Luxembourg, Tribunal administratif, 24 mars 2025, 48815

Tribunal administratif N° 48815 du rôle du Grand-Duché de Luxembourg ECLI:LU:TADM:2025:48815 1re chambre Inscrit le 13 avril 2023 Audience publique du 24 mars 2025 Recours formé par Monsieur (A1), …, contre une décision du ministre du Logement en matière d’aide financière

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JUGEMENT

Vu la requête inscrite sous le numéro 48815 du rôle et déposée le 13 avril 2023 au greffe du tribunal administratif par Maître Marc WALCH, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats de Diekirch, au nom de Monsieur (A1), demeurant à L-…, tendant à la réformation, sinon à l’annulation « de la décision du 12/09/2022, confirmée par un silence de Madame la Ministre de l’Environnement, du Climat et du Développement durable […] sur un recours gracieux du 13/12/2022, dossier portant la référence … » ;

Vu le mémoire en réponse du délégué du gouvernement déposé au greffe du tribunal administratif le 13 juillet 2023 ;

Vu les pièces versées en cause et la décision déférée ;

Le juge-rapporteur entendu en son rapport, ainsi que Maître Marc WALCH et Monsieur le délégué du gouvernement Tom HANSEN en leurs plaidoiries respectives à l’audience publique du 18 décembre 2024.

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Par le biais d’un formulaire de demande daté au 22 décembre 2021 et réceptionné le lendemain, Monsieur (A1) et Madame (A2) introduisirent, auprès du ministère de l’Environnement, du Climat et du Développement durable, ci-après désigné par « le ministre de l’Environnement », une demande d’accord de principe pour une aide étatique concernant un assainissement énergétique, ainsi qu’une demande d’accord de principe pour une aide étatique concernant une ventilation contrôlée, au sens de la loi modifiée du 23 décembre 2016 instituant un régime d’aides pour la promotion de la durabilité, de l’utilisation rationnelle de l’énergie et des énergies renouvelables dans le domaine du logement.

Le même jour, Monsieur (A1) et Madame (A2), introduisirent également auprès du ministère du Logement, ci-après désigné par « le ministère », une demande en vue de l’obtention d’un prêt climatique à taux réduit au sens la loi modifiée du 23 décembre 2016 relative à un régime d’aides à des prêts climatiques, ci-après désignée par « la loi du 23 décembre 2016 ».

Par décision du 19 juillet 2022, le ministre de l’Environnement, refusa de faire droit à la demande d’accord de principe pour une aide étatique concernant l’assainissement énergétique, ladite décision étant libellée comme suit :

1 « […] Je me réfère à votre demande d’accord de principe du 22/12/2021, introduite en date du 23/12/2021, pour la réalisation de votre projet relatif à l’utilisation rationnelle de l’énergie et de la mise en valeur des sources d’énergies renouvelables à l’adresse ….

Votre demande porte sur les aspects suivants :

1) Aide financière pour les mesures d’assainissement énergétiques prévues conformément à la loi modifiée du 23 décembre 2016 instituant un régime d’aides pour la promotion de la durabilité, de l’utilisation rationnelle de l’énergie et des énergies renouvelables dans le domaine du logement (Mémorial A299/2016) et le règlement grand-ducal pris en exécution de cette loi.

2) Prêt climatique à taux réduit conformément au règlement grand-ducal du 23 décembre 2016 fixant les mesures d’exécution de la loi du 23 décembre 2016 relative à un régime d’aides à des prêts climatiques.

Après examen de votre dossier de demande j’ai le regret de vous informer que, selon la loi modifiée du 23 décembre 2016 instituant un régime d’aides pour la promotion de la durabilité, de l’utilisation rationnelle de l’énergie et des énergies renouvelables dans le domaine du logement (Mémorial A299/2016) et le règlement grand-ducal pris en exécution de cette loi, vous ne pouvez pas bénéficier d’un accord de principe pour l’assainissement énergétique et ceci pour les raisons suivantes:

« Concernant l’art. 8. Conseil en énergie 1. Le conseiller en énergie doit jouir de l’indépendance morale, technique et financière nécessaire pour l’accomplissement de sa mission. …» Or dans votre cas vous êtes demandeur et conseiller en même temps. Dans ce cas le conseiller ne peut pas garantir l’indépendance morale, technique et financière, ce qui implique que votre investissement n’est pas éligible suivant les dispositions du règlement susmentionné. […] ».

Par décision séparée du même jour, le ministre de l’Environnement refusa également de faire droit à la demande d’accord de principe pour une aide étatique concernant une ventilation contrôlée, dans les termes suivants :

« […] Je me réfère à votre demande d’accord de principe du 22/12/2021, introduite en date du 23/12/2021, pour la réalisation de votre projet relatif à l’utilisation rationnelle de l’énergie et de la mise en valeur des sources d’énergies renouvelables à l’adresse ….

Votre demande porte sur les aspects suivants :

Après examen de votre dossier de demande j’ai le regret de vous informer que, selon la loi modifiée du 23 décembre 2016 instituant un régime d’aides pour la promotion de la durabilité, de l’utilisation rationnelle de l’énergie et des énergies renouvelables dans le domaine du logement (Mémorial A299/2016) et le règlement grand-ducal pris en exécution de cette loi, vous ne pouvez pas bénéficier d’un accord de principe pour la ventilation contrôlée et ceci pour les raisons suivantes:

Les deux décisions furent confirmées par deux décisions du 25 novembre 2022, prises sur recours gracieux introduits le 14 octobre 2022 par le litismandataire de Monsieur (A1).

Par décision du 12 septembre 2022, le ministre du Logement, ci-après désigné par « le ministre », refusa de faire droit à la demande en vue de l’obtention d’un prêt climatique à taux réduit, ladite décision étant libellée comme suit :

« […] Faisant suite à votre demande d’un prêt climatique à taux réduit que vous avez introduite en date du 23 décembre 2021, j’ai le regret de vous informer que je ne peux réserver une suite favorable à votre requête.

En effet, l’article 4, paragraphe 2, de la loi du 23 décembre 2016 relative à un régime d’aides à des prêts climatiques dispose que : « (2) Une aide financière sous la forme d’une prime en capital, d’une subvention d’intérêts, d’une garantie de l’Etat pour le prêt (…) est accordée par le ministre ayant le Logement dans ses attributions, si les conditions suivantes sont remplies : (…) 5. les mesures d’assainissement du logement sont effectuées conformément à un conseil en énergie au sens de l’article 6 de la loi du 23 décembre 2016 instituant un régime d’aides pour la promotion de la durabilité, de l’utilisation rationnelle de l’énergie et des énergies renouvelables dans le domaine du logement ou le logement est équipé d’installations techniques ; (…) ».

Vu la décision de refus vous notifiée en date du 19 juillet 2022 par le ministre ayant l’Environnement dans ses attributions, cette condition n’est pas remplie en l’espèce et un prêt climatique à taux réduit ne peut partant vous être accordé. […] ».

Par courrier recommandé de son litismandataire du 13 décembre 2022, Monsieur (A1) introduisit auprès du ministre un recours gracieux à l’encontre de la décision ministérielle, précitée, du 12 septembre 2022, lequel resta sans réponse.

Par requête déposée au greffe du tribunal administratif le 13 avril 2023, Monsieur (A1) a fait introduire un recours tendant à la réformation, sinon à l’annulation de la décision ministérielle de refus, précitée, du 12 septembre 2022 et de la décision de rejet du susdit recours gracieux du 13 décembre 2022, résultant du silence maintenu par le ministre par rapport à ce recours gracieux pendant plus de trois mois.

Aucune disposition légale n’instaurant de recours au fond en la présente matière, le tribunal est incompétent pour connaître du recours principal en réformation introduit par le demandeur. En revanche, le tribunal est compétent pour connaître du recours subsidiaire en annulation, qui est par ailleurs recevable pour avoir été introduit dans les formes et délai de la loi.

Prétentions des parties A l’appui de son recours, le demandeur expose les faits et rétroactes gisant à la base des décisions déférées.

En droit, le demandeur reproche au ministre d’avoir violé la loi, respectivement d’avoir commis un excès de pouvoir en basant son refus sur la décision de refus préalable du 19 juillet 2022 émanant du ministre de l’Environnement, sans y préciser s’il s’était fondé sur la décision de refus d’un accord de principe pour une aide étatique concernant l’assainissement énergétique portant la référence …, ou sur celle ayant trait au refus d’un accord de principe pour une aide étatique concernant une ventilation contrôlée avec la référence …, et sans attendre que ces deux décisions ne soient coulées en force de chose décidée.

Le demandeur donne encore à considérer qu’aucune interdiction pour un conseiller en énergie de se conseiller soi-même ne serait prévue par les dispositions législatives en vigueur, de sorte que les décisions déférées seraient à la fois arbitraires et contraires à la loi.

La partie étatique conclut, quant à elle, au rejet du recours pour ne pas être fondé.

Appréciation du tribunal A titre liminaire, le tribunal relève que lorsqu’il est saisi d’un recours en annulation, le juge administratif est appelé à vérifier, d’un côté, si, au niveau de la décision administrative querellée, les éléments de droit pertinents ont été appliqués et, d’un autre côté, si la matérialité des faits sur lesquels l’autorité de décision s’est basée est établie. Au niveau de l’application du droit aux éléments de fait, le juge de l’annulation vérifie encore s’il n’en est résulté aucune erreur d’appréciation se résolvant en dépassement de la marge d’appréciation de l’auteur de la décision querellée. Le contrôle de légalité à exercer par le juge de l’annulation n’est pas incompatible avec le pouvoir d’appréciation de l’auteur de la décision qui dispose d’une marge d’appréciation. Ce n’est que si cette marge a été dépassée que la décision prise encourt l’annulation pour erreur d’appréciation. Ce dépassement peut notamment consister dans une disproportion dans l’application de la règle de droit aux éléments de fait. Le contrôle de légalité du juge de l’annulation s’analyse alors en contrôle de la proportionnalité1 de la mesure prise par rapport aux faits établis.

Toujours dans le cadre d’un recours en annulation, la légalité d’une décision administrative s’apprécie en considération de la situation de droit et de fait au jour où elle 1 Cour adm., 9 novembre 2010, n° 26886C du rôle, Pas. adm. 2023, V° Recours en annulation, n° 40 et les autres références y citées.

a été prise, le juge de l’annulation ne pouvant faire porter son analyse ni à la date où le juge statue, ni à une date postérieure au jour où la décision déférée a été prise2.

A cet égard, il échet de noter, tel que soulevé à juste titre par le délégué du gouvernement dans son mémoire en réponse, que les prêts climatiques à taux réduit étaient régis jusqu’au 30 juin 2022 par la loi du 23 décembre 2016 et le sont, depuis le 1er juillet 2022 par la loi du 8 juin 2022 relative aux aides à des prêts climatiques, ci-après désignée par « la loi du 8 juin 2022 ».

Dans ce contexte, le tribunal précise qu’en son article 14, la loi du 8 juin 2022, entrée en vigueur le 1er juillet 2022, soit avant la prise des décisions déférées, a abrogé la loi du 23 décembre 2016, tout en prévoyant en son article 15 que « Par dérogation à l’article 14, la loi du 23 décembre 2016 relative à un régime d’aides à des prêts climatiques reste applicable pour les demandes introduites avant l’entrée en vigueur de la présente loi et portant sur un prêt climatique à taux zéro ayant été accordé avant la date d’entrée en vigueur de la présente loi. ».

Si, certes, la demande de Monsieur (A1) faisant l’objet des décisions déférées a été introduite avant l’entrée en vigueur de la loi du 8 juin 2022, il n’en reste pas moins que cette demande portait, non pas sur un prêt climatique à taux zéro, mais sur un prêt climatique à taux réduit, de sorte que les dispositions transitoires prévues à l’article 15 de la loi du 8 juin 2022 ne sont pas applicables en l’espèce.

Dès lors, et dans la mesure où la loi du 8 juin 2022 ayant abrogé la loi du 23 décembre 2016 est entrée en vigueur le 1er juillet 2022, soit avant la prise des décisions déférées, tel que relevé ci-avant, la légalité de ces dernières décisions doit s’apprécier par rapport aux dispositions de ladite loi du 8 juin 2022, auxquelles la partie étatique s’est référée à titre subsidiaire.

En l’espèce, le tribunal rappelle que la demande de Monsieur (A1) portait sur un prêt climatique à taux réduit, lequel était, jusqu’à l’entrée en vigueur de la loi du 8 juin 2022, régi par l’article 2 de la loi du 23 décembre 2016, aux termes duquel « (1) Une aide financière sous la forme d’une subvention d’intérêts liée à un prêt contracté auprès d’un établissement de crédit est accordée par le ministre ayant le Logement dans ses attributions, si les conditions suivantes sont remplies : […] ».

Force est au tribunal de constater que ce type d’aide est dorénavant régi par l’article 7 de la loi du 8 juin 2022, tel qu’invoqué par le délégué du gouvernement.

Il convient, dès lors, de se référer aux dispositions dudit article 7 de la loi du 8 juin 2022, pour apprécier la légalité des décisions déférées, cette disposition légale prévoyant ce qui suit : « (1) Une aide financière sous la forme d’une subvention d’intérêt liée à un prêt contracté auprès d’un établissement de crédit est accordée au demandeur par le ministre, si les conditions suivantes sont remplies :

[…] 2 Trib. adm. 23 mars 2005, n° 19061 du rôle, Pas. adm. 2023, V° Recours en annulation, n° 23 et les autres références y citées.

5. une aide financière prévue par les articles 4 et 5 de la loi modifiée du 23 décembre 2016 instituant un régime d’aides pour la promotion de la durabilité, de l’utilisation rationnelle de l’énergie et des énergies renouvelables dans le domaine du logement a été accordée pour la réalisation d’une ou de plusieurs mesures d’assainissement d’un logement ou pour l’équipement d’un logement par une ou plusieurs installations techniques financés par le prédit prêt ; […] ».

Il se dégage de l’article 7 (1), précité, que les conditions d’octroi d’une subvention d’intérêt pour prêt climatique doivent être réunies cumulativement, de sorte que le fait que l’une d’elles ne soit pas valablement remplie est suffisant pour conclure que le demandeur ne saurait bénéficier de ladite aide.

Conformément à l’article 4 de la loi modifiée du 23 décembre 2016 instituant un régime d’aides pour la promotion de la durabilité, de l’utilisation rationnelle de l’énergie et des énergies renouvelables dans le domaine du logement, auquel l’article 7 (1), point 5., précité, de la loi du 8 juin 2022 renvoie : « (1) Le ministre est autorisé à accorder une aide financière pour l’assainissement énergétique durable d’un bâtiment utilisé à des fins d’habitation après les travaux d’assainissement ou de la partie d’un bâtiment utilisée à des fins d’habitation après les travaux d’assainissement âgés de plus de dix ans depuis la date de délivrance de l’autorisation de bâtir lors de l’introduction de la demande d’aide financière.

L’aide financière peut se rapporter aux éléments de construction de l’enveloppe thermique du bâtiment et à la ventilation mécanique contrôlée.

(2) Pour bénéficier de cette aide financière l’assainissement doit être réalisé sur base d’un conseil en énergie spécifié à l’article 6 et faire l’objet d’un accompagnement ponctuel de la mise en œuvre des travaux spécifié à l’article 6. Toutefois sont également éligibles les travaux d’assainissement se limitant à un seul élément de construction de l’enveloppe thermique d´un bâtiment utilisé intégralement à des fins d’habitation après assainissement énergétique ou d´une partie d’un bâtiment utilisée à des fins d’habitation après assainissement énergétique, lorsqu’une des deux conditions suivantes est remplie :

1. l’assainissement fait l’objet d’un accompagnement ponctuel de la mise en œuvre des travaux tel que spécifié à l’article 6 ou ;

2. l’entreprise qui exécute les travaux d’assainissement est une personne agréée au titre de la loi du 21 avril 1993 relative à l’agrément de personnes physiques ou morales, privées ou publiques, autres que l’Etat, pour l’accomplissement de tâches techniques d’étude et de vérification dans le domaine de l’environnement.

Une demande en vue de l’obtention d’un accord de principe doit être introduite par le demandeur avant le commencement des travaux d’assainissement énergétique moyennant un formulaire mis à disposition par l’Administration de l’environnement. […] ».

Il est constant en cause que les demandes d’accord de principe pour une aide étatique concernant un assainissement énergétique, respectivement une ventilation contrôlée, telles qu’introduites par le demandeur, ont été refusées par deux décisions du ministre de l’Environnement du 19 juillet 2022, refus qui ont été confirmés par deux décisions du 25 novembre 2022 prises sur recours gracieux, sur base de l’article 6 de la loi modifiée du 23 décembre 2016 instituant un régime d’aides pour la promotion de la durabilité, de l’utilisation rationnelle de l’énergie et des énergies renouvelables dans le domaine du logement et de l’article 8 du règlement grand-ducal modifié du 23 décembre 2016 fixant les mesures d’exécution de la loi du 23 décembre 2016 instituant un régime d’aides pour la promotion de la durabilité, de l’utilisation rationnelle de l’énergie et des énergies renouvelables dans le domaine du logement, au motif que le rapport de conseil en énergie joint aux demandes introduites n’était pas conforme aux exigences législatives et réglementaires en vigueur.

Il a en effet été considéré, et ce tant dans la décision ministérielle du 19 juillet 2022 relative à l’accord de principe pour une aide étatique concernant l’assainissement énergétique que dans celle du même jour se rapportant à l’accord de principe pour une aide étatique concernant une ventilation contrôlée, que Monsieur (A1) ne disposait pas de l’indépendance morale, technique et financière requise, dans la mesure où il avait lui-même dressé le rapport de conseil en énergie dans le projet concernant les travaux d’assainissement énergétique de sa propre maison.

Force est de constater, que le demandeur s’est limité dans sa requête introductive d’instance à contester le bien-fondé du refus ministériel de ces deux demandes d’accord de principe.

Or, les susdites décisions du ministre de l’Environnement des 19 juillet et 25 novembre 2022 ne font pas l’objet du présent recours, de sorte qu’elles ne sauraient être remises en cause dans le cadre du présent litige. En effet, le droit luxembourgeois n’admet actuellement pas le contrôle par voie d’exception des actes administratifs individuels et ce contrairement aux actes réglementaires par rapport auxquels l’article 95 de la Constitution, devenu l’article 102 de la Constitution révisée, impose à toute juridiction le devoir de refuser l’application des règlements illégaux3.

Pour le surplus, le tribunal précise que dans ses jugements de ce jour, rendus dans les affaires parallèles inscrites sous les numéros 48594 et 48595 du rôle, le demandeur a été débouté de ses recours contentieux introduits à l’encontre de ces mêmes décisions.

Compte tenu de ces décisions de refus du ministre de l’Environnement des 19 juillet et 25 novembre 2022 – qui, en vertu du privilège du préalable attaché aux décisions administratives, sont exécutoires par provision et nonobstant recours – et dans la mesure où le demandeur n’a ni allégué ni a fortiori établi qu’une aide financière répondant aux conditions prévues à l’article 7 (1), point 5. de la loi du 8 juin 2022 lui aurait été accordée par une autre décision ministérielle, le tribunal arrive à la conclusion qu’au jour de la prise des décisions déférées, l’intéressé ne remplissait pas la condition, inscrite à cette dernière disposition légale, de s’être vu accorder une aide financière prévue par les articles 4 et 5 de la loi modifiée du 23 décembre 2016 instituant un régime d’aides pour la promotion de la durabilité, de l’utilisation rationnelle de l’énergie et des énergies renouvelables dans le domaine du logement pour la réalisation d’une ou de plusieurs mesures d’assainissement d’un logement ou pour l’équipement d’un logement par une ou plusieurs installations techniques financés par le prêt contracté par lui.

Dans ces circonstances, c’est à juste titre que le ministre, investi d’une compétence liée sur base de l’article 7 (1), point 5., précité, de la loi du 8 juin 2022, a refusé de faire droit à la demande de Monsieur (A1).

3 Cour adm., 17 décembre 2015, n° 36893C du rôle, Pas. adm. 2023, V° Lois et règlements, n° 160.

Il suit de l’ensemble des considérations qui précèdent que le recours sous examen est à rejeter pour n’être fondé en aucun de ses moyens.

Par ces motifs, le tribunal administratif, première chambre, statuant contradictoirement ;

se déclare incompétent pour connaître du recours principal en réformation ;

reçoit le recours subsidiaire en annulation en la forme ;

au fond, le déclare non justifié, partant en déboute ;

condamne le demandeur aux frais et dépens.

Ainsi jugé et prononcé à l’audience publique du 24 mars 2025 par :

Daniel WEBER, vice-président, Michèle STOFFEL, vice-président, Annemarie THEIS, premier juge, en présence du greffier Luana POIANI.

s. Luana POIANI s. Daniel WEBER 8

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