Tribunal administratif N° 48224 du rôle du Grand-Duché de Luxembourg ECLI:LU:TADM:2025:48224 5e chambre Inscrit le 30 novembre 2022 Audience publique du 12 mars 2025 Recours formé par Monsieur (A), …, contre une décision du procureur général d’Etat
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JUGEMENT
Vu la requête inscrite sous le numéro 48224 du rôle et déposée au greffe du tribunal administratif en date du 30 novembre 2022 par Maître Marc KOHNEN, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de Monsieur (A), demeurant à L-…, tendant à l’annulation d’une « décision datant du 29 août 2022 de la part du Parquet du Tribunal d’arrondissement par laquelle celui-ci a décidé que « le présent dossier sera tenu en suspens à condition que les faits vous y reprochés ne se reproduisent plus […] » » ;
Vu le mémoire en réponse du délégué du gouvernement déposé au greffe du tribunal administratif en date du 13 février 2023 ;
Vu le mémoire en réplique déposé au greffe du tribunal administratif en date du 13 mars 2023 par Maître Marc KOHNEN au nom et pour le compte de Monsieur (A), préqualifié ;
Vu le mémoire en duplique du délégué du gouvernement déposé au greffe du tribunal administratif en date du 11 avril 2023 ;
Vu les pièces versées au dossier et notamment l’acte attaqué ;
Le juge rapporteur entendu en son rapport, ainsi que Maître Marc KOHNEN et Monsieur le délégué du gouvernement Luc REDING en leurs plaidoiries respectives à l’audience publique du 27 novembre 2024.
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En date du 26 novembre 2019, Monsieur (A), commissaire en chef de la Police grand-
ducale, a tenu un discours en sa qualité de président du Syndicat professionnel de la force publique, désigné ci-après par « le SPFP », lors d’une réunion du conseil des délégués du SPFP.
Par courrier de leur litismandataire du 31 mars 2020, réceptionné le 3 avril 2020, une plainte à l’encontre de Monsieur (A) a été déposée auprès du Procureur d’Etat près le tribunal d’arrondissement de Luxembourg par douze plaignants. Lesdits douze plaignants, tous cadres supérieurs de la police grand-ducale, affectés respectivement à la direction générale et à des directions régionales de la police-grand-ducale, reprochent à Monsieur (A) d’avoir commis à leur égard les infractions de calomnie, de diffamation, d’« injure-délit » et d’« injure contravention », lors du discours prononcé à la réunion précitée du conseil des délégués du SPFP du 26 novembre 2019.
Suite à une instruction menée par l’Inspection générale de la police à l’égard de Monsieur (A) du chef de propos injurieux en public, le Procureur d’Etat s’est adressé à ce dernier par courrier du 29 août 2022 en les termes suivants :
« (…) Par la présente, je me réfère au dossier instruit par l’Inspection Générale de la Police n°… du 20 avril 2020 et qui vous concerne du chef de propos injurieux en public.
La présente est un avertissement. Le présent dossier sera tenu en suspens à condition que les faits vous y reprochés ne se reproduisent plus. Si tel était néanmoins le cas, vous serez cité devant le tribunal correctionnel non seulement pour les nouveaux faits mais également pour ceux du présent dossier. (…) ».
Par courrier du 27 octobre 2022, le litismandataire de Monsieur (A) soumit différentes questions à propos du courrier précité du 29 août 2022 au Procureur d’Etat, lequel y a répondu par un courrier du 31 octobre 2022 libellé comme suit :
« (…) En réaction à votre message par télécopieur du 27 octobre 2022, je suis en mesure d’apporter des éléments de réponse à vos interrogations :
1.° La base légale d’un avertissement en matière pénale est l’article 23 (1) du Code de procédure pénale, qui permet au Procureur de classer les affaires dont il est saisi, et ceci en vertu du principe de l’opportunité des poursuites. Contrairement à ce qui peut se pratiquer à l’étranger, un avertissement, en droit luxembourgeois, ne s’accompagne d’aucune condition, ni d’aucun effet secondaire. Il a pour seul intérêt de faire savoir à son destinataire que le Procureur entend soumettre le dossier une juridiction répressive ensemble avec d’éventuels faits similaires ultérieurs.
2° La base légale de la tenue en suspens d’un dossier répressif par le Procureur d’État découle de ce même article 23. En effet, une décision de classement n’est pas une décision juridictionnelle et par essence provisoire. Le Procureur peut dès lors revenir sur sa décision jusqu’au moment de la prescription de l’action publique. Pour énoncer cette faculté dans un langage concis, à la portée de tout particulier même non juriste, le modèle traditionnel pour les lettres d’avertissement a opté pour la formule que vous connaissez.
3° Le délai de prescription cantonne la tenue en suspens d’un dossier répressif. Ce délai est régi par les articles 2, in fine, 637, 638, 640 et 640-1 du Code de procédure pénale.
4° Je ne peux vous fournir aucune réponse à votre dernière question, dans la mesure où il ne m’appartient pas d’hypothéquer l’avenir. (…) ».
Par requête déposée le 30 novembre 2022 au greffe du tribunal administratif, Monsieur (A) a fait introduire un recours tendant à l’annulation de la « décision datant du 29 août 2022 de la part du Parquet du Tribunal d’arrondissement par laquelle celui-ci a décidé que « le présent dossier sera tenu en suspens à condition que les faits vous y reprochés ne se reproduisent plus […] » ».
A l’appui de son recours et en fait, le demandeur argumente en substance que l’instruction diligentée à son égard aurait renseigné qu’il n’aurait jamais tenu des propos pouvant être qualifiés d’infractions de faux, d’usage de faux, sinon d’injure. Il estime que la plainte aurait été déposée à son encontre et non point à l’encontre du SPFP dans le seul but del’empêcher d’accomplir son mandat de syndicaliste et donc avec « une malveillance certaine ».
Il en conclut que tant l’avertissement que la « tenue en suspens » du dossier seraient injustifiés, et qu’un classement sans suite pénale du dossier en cause aurait dû être prononcé par le Procureur d’Etat.
En droit, le demandeur conclut de prime abord à la recevabilité du recours sous examen au motif (i) que le tribunal administratif serait compétent pour en connaître, (ii) qu’il l’aurait introduit dans le délai prévu par la loi et (iii) qu’il aurait un intérêt à agir contre la décision du Procureur d’Etat du 29 août 2022.
Quant au fond, le demandeur conclut à l’annulation de l’acte déféré sur base de différents moyens, à savoir :
- d’une violation de l’article 6 du règlement grand-ducal du 8 juin 1979 relatif à la procédure à suivre par les administrations relevant de l’état et des communes, désigné ci-après par « le règlement grand-ducal du 8 juin 1979 », pour ne pas indiquer de base légale ;
- d’être fondé sur des motifs erronés ;
- d’une violation de l’article 6 de la Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, signée à Rome le 4 novembre 1950 et approuvée par une loi du 29 août 1953, désignée ci-après par « la CEDH » ;
- d’une violation de l’article 9 du règlement grand-ducal du 8 juin 1979 pour ne pas avoir pu présenter ses observations et être entendu en personne avant la prise de la décision par le Procureur d’Etat.
Le délégué du gouvernement conclut à l’incompétence du tribunal administratif pour connaître du recours sous examen et, pour le surplus, au rejet du recours pour n’être fondé en aucun de ses moyens.
A titre liminaire, il échet de relever que le juge administratif n’est pas lié par l’ordre dans lequel les moyens ont été présentés par les parties à l’instance, mais il peut les traiter dans un ordre différent en tenant compte de la logique juridique dans laquelle ils s’insèrent.
Quant à la compétence du tribunal pour connaître du recours Moyens et arguments des parties Le délégué du gouvernement conteste de prime abord la compétence du tribunal administratif pour connaître du recours sous examen au double motif, d’une part, que le Procureur d’Etat ne serait pas une autorité administrative mais une autorité judiciaire laquelle aurait agi en l’espèce dans le cadre de l’exercice de sa compétence principale, à savoir la poursuite des infractions pénales et, d’autre part, que l’acte attaqué ne constituerait pas une décision administrative, mais une décision juridictionnelle, sinon « à tout le moins un acte « se rattach[a]nt [de façon indissociable] à une activité juridictionnelle » ».
Le demandeur réplique que la parfaite inexistence légale, en d’autres termes la parfaite absence d’une base légale qui permettrait de décerner un avertissement transformerait la décision litigieuse en une décision administrative, alors qu’elle ne serait par essence pas une décision juridictionnelle.
Selon le demandeur, l’acte attaqué ne pourrait constituer une décision juridictionnelle que dans l’unique hypothèse où un avertissement serait prévu soit par le Code pénal, soit par le Code de procédure pénale. Etant donné que tel ne serait pas le cas, il s’agirait d’une décision administrative laquelle relèverait de la compétence du tribunal administratif. Il ajoute que le raisonnement de la partie étatique impliquerait que la décision prise par le Procureur d’État serait « une annonce d’une décision future assortie d’un avertissement à savoir une punition non prévue par la loi, éléments qui par son essence est administrative ».
La loi ne prévoirait aucun recours contre un avertissement. Or, toute décision judiciaire devrait nécessairement être susceptible de prévoir un recours, a fortiori si, comme en l’espèce elle lèserait les droits de la personne visée par la décision.
Le demandeur argumente encore que même à admettre qu’une partie de la décision déférée ait un caractère judiciaire, il n’en demeurerait pas moins que l’avertissement en soi, serait une « décision administrative non autrement prévue par une décision judiciaire ». Il estime que la partie étatique entendrait « volontiers brouiller les pistes entre les différents éléments de la décision intervenue ».
Enfin, le demandeur répète que « la partie « avertissement » » de l’acte attaqué serait intervenue en l’absence de toute base légale et dès lors « en dehors de l’ordre judiciaire et des missions et compétences et prérogatives du Procureur d’État » de sorte qu’il serait à annuler de ce chef. Il ajoute que le grief qu’il aurait encouru consisterait en une inscription dans la base de données JU-CHA1.
Dans le cadre de son mémoire en duplique, le délégué du gouvernement reprend en substance son argumentation en insistant plus particulièrement sur le fait que le Procureur d’Etat aurait pris l’acte attaqué « dans l’exercice de la plus judiciaire de ses prérogatives qui soit, à savoir l’appréciation de l’opportunité des poursuites pénales ».
Appréciation du tribunal Le litige sous examen porte sur la question liminaire de savoir si l’acte attaqué du Procureur d’Etat du 29 août 2022 constitue une décision administrative et relève par conséquent de la compétence des juridictions administratives ou si elle constitue une décision judiciaire et échappe partant à la compétence des juridictions administratives. L’acte en question consiste, d’une part, à prononcer un avertissement à l’encontre du demandeur et, d’autre part, à ne pas engager dans l’immédiat des poursuites pénales à l’encontre du demandeur mais de tenir l’affaire en suspens.
En vertu de l’article 2 de la loi modifiée du 7 novembre 1996 portant organisation des juridictions de l’ordre administratif : « (1) Le tribunal administratif statue sur les recours dirigés pour incompétence, excès et détournement de pouvoir, violation de la loi ou des formes destinées à protéger les intérêts privés, contre toutes les décisions administratives à l’égard desquelles aucun autre recours n’est admissible d’après les lois et règlements. ».
Dès lors, le caractère administratif d’une décision se détermine plutôt en fonction d’un critère fonctionnel tiré de l’activité dans le cadre de laquelle l’autorité a pris la décision 1 Base de données mise en place suite à l’entrée en vigueur de la loi du 1er août 2018 relative à la protection des personnes physiques à l'égard du traitement des données à caractère personnel en matière pénale ainsi qu’en matière de sécurité nationale.litigieuse, que sur base d’un critère organique donc tiré de l’identité de l’autorité qui a pris la décision2.
Selon la jurisprudence des juridictions administratives les décisions qui se rattachent à une activité juridictionnelle voire judiciaire ne constituent pas des décisions administratives et échappent comme telles au contrôle du juge administratif3.
Force est dans ce contexte de constater que le délégué du gouvernement affirme à juste titre que les décisions prises par le Procureur d’Etat dans le cadre de sa mission principale, à savoir la poursuite d’infractions pénales constituent des décisions juridictionnelles4. En effet, les décisions prises par le ministère public relèvent en principe de l’activité judiciaire étant donné qu’à travers les actes qu’il accompli le parquet participe à l’administration de la justice5, autrement dit, à la mise en œuvre du processus juridictionnel, de sorte que ces actes échappent à la compétence des juridictions administratives, bien que les organes judiciaires, tel que le ministère public, puissent être appelés à poser accessoirement des décisions administratives dans l’exercice de certaines fonctions ne relevant pas de leur activité principale juridictionnelle.
Concernant plus concrètement l’acte déféré du Procureur d’Etat du 29 août 2022, il convient d’abord de constater que le principe de l’opportunité des poursuites, ancré en droit luxembourgeois par l’article 23, alinéa (1) du Code de procédure pénale aux termes duquel « Le procureur d'Etat reçoit les plaintes et les dénonciations et apprécie la suite à leur donner. », consacre la liberté reconnue au Procureur d’Etat de déclencher des poursuites pour un fait présentant les caractéristiques d’une infraction sinon de classer l’affaire sans suites. La décision prise par le Procureur d’Etat en application dudit article 23, alinéa (1) du Code de procédure pénale, dans la mesure où elle aboutit au déclenchement ou non de poursuites pénales, relève incontestablement de sa mission principale consistant à poursuivre des infractions pénales. Une telle décision participe donc à l’administration de la justice et est donc à qualifier de décision judiciaire de sorte qu’elle échappe nécessairement au contrôle de légalité opéré par les juridictions administratives.
A travers l’acte litigieux, le Procureur d’Etat a certes décidé ni d’engager des poursuites pénales du chef des faits reprochés au demandeur ni de classer l’affaire sans suite, au sens de l’article 23, alinéa (1) du Code de procédure pénale. Il n’en demeure pas moins que la décision, pouvant être qualifiée d’intermédiaire prise par le Procureur d’Etat de prononcer un avertissement et de ne pas engager de poursuites pénales dans l’immédiat mais de tenir l’affaire en suspens relève de la mission principale du Procureur d’Etat et s’inscrit de manière générale dans le contexte de l’opportunité des poursuites lui conférée. Elle constitue partant une décision judiciaire et échappe en tant que telle à la compétence des juridictions administratives.
Cette conclusion n’est pas énervée par l’affirmation du demandeur selon laquelle la possibilité de prononcer un avertissement et de tenir une affaire en suspens ne serait pas prévue par l’article 23, alinéa (1) du Code de procédure pénale. En effet, la question de l’existence d’un fondement légal à la base d’une décision ne saurait influencer la nature de l’activité dans le cadre de laquelle la décision a été prise par une autorité - en l’occurrence l’activité principale 2 V. à cet égard : Paul LEWALLE, Luc DONNAY, Contentieux administratif, 3e édition 2008, éditions Larcier, p.642 s., n°415 3 trib. adm. 10 décembre 2001, n° 13427 du rôle, Pas. adm. 2024, V° Actes administratifs, n°20 ainsi que les autres références y citées.
4 trib. adm. prés. 25 février 2002, n°14569 du rôle, Pas. adm. 2024, V° Actes administratifs, n°23 ainsi que les autres références y citées.
5 Paul LEWALLE, Luc DONNAY, op. cit. p.667, n°422du Procureur d’Etat consistant dans la poursuite d’infractions pénales - et qui est seule déterminante pour la qualification du caractère d’une décision.
Enfin, l’argument du demandeur tiré de l’absence de toute possibilité de recours contentieux contre la décision ayant prononcé un avertissement et ayant mis en suspens l’affaire ne saurait valoir. D’une part, le tribunal constate, en effet, que l’acte attaqué ne cause, en l’état actuel, pas grief au demandeur, étant donné que le Procureur d’Etat a, à ce stade, précisément décidé de ne pas déclencher de poursuites à son encontre. D’autre part, et en tout état de cause, dans l’hypothèse d’un déclenchement ultérieur de poursuites pénales à l’encontre du demandeur la question de la légalité de ladite décision d’avertissement et de suspension pourrait être invoquée et jugée au stade de ladite procédure pénale ultérieure.
Il résulte de l’ensemble des considérations qui précèdent que le tribunal est incompétent ratione materiae pour connaître du recours sous examen.
Par ces motifs, le tribunal administratif, cinquième chambre, statuant contradictoirement ;
se déclare incompétent pour connaître du recours ;
condamne le demandeur aux frais et dépens.
Ainsi jugé et prononcé à l’audience publique du 12 mars 2025 par :
Françoise EBERHARD, premier vice-président, Benoît HUPPERICH, premier juge, Nicolas GRIEHSER SCHWERZSTEIN, juge, en présence du greffier Lejila ADROVIC.
s.Lejila ADROVIC s.Françoise EBERHARD Reproduction certifiée conforme à l’original Luxembourg, le 12 mars 2025 Le greffier du tribunal administratif 6
