Tribunal administratif N° 48594 du rôle du Grand-Duché de Luxembourg ECLI:LU:TADM:2025:48594 1re chambre Inscrit le 24 février 2023 Audience publique du 24 mars 2025 Recours formé par Monsieur (A1), …, contre des décisions du ministre de l’Environnement, du Climat et du Développement durable en matière d’aide financière
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JUGEMENT
Vu la requête, inscrite sous le numéro 48594 du rôle, déposée le 24 février 2023 au greffe du tribunal administratif par Maître Marc WALCH, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats de Diekirch, au nom de Monsieur (A1), demeurant à L-…, tendant à la réformation, sinon à l’annulation « de la décision du 19/07/2022, confirmée sur recours gracieux du 14/10/2022 par une décision du 25/11/2022 de Madame la Ministre de l’Environnement, du Climat et du Développement durable, dossier portant la référence … » ;
Vu le mémoire en réponse du délégué du gouvernement déposé au greffe du tribunal administratif le 18 avril 2023 ;
Vu le mémoire en réplique déposé au greffe du tribunal administratif le 19 mai 2023 par Maître Marc WALCH pour le compte de Monsieur (A1), préqualifié ;
Vu le mémoire en duplique du délégué du gouvernement déposé au greffe du tribunal administratif le 16 juin 2023 ;
Vu les pièces versées en cause et notamment les décisions déférées ;
Le juge-rapporteur entendu en son rapport, ainsi que Maître Marc WALCH et Monsieur le délégué du gouvernement Tom HANSEN en leurs plaidoiries respectives à l’audience publique du 18 décembre 2024 ;
Vu l’avis du tribunal administratif du 3 février 2025 informant les parties de la rupture du délibéré ;
Le juge-rapporteur entendu en son rapport complémentaire, ainsi que Maître Marc WALCH et Madame le délégué du gouvernement Cathy MAQUIL en leurs plaidoiries respectives à l’audience publique du 26 février 2025.
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En date du 23 décembre 2021, Monsieur (A1) et Madame (A2), introduisirent, auprès du ministère de l’Environnement, du Climat et du Développement durable, ci-après désigné par « le ministère », une demande d’accord de principe pour une aide financière concernant une ventilation contrôlée sur base de la loi modifiée du 23 décembre 2016 instituant un régime d’aides pour la promotion de la durabilité, de l’utilisation rationnelle de l’énergie et des énergies renouvelables dans le domaine du logement, ci-après désignée par « la loi du 23 décembre 2016 ».
Par décision du 19 juillet 2022, le ministre de l’Environnement, du Climat et du Développement durable, ci-après désigné par « le ministre », refusa de faire droit à cette demande, ladite décision étant libellée comme suit :
« […] Je me réfère à votre demande d’accord de principe du 22/12/2021, introduite en date du 23/12/2021, pour la réalisation de votre projet relatif à l’utilisation rationnelle de l’énergie et de la mise en valeur des sources d’énergies renouvelables à l’adresse ….
Votre demande porte sur les aspects suivants :
1) Aide financière pour les mesures d’assainissement énergétiques prévues conformément à la loi modifiée du 23 décembre 2016 instituant un régime d’aides pour la promotion de la durabilité, de l’utilisation rationnelle de l’énergie et des énergies renouvelables dans le domaine du logement (Mémorial A299/2016) et le règlement grand-ducal pris en exécution de cette loi.
2) Prêt climatique à taux réduit conformément au règlement grand-ducal du 23 décembre 2016 fixant les mesures d’exécution de la loi du 23 décembre 2016 relative à un régime d’aides à des prêts climatiques.
Après examen de votre dossier de demande j’ai le regret de vous informer que, selon la loi modifiée du 23 décembre 2016 instituant un régime d’aides pour la promotion de la durabilité, de l’utilisation rationnelle de l’énergie et des énergies renouvelables dans le domaine du logement (Mémorial A299/2016) et le règlement grand-ducal pris en exécution de cette loi, vous ne pouvez pas bénéficier d’un accord de principe pour la ventilation contrôlée et ceci pour les raisons suivantes:
« Concernant l’art. 8. Conseil en énergie 1. Le conseiller en énergie doit jouir de l’indépendance morale, technique et financière nécessaire pour l’accomplissement de sa mission. …» Or dans votre cas vous êtes demandeur et conseiller en même temps. Dans ce cas le conseiller ne peut pas garantir l’indépendance morale, technique et financière, ce qui implique que votre investissement n’est pas éligible suivant les dispositions du règlement susmentionné. […] ».
Par courrier recommandé de son litismandataire du 14 octobre 2022, réceptionné le 17 octobre 2022, Monsieur (A1) introduisit auprès du ministre un recours gracieux à l’encontre de la décision ministérielle, précitée, du 19 juillet 2022, lequel fut rejeté par décision du 25 novembre 2022 dans les termes suivants :
« […] Je me réfère à votre recours gracieux du 14 octobre 2022, en relation avec notre décision de refus du 19 juillet 2022, concernant la demande d’accord de principe de votre mandant Monsieur (A1) pour la réalisation de votre projet relatif à l’utilisation rationnelle de l’énergie et de la mise en valeur des sources d’énergies renouvelables (ventilation contrôlée) à l’adresse ….
Monsieur (A1) a soumis le 23 décembre 2021 une demande d’accord de principe pour une ventilation contrôlée (P02970). Dans cette demande d’accord il est lui-même également le conseiller en énergie de la demande.
Or, l’annexe II - Exigences techniques et autres critères spécifiques du règlement grand-ducal du 23 décembre 2016 fixant les mesures d’exécution de la loi du 23 décembre 2016 instituant un régime d’aides pour la promotion de la durabilité, de l’utilisation rationnelle de l’énergie et des énergies renouvelables dans le domaine du logement dispose que le conseiller en énergie doit jouir de l’indépendance morale, technique et financière pour pouvoir accomplir sa mission.
Comme déjà évoqué, Monsieur (A1) est demandeur et conseiller en même temps. Il est évident qu’un conseiller ne peut pas garantir l’indépendance morale, technique et financière dans une telle hypothèse, ce qui implique que votre mandant Monsieur (A1) ne peut pas bénéficier d’un accord de principe pour la ventilation contrôlée suivant les dispositions de la loi modifiée du 23 décembre 2016 instituant un régime d’aides pour la promotion de la durabilité, de l’utilisation rationnelle de l’énergie et des énergies renouvelables dans le domaine du logement.
Votre recours gracieux ne comporte aucun nouveau élément en relation avec cette circonstance.
Vu ce qui précède, la décision de refus du 19 juillet 2022 est à confirmer. […] ».
Par requête déposée au greffe du tribunal administratif le 24 février 2023, Monsieur (A1) a fait introduire un recours tendant à la réformation, sinon à l’annulation des décisions ministérielles, précitées, des 19 juillet et 25 novembre 2022.
Aucune disposition légale n’instaurant de recours au fond en la présente matière, le tribunal est incompétent pour connaître du recours en réformation introduit par le demandeur. En revanche, le tribunal est compétent pour connaître du recours subsidiaire en annulation, qui est par ailleurs recevable pour avoir été introduit dans les formes et délai de la loi.
A titre liminaire, il convient de préciser que, par avis du 3 février 2025, le tribunal a prononcé la rupture du délibéré pour permettre aux parties de prendre oralement position par rapport au fait que dans le cadre de la présente affaire, concernant la demande référencée sous le numéro …, le mémoire en réponse et le dossier administratif déposés par la partie étatique se rapportent à une autre demande de Monsieur (A1), enregistrée sous le numéro de référence …, tandis que dans l’affaire parallèle inscrite sous le numéro 48595 du rôle, concernant la demande référencée sous le numéro de référence …, le mémoire en réponse du délégué du gouvernement et le dossier administratif se rapportent à la demande enregistrée sous le numéro de référence ….
A l’audience publique de plaidoiries du 26 février 2025 à laquelle l’affaire a été refixée à cette fin, les parties se sont accordées sur le fait qu’il s’agit d’une simple erreur matérielle et que le mémoire en réponse et le dossier administratif, erronément déposés dans le cadre de l’affaire inscrite sous le numéro 48595 du rôle sont à considérer comme ayant été déposés dans le cadre de la présente affaire, tandis que le mémoire en réponse et le dossier administratif erronément déposés dans le cadre de la présente affaire sont à considérer comme ayant été déposés dans le cadre de l’affaire inscrite sous le numéro 48595 du rôle. Il convient d’en donner acte aux parties.
Prétentions des parties A l’appui de son recours, le demandeur expose les faits et rétroactes gisant à la base des décisions litigieuses.
En droit, il fait valoir que les dispositions législatives en vigueur ne prévoiraient pas d’interdiction pour un conseiller en énergie de prester pour son propre compte, de sorte que les décisions déférées seraient à la fois arbitraires et contraires à la loi.
Dans son mémoire en réplique, il maintient l’intégralité de ses développements antérieurs, tout en réitérant que les dispositions législatives seraient claires en ce qu’elles n’excluraient pas la possibilité pour un conseiller en énergie de se conseiller soi-même.
La partie étatique conclut, quant à elle, au rejet du recours pour ne pas être fondé.
Appréciation du tribunal Il est constant en cause que le présent litige concerne une demande d’accord de principe pour une aide financière concernant une ventilation contrôlée au sens de l’article 4 de la loi du 23 décembre 2016, qui est libellé comme suit : « (1) Le ministre est autorisé à accorder une aide financière pour l’assainissement énergétique durable d’un bâtiment utilisé à des fins d’habitation après les travaux d’assainissement ou de la partie d’un bâtiment utilisée à des fins d’habitation après les travaux d’assainissement âgés de plus de dix ans depuis la date de délivrance de l’autorisation de bâtir lors de l’introduction de la demande d’aide financière.
L’aide financière peut se rapporter aux éléments de construction de l’enveloppe thermique du bâtiment et à la ventilation mécanique contrôlée.
(2) Pour bénéficier de cette aide financière l’assainissement doit être réalisé sur base d’un conseil en énergie spécifié à l’article 6 et faire l’objet d’un accompagnement ponctuel de la mise en œuvre des travaux spécifié à l’article 6. Toutefois sont également éligibles les travaux d’assainissement se limitant à un seul élément de construction de l’enveloppe thermique d’un bâtiment utilisé intégralement à des fins d’habitation après assainissement énergétique ou d´une partie d’un bâtiment utilisée à des fins d’habitation après assainissement énergétique, lorsqu’une des deux conditions suivantes est remplie :
1. l’assainissement fait l’objet d’un accompagnement ponctuel de la mise en œuvre des travaux tel que spécifié à l’article 6 ou ;
2. l’entreprise qui exécute les travaux d’assainissement est une personne agréée au titre de la loi du 21 avril 1993 relative à l’agrément de personnes physiques ou morales, privées ou publiques, autres que l’Etat, pour l’accomplissement de tâches techniques d’étude et de vérification dans le domaine de l’environnement.
Une demande en vue de l’obtention d’un accord de principe doit être introduite par le demandeur avant le commencement des travaux d’assainissement énergétique moyennant un formulaire mis à disposition par l’Administration de l’environnement. […] ».
Par ailleurs, conformément à l’article 6 de la loi du 23 décembre 2016, auquel le paragraphe (2) de l’article 4, précité, de la même loi renvoie : « (1) Le ministre est autorisé à accorder une aide financière pour les services de conseil en énergie et d’accompagnement ponctuel de la mise en œuvre des travaux fournis par un conseiller en énergie dans le cadre des travaux d’assainissement énergétique visés à l’article 4. L’aide financière est accordée après la réalisation des travaux d’assainissement énergétique.
Le conseiller en énergie doit être une personne agréée au titre de la loi du 21 avril 1993 relative à l’agrément de personnes physiques ou morales, privées ou publiques, autres que l’État, pour l’accomplissement de tâches techniques d’étude et de vérification dans le domaine de l’environnement. […] (3) Un règlement grand-ducal fixe le contenu obligatoire du conseil en énergie, les conditions et modalités d’octroi et de calcul de cette aide ainsi que les modalités de remboursement applicables en cas d’inobservation d’une des conditions d’octroi de l’aide. ».
Il se dégage des dispositions qui précèdent que pour obtenir l’accord de principe préalable, et pour, in fine, pouvoir bénéficier des aides financières prévues en la matière, tout projet relatif à une ventilation contrôlée doit être planifié et accompagné par un conseiller en énergie agréé au titre de la loi du 21 avril 1993 relative à l’agrément de personnes physiques ou morales, privées ou publiques, autres que l’Etat, pour l’accomplissement de tâches techniques d’étude et de vérification dans le domaine de l’environnement, ci-après désignée par « la loi du 21 avril 1993 ».
Quant à la finalité gisant à la base de la règle inscrite à l’article 6 (1) de la loi du 23 décembre 2016, les travaux parlementaires afférents contiennent les précisions suivantes :
« […] Sachant qu’un conseil en énergie de qualité est à la base de tout projet de rénovation énergétique réussi, le conseiller en énergie devra désormais être agréé au titre de la loi du 21 avril 1993 relative à l’agrément de personnes physiques ou morales, privées ou publiques, autres que l’Etat, pour l’accomplissement de tâches techniques d’étude et de vérification dans le domaine de l’environnement. Les personnes agréées devront rapporter la preuve de leurs compétences. Un système d’assurance qualité dans le domaine des conseils liés à l’énergie et à la durabilité pour les bâtiments d’habitation, à l’image du programme „myenergy certified“, sera lié à l’obtention de cet agrément. Une telle assurance qualité performante est en effet nécessaire au vu de l’approche ex ante du préfinancement (prêt climatique), de la qualité en moyenne peu satisfaisante des rapports actuels en matière de conseil en énergie, et des nouvelles exigences en matière de connaissances de la durabilité des matériaux d’isolation.
Le contenu obligatoire du conseil en énergie ainsi que les conditions et modalités d’octroi et de calcul des différentes aides seront précisés par voie de règlement grand-ducal. »1.
Conformément à l’article 2 (1) du règlement grand-ducal modifié du 23 décembre 2016 fixant les mesures d’exécution de la loi du 23 décembre 2016 instituant un régime d’aides pour la promotion de la durabilité, de l’utilisation rationnelle de l’énergie et des énergies renouvelables dans le domaine du logement, ci-après désigné par « le règlement grand-ducal du 23 décembre 2016 » : « (1) Sont visés les bâtiments utilisés intégralement 1 Projet de loi n° 7046, commentaire des articles, ad article 6, p. 8.
à des fins d’habitation après assainissement énergétique et les parties d’un bâtiment utilisées à des fins d’habitation après assainissement énergétique:
1. âgés de plus de 10 ans lors de l’introduction de la demande d’aide financière, et 2. respectant les exigences et critères déterminés à l’annexe II.
Seuls sont éligibles les travaux d’assainissement réalisés sur base d’un conseil en énergie spécifié à l’article 8, et qui font l’objet d’un accompagnement ponctuel de la mise en œuvre des travaux tel que spécifié à l’article 8. ».
L’article 8 du règlement grand-ducal du 23 décembre 2016, auquel l’article 2 (1), précité, du même règlement grand-ducal renvoie, précise à cet égard : « (2) […] Le contenu obligatoire du conseil en énergie est défini à l’annexe II. […] » et cette dernière prévoit dans la rubrique « Concernant l’art. 8. Conseil en énergie » que « (1) Le conseiller en énergie doit jouir de l’indépendance morale, technique et financière nécessaire pour l’accomplissement de sa mission. […] ».
Il est constant en l’espèce que la demande d’accord de principe a été refusée par le ministre, au motif que Monsieur (A1) ne disposerait pas de l’indépendance morale, technique et financière requise, dans la mesure où il aurait lui-même dressé le rapport de conseil en énergie dans le cadre du projet concernant les travaux d’assainissement énergétique de sa propre maison.
Au-delà du libellé clair de l’annexe II du règlement grand-ducal du 23 décembre 2016, précitée, et étant donné que le conseiller en énergie doit, conformément à l’article 6 de la loi du 23 décembre 2016, également être agrée au titre de la loi du 21 avril 1993, le tribunal est amené à relever que l’exigence de l’indépendance du conseiller en énergie est également consacrée par l’article 3 (1) d) de cette dernière, dans les termes suivants : « (1) Les personnes physiques ainsi que les responsables des personnes morales de droit privé ou public, autres que l’Etat, peuvent être agréés s’ils remplissent les conditions suivantes:
[…] d) ils doivent jouir, par rapport à la mission qui leur sera confiée, de l’indépendance morale, technique et financière nécessaires pour l’accomplissement de cette mission. ».
Il échet de constater que cet alinéa a pour objet d’exiger, outre l’indépendance générale du conseiller en énergie, également son indépendance par rapport à la mission concrète qui lui est confiée.
Il ressort des travaux parlementaires afférents à l’article 3 (1) d), précité, que « le concepteur, le fournisseur, le réalisateur, l’exploitant d’un projet ou le mandataire d’une de ces personnes ne pourraient se faire agréer par le ministre en vertu du principe qu’une personne physique ou morale ne peut être juge et partie dans une même cause »2.
L’interdiction pour un conseiller en énergie agrée de se conseiller soi-même est encore renforcée par l’article 5 (1) de la loi du 21 avril 1993, qui dispose à cet égard : « (1) Sauf disposition légale ou réglementaire contraire, les personnes physiques ou morales de 2 Projet de loi n° 32152, avis complémentaire du Conseil d’Etat, p. 6.
droit privé ou public déjà titulaires d’un agrément ne sont pas autorisées à effectuer une tâche technique d’étude ou de vérification.
• lorsqu’elles sont le concepteur, le fournisseur, le réalisateur ou l’exploitant du projet ou • lorsqu’elles sont le mandataire d’une des personnes dénommées ci-avant […] ».
Cette disposition tend à renforcer l’exigence d’indépendance en matière d’agrément, en vue d’éviter notamment que le bénéficiaire de l’agrément ne soit à la fois « juge et partie »3.
Il s’ensuit, contrairement aux développements du demandeur, qu’autoriser un conseiller en énergie de prester pour son propre compte, serait à la fois contraire au texte et à l’esprit des articles précités, dont notamment l’article 8 du règlement grand-ducal du 23 décembre 2016 et son annexe II, tels qu’invoqués par la partie étatique.
Eu égard aux développements faits ci-avant et dans la mesure où Monsieur (A1) est en l’espèce à la fois le réalisateur du projet relatif à la ventilation contrôlée, respectivement son bénéficiaire, et le conseiller en énergie, le tribunal est amené à retenir que c’est à juste titre que le ministre a remis en cause son indépendance morale, technique et financière par rapport au projet concerné, pour refuser sa demande d’accord de principe.
Il suit de l’ensemble des considérations qui précèdent que le recours sous examen est à rejeter pour n’être fondé en aucun de ses moyens.
Par ces motifs, le tribunal administratif, première chambre, statuant contradictoirement ;
donne acte aux parties de ce qu’elles marquent leur accord à ce que le mémoire en réponse et le dossier administratif erronément déposés dans le cadre de l’affaire inscrite sous le numéro 48595 du rôle soient considérés comme ayant été déposés dans le cadre de la présente affaire et que le mémoire en réponse et le dossier administratif erronément déposés dans le cadre de la présente affaire soient considérés comme ayant été déposés dans le cadre de l’affaire inscrite sous le numéro 48595 du rôle ;
se déclare incompétent pour connaître du recours principal en réformation ;
reçoit le recours subsidiaire en annulation en la forme ;
au fond, le déclare non justifié, partant en déboute ;
condamne le demandeur aux frais et dépens.
Ainsi jugé et prononcé à l’audience publique du 24 mars 2025 par :
Daniel WEBER, vice-président, Michèle STOFFEL, vice-président, Annemarie THEIS, premier juge, 3 Projet de loi n° 3215, commentaire des articles, ad. article 5, p. 7.
en présence du greffier Luana POIANI.
s. Luana POIANI s. Daniel WEBER 8
