Tribunal administratif N° 48303 du rôle du Grand-Duché de Luxembourg ECLI:LU:TADM:2025:48303 2e chambre Inscrit le 23 décembre 2022 Audience publique du 31 mars 2025 Recours formé par Monsieur (A) et consort, …, contre des décisions du conseil communal de Flaxweiler et une décision du ministre de l’Intérieur en matière de plan d’aménagement général
JUGEMENT
Vu la requête inscrite sous le numéro 48303 du rôle et déposée au greffe du tribunal administratif le 23 décembre 2022 par la société anonyme KRIEGER ASSOCIATES SA, inscrite à la liste V du tableau de l’Ordre des avocats du Barreau de Luxembourg, établie et ayant son siège social à L-2146 Luxembourg, 63-65, rue de Merl, immatriculée au registre de commerce et des sociétés de Luxembourg sous le numéro B240929, représentée aux fins de la présente procédure par Maître Georges KRIEGER, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de Monsieur (A) et de son épouse, Madame (B), demeurant ensemble à L-…, tendant à l’annulation :
1) de la « […] délibération (1ier vote) du conseil communal de Flaxweiler du 13 décembre 2019, portant mise en procédure (mise sur orbite) du nouveau PAG de la commune […] », 2) de la « […] délibération (2nd vote) du conseil communal de Flaxweiler du 10 février 2022 portant adoption du projet de refonte du plan d’aménagement général de la commune de Flaxweiler […] », et 3) de la « […] décision de la ministre de l’Intérieur du 16 septembre 2022 […] approuvant la délibération du conseil communal du 10 février 2022 portant elle-
même sur l’adoption du projet de refonte du PAG de la commune de Flaxweiler […] » ;
Vu l’exploit de l’huissier de justice suppléant Christine KOVELTER, en remplacement de l’huissier de justice Frank SCHAAL, demeurant à Luxembourg, du 27 décembre 2022, portant signification de ce recours à l’administration communale de Flaxweiler, ayant sa maison communale à L-6926 Flaxweiler, 1, rue Berg, représentée par son collège des bourgmestre et échevins actuellement en fonctions ;
Vu la constitution d’avocat à la Cour déposée au greffe du tribunal administratif le 29 décembre 2022 par la société à responsabilité limitée Etude d’avocats PIERRET & Associés SARL, inscrite à la liste V du tableau de l’Ordre des avocats du Barreau de Luxembourg, établie et ayant son siège social à L-1730 Luxembourg, 8, rue de l’Hippodrome, immatriculée au registre de commerce et des sociétés de Luxembourg sous le numéro B263981, représentée aux fins de la présente procédure par Maître Georges PIERRET, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de l’administration communale de Flaxweiler, préqualifiée ;
Vu la constitution d’avocat à la Cour déposée au greffe du tribunal administratif le 11 janvier 2023 par la société anonyme ARENDT & MEDERNACH SA, inscrite à la liste V du tableau de l’Ordre des avocats du Barreau de Luxembourg, établie et ayant son siège social à L-2082 Luxembourg, 41A, avenue J.F. Kennedy, immatriculée au registre de commerce et des sociétés de Luxembourg sous le numéro B186371, représentée aux fins de la présente procédure par Maître Christian POINT, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de l’Etat du Grand-Duché de Luxembourg ;
Vu le mémoire en réponse déposé au greffe du tribunal administratif le 23 mars 2023 par la société anonyme ARENDT & MEDERNACH SA, au nom de l’Etat du Grand-Duché de Luxembourg ;
Vu le mémoire en réponse déposé au greffe du tribunal administratif le 24 mars 2023 par la société à responsabilité limitée Etude d’avocats PIERRET & Associés SARL, au nom de l’administration communale de Flaxweiler, préqualifiée ;
Vu le mémoire en réplique déposé au greffe du tribunal administratif le 24 avril 2023 par la société anonyme KRIEGER ASSOCIATES SA, au nom de ses mandants, préqualifiés ;
Vu le mémoire en duplique déposé au greffe du tribunal administratif le 17 mai 2023 par la société à responsabilité limitée Etude d’avocats PIERRET & Associés SARL, au nom de l’administration communale de Flaxweiler, préqualifiée ;
Vu le mémoire en duplique déposé au greffe du tribunal administratif le 24 mai 2023 par la société anonyme ARENDT & MEDERNACH SA, au nom de l’Etat du Grand-Duché de Luxembourg ;
Vu les pièces versées en cause ainsi que les actes attaqués ;
Le juge-rapporteur entendu en son rapport, ainsi que Maître Sébastien COUVREUR, en remplacement de Maître Georges KRIEGER, Maître Sébastien COÏ, en remplacement de Maître Georges PIERRET, et Maître Martial BARBIAN, en remplacement de Maître Christian POINT, en leurs plaidoiries respectives à l’audience publique du 4 novembre 2024.
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Lors de sa séance publique du 13 décembre 2019, le conseil communal de Flaxweiler, ci-après dénommé « le conseil communal », fut saisi par le collège des bourgmestre et échevins de la même commune, ci-après dénommé « le collège échevinal », en vertu de l’article 10 de la loi modifiée du 19 juillet 2004 concernant l’aménagement communal et le développement urbain, ci-après désignée par « la loi du 19 juillet 2004 », d’un projet d’aménagement général pour la commune de Flaxweiler qu’il mit sur orbite en conséquence à travers un vote positif, de sorte que le collège échevinal put procéder aux consultations prévues aux articles 11 et 12 de la loi du 19 juillet 2004.
Par courrier du 24 janvier 2020, adressé au collège échevinal, Monsieur (A) et son épouse, Madame (B), ci-après désignés par « les consorts (AB) », propriétaires de plusieurs parcelles inscrites au cadastre de la commune de Flaxweiler, soumirent leurs observations et objections à l’encontre du projet d’aménagement général.
En date du 12 mai 2020, le ministre de l’Environnement, du Climat et du Développement durable, ci-après désigné par « le ministre de l’Environnement », émit ses avis relatifs au projet d’aménagement général en application de l’article 5 de la loi modifiée du 18 juillet 2018 concernant la protection de la nature et des ressources naturelles et de l’article 7 (2) de la loi modifiée du 22 mai 2008 relative à l’évaluation des incidences de certains plans et programmes sur l’environnement, tandis qu’en date du 25 janvier 2021, la commission d’aménagement auprès du ministère de l’Intérieur, ci-après désignée par « la commission d’aménagement », communiqua son avis quant à ce même projet, tel qu’émis lors de sa séance du 24 juin 2020.
Lors de sa séance publique du 10 février 2022, le conseil communal décida d’adopter le projet d’aménagement général en y apportant des modifications tenant compte des avis ministériels et des objections, tout en rejetant partiellement les objections des consorts (AB).
Par courrier de leur litismandataire du 1er mars 2022, les consorts (AB) introduisirent auprès du ministre de l’Intérieur une réclamation à l’encontre de la délibération du conseil communal du 10 février 2022 portant adoption du projet de refonte du plan d’aménagement général (« PAG »).
Par décision du 16 septembre 2022, le ministre de l’Intérieur approuva la délibération du conseil communal du 10 février 2022 portant adoption du projet de refonte du PAG, tout en statuant sur les réclamations lui soumises en déclarant (i) partiellement fondé le volet de la réclamation des consorts (AB) relatif au classement de leur parcelle inscrite au cadastre de la commune de Flaxweiler, section … de … sous le numéro (P1) en « secteur protégé de type environnement construit » et en « gabarit d’une construction existante à préserver », (ii) non fondé le volet de leur réclamation relatif au classement de leurs parcelles inscrites au cadastre de la commune de Flaxweiler, section … de …, sous les numéros (P1), (P2), (P3), (P4) et (P5) en zone d’aménagement différé (« ZAD ») et (iii) partiellement fondé le volet de leur réclamation visant à voir augmenter l’emprise au sol jusqu’à 25 m2. Les passages de la décision ministérielle précitée se rapportant à cette réclamation sont libellés comme suit :
« […] Ad réclamation (AB) (rec 3) La réclamation est divisée en plusieurs branches.
Concernant les parcelles cadastrales n°(P1), (P2), (P3), (P4) et (P5), sises à …, les réclamants s’opposent d’abord au classement de la parcelle cadastrale n°(P1) en « secteur protégé de type environnement construit », ainsi qu’à la servitude « gabarit d’une construction existante à préserver », dont est grevée la construction existante.
Bien que l’implantation de la construction existante permet de bien cerner l’espace public à cet endroit, il y a pourtant lieu de supprimer la servitude « gabarit d’une construction existante à préserver » et de la remplacer par une servitude du type « alignement d’une construction existante à préserver ».
Cette manière de procéder permettra de garantir l’intégration harmonieuse de toute nouvelle construction à cet endroit, tout en assurant une certaine flexibilité de conception lors d’une reconstruction éventuelle en ces lieux.
En ce qui concerne le classement de la parcelle en « secteur protégé de type environnement construit », il convient de noter que ce classement est cohérent dans la mesure où il garantit une intégration plus harmonieuse de toute nouvelle construction dans le tissu rural existant.
La réclamation est donc partiellement fondée et la partie graphique est remaniée comme suit : […] Puis, les réclamants demandent la suppression du classement des parcelles cadastrales n° (P1), (P2), (P3), (P4) et (P5) en « zone d’aménagement différé [ZAD] ».
La levée pure et simple de cette zone n’est pas opportune en l’espèce alors que la localité dispose encore d’assez de potentiel de développement et qu’un tel reclassement risquerait de porter atteinte à la logique intrinsèque du plan d’aménagement général, dépassant ainsi les compétences de l’autorité de tutelle.
Cette réclamation est donc non fondée sur ce point.
Les réclamants sollicitent encore une augmentation de l’emprise au sol jusqu’à 25 m2.
Afin de permettre une meilleure flexibilité de construction sur le terrain litigieux ainsi qu’une extension éventuelle de la construction y existante, il est opportun de déporter la délimitation de la « zone d’aménagement différé [ZAD] » et de la zone soumise à un « plan d’aménagement particulier "nouveau quartier" [PAP NQ] » de 4 mètres vers le sud. Il en est de même de la délimitation du « plan d’aménagement particulier "quartier existant" [PAP QE] » adjacent, qui serait à étendre sur ces fonds.
Cette réclamation est donc partiellement fondée. […] ».
Par requête déposée au greffe du tribunal administratif le 23 décembre 2022, les consorts (AB) ont fait introduire un recours tendant à l’annulation 1) de la « […] délibération (1ier vote) du conseil communal de Flaxweiler du 13 décembre 2019, portant mise en procédure (mise sur orbite) du nouveau PAG de la commune […] », 2) de la « […] délibération (2nd vote) du conseil communal de Flaxweiler du 10 février 2022 portant adoption du projet de refonte du plan d’aménagement général de la commune de Flaxweiler […] », et 3) de la « […] décision de la ministre de l’Intérieur du 16 septembre 2022 […] approuvant la délibération du conseil communal du 10 février 2022 portant elle-même sur l’adoption du projet de refonte du PAG de la commune de Flaxweiler […] ».
I. Quant à la compétence du tribunal Le tribunal relève que les décisions sur les projets d’aménagement, lesquels ont pour effet de régler par des dispositions générales et permanentes l’aménagement des terrains qu’ils concernent et le régime des constructions à ériger, ont un caractère réglementaire. La décision d’approbation du ministre de l’Intérieur participe au caractère réglementaire de l’acte approuvé1, étant précisé qu’en ce qui concerne la procédure d’adoption du PAG, le caractère réglementaire ainsi retenu s’étend également au volet de la décision ministérielle du 16 septembre 2022 ayant statué sur la réclamation introduite par les demandeurs, intervenue dans le processus général de l’élaboration de l’acte approuvé.
Conformément à l’article 7 de la loi modifiée du 7 novembre 1996 portant organisation des juridictions de l’ordre administratif, ci-après désignée par « la loi du 7 novembre 1996 », seul un recours en annulation est susceptible d’être introduit contre un acte administratif à caractère réglementaire.
Le tribunal est partant compétent pour connaître du recours en annulation.
II. Quant à la recevabilité du recours i. Quant à la recevabilité du volet du recours en annulation dirigé contre la délibération du conseil communal du 13 décembre 2019 « portant mise en procédure (mise sur orbite) du nouveau PAG » Dans leur requête introductive d’instance, les parties requérantes expliquent qu’alors même qu’elles seraient tout à fait conscientes de la jurisprudence récente des juridictions administratives à ce sujet, elles auraient décidé de quereller - outre les décisions d’adoption respectivement d’approbation définitives communale et ministérielle - la décision de « mise sur orbite » de la refonte du PAG, prise par le conseil communal en date du 13 décembre 2019.
Elles motivent ce choix par le fait que, d’une part, l’arrêt de la Cour administrative du 15 décembre 2016, inscrit sous le numéro 38139C du rôle, sur base duquel toute la jurisprudence du tribunal administratif serait établie au sujet de la question précitée, n’aurait aucunement pris position directement sur la recevabilité d’un recours contre la première décision du conseil communal, mais uniquement statué sur la question de la conformité de la procédure en relation avec la « Strategische Umweltprüfung » (« SUP ») menée parallèlement à la procédure d’adoption du PAG. D’autre part, la pratique aurait démontré les failles factuelles et juridiques de la jurisprudence des juridictions administratives consistant à rejeter les recours portés à l’encontre de la « première décision » du conseil communal en ce sens que « cette décision à caractère administratif » produirait sans conteste des effets de droit directs qui s’appliqueraient à une généralité de personnes et qui, en l’espèce, leur causeraient grief.
Elles ajoutent qu’il y aurait lieu d’admettre qu’un recours en annulation qui ne viserait pas une telle décision perdrait quelque peu de son intérêt puisqu’en cas d’annulation du « second vote du conseil communal et de la (ou des) approbation(s) ministérielle(s) par les juridictions administratives, seul(e)s », la décision de « mise sur orbite » subsisterait.
Or, suivant l’article 21 de la loi du 19 juillet 2004, cette décision produirait immédiatement des effets de droit, à titre de servitudes, qui subsisteraient ad vitam aeternam, « ou du moins aussi longtemps que ladite décision n’a[ura] pas été annulée, abrogée (ou « remplacée » par un nouveau second vote pris par le conseil communal à la suite du jugement ou de l’arrêt d’annulation) ».
1 Cour adm., 10 juillet 1997, n° 9804C du rôle, Pas. adm. 2023, V° Actes réglementaires, n° 59 et les autres références y citées.
Les parties requérantes estiment que, dans ces circonstances, il ne pourrait pas être exclu que la commune n’ait aucun intérêt à poursuivre la procédure d’adoption de la refonte du PAG après l’annulation du deuxième vote du conseil communal et de l’approbation du PAG par le ministre ayant l’Intérieur dans ses attributions.
Il serait, par ailleurs, erroné de prétendre que la première décision du conseil communal ne porterait que sur la question de savoir si « le dossier PAG » était suffisamment élaboré ou non puisque, selon elles, concrètement et avant que le dossier ne soit soumis à l’approbation du conseil communal, des choix urbanistiques auraient été posés, sinon par le conseil communal, alors du moins par le collège échevinal.
Les parties requérantes sont, en tout état de cause, d’avis que la jurisprudence actuelle mènerait à des situations tout à fait aberrantes et préjudiciables pour les administrés en se prévalant, à titre d’exemple, de la situation de parcelles sises sur le territoire de la Ville de Luxembourg en relation avec le classement desquelles le tribunal administratif a annulé par jugement du 8 juin 2020, inscrit sous le numéro 40615 du rôle, les décisions d’adoption, respectivement d’approbation définitives du conseil communal et du ministre de l’Intérieur mais non pas « celle de mise sur orbite du conseil communal ». En effet, la Ville de Luxembourg, qui n’aurait pas interjeté appel contre le jugement en question, serait restée par la suite dans l’immobilisme le plus total, ce qui impliquerait qu’aussi longtemps que le conseil communal n’aurait pas pris position, non seulement l’ancien PAG trouverait à s’appliquer sur le site en question, mais également le projet de PAG et ce, alors même que les voisins auraient obtenu l’annulation du PAG adopté par le conseil communal lors du second vote.
Dans un tel cas de figure, la décision du tribunal administratif n’aurait dès lors que très peu d’intérêt pour les requérants concernés.
Les parties requérantes font valoir que comme en l’espèce la décision de « mise sur orbite » leur porterait préjudice, il y aurait lieu de l’annuler.
La partie étatique a soulevé dans son mémoire en réponse l’irrecevabilité du recours en ce qu’il est dirigé contre la délibération du conseil communal du 13 décembre 2019 portant « mise sur orbite » de la procédure de refonte du PAG en se prévalant de la jurisprudence constante des juridictions administratives à ce sujet.
Dans leur mémoire en réplique, les parties requérantes maintiennent, en substance, leurs développements contenus dans leur requête introductive d’instance afin de conclure à la recevabilité de ce volet de leur recours.
Aux termes de l’article 2 (1) de la loi du 7 novembre 1996, un recours est ouvert « contre toutes les décisions administratives à l’égard desquelles aucun autre recours n’est admissible ». Par ailleurs, en vertu de l’article 7 de la même loi : « (1) Le tribunal administratif statue encore sur les recours dirigés pour incompétence, excès et détournement de pouvoir, violation de la loi ou des formes destinées à protéger les intérêts privés, contre les actes administratifs à caractère réglementaire, quelle que soit l’autorité dont ils émanent.
(2) Ce recours n’est ouvert qu’aux personnes justifiant d’une lésion ou d’un intérêt personnel, direct, actuel et certain. ».
Ces articles limitent ainsi l’ouverture d’un recours devant les juridictions administratives notamment aux conditions cumulatives que l’acte litigieux doit constituer une décision administrative, c’est-à-dire émaner d’une autorité administrative légalement habilitée à prendre des décisions unilatérales obligatoires pour les administrés et qu’il doit s’agir d’une véritable décision, affectant les droits et intérêts de la personne qui la conteste2.
L’acte administratif susceptible de faire l’objet d’un recours contentieux doit constituer une véritable décision de nature à faire grief, c’est-à-dire un acte susceptible de produire par lui-même des effets juridiques affectant la situation personnelle et patrimoniale de celui qui réclame. N’ont pas cette qualité de décision faisant grief, comme n’étant pas destinées à produire, par elles-mêmes, des effets juridiques, les informations données par l’administration, tout comme les déclarations d’intention ou les actes préparatoires d’une décision3.
Aux termes de l’article 10 de la loi du 19 juillet 2004, intitulé « saisine du conseil communal » : « Le projet d’aménagement général ensemble avec l’étude préparatoire, le rapport de présentation ainsi que, le cas échéant, le rapport sur les incidences environnementales élaboré conformément à la loi modifiée du 22 mai 2008 relative à l’évaluation des incidences de certains plans et programmes sur l’environnement est soumis au conseil communal.
Le conseil communal délibère sur le projet d’aménagement général ; en cas de vote positif, le collège des bourgmestre et échevins procède aux consultations prévues aux articles 11 et 12 ».
L’article 11 de la loi du 19 juillet 2004 prévoit que c’est ce projet de PAG, mis sur orbite par le conseil communal conformément à l’article 10, précité, qui est soumis par le collège échevinal à la commission d’aménagement auprès du ministère de l’Intérieur dans les quinze jours de « l’accord » du conseil communal prévu audit article 10.
L’article 12 règle la publication du projet de PAG ensemble toutes les pièces mentionnées à l’article 10, précité, dont la SUP, ainsi que les possibilités du public d’y réagir, l’article 13 prévoyant, sous l’intitulé « réclamation », la possibilité pour les personnes intéressées de formuler leurs objections auprès du collège échevinal.
Finalement l’article 14 de la loi du 19 juillet 2004, intitulé « vote du conseil communal », énonce ce qui suit : « Le projet d’aménagement général ensemble avec toutes les pièces mentionnées à l’article 10 est soumis avec l’avis de la commission d’aménagement et, le cas échéant, avec l’avis du ministre ayant dans ses attributions l’environnement, le rapport sur les incidences environnementales, les réclamations et les propositions de modifications du collège des bourgmestre et échevins, au conseil communal.
Au plus tard dans les trois mois à compter de l’échéance du délai prévu à l’article 11, alinéa 2, le conseil communal décide de l’approbation ou du rejet du projet d’aménagement général.
2 F. Schockweiler, Le contentieux administratif et la procédure administrative non contentieuse en droit luxembourgeois, n° 46, p. 28.
3 Trib. adm., 23 juillet 1997, n° 9658 du rôle, confirmé sur ce point par Cour adm., 19 février 1998, n° 10263C du rôle, Pas. adm. 2023, V° Actes administratifs, n° 69 et les autres références y citées.
Il peut approuver le projet dans sa forme originale ou y apporter des modifications qui soit sont proposées par la commission d’aménagement, soit répondent en tout ou en partie à l’avis émis par le ministre ayant l’Environnement dans ses attributions, soit prennent en compte en tout ou en partie des observations et objections présentées.
Si le conseil communal entend apporter des modifications autres que celles visées à l’alinéa qui précède, il renvoie le dossier devant le collège des bourgmestre et échevins qui est tenu de recommencer la procédure prévue aux articles 10 et suivants ».
En ce qui concerne les critiques des parties requérantes suivant lesquelles le vote positif du conseil communal sur base de l’article 10, alinéa 2 de la loi du 19 juillet 2004 créerait, conformément aux articles 21 et 33 de cette même loi, immédiatement des effets de droit, sous forme de servitudes légales, qui s’appliqueraient à une généralité de personnes et qui, en l’espèce, leur causeraient grief, de sorte qu’il ne s’agirait pas que d’un simple acte préparatoire non susceptible de faire l’objet d’un recours contentieux, il y a lieu de relever que la Cour administrative, confrontée à des critiques similaires, a eu l’occasion de réitérer dans un arrêt du 1er avril 2021, inscrit sous le numéro 45328C du rôle, sa position suivant laquelle « depuis une jurisprudence constante inaugurée par des arrêts du 15 décembre 2016 (nos 38139C, 38174C et 38175C), la démarche du conseil communal prévue à l’article 10 de la loi du 19 juillet 2004 s’analyse en mise sur orbite du projet de PAG et ne revêt en principe aucun caractère décisionnel, mise à part l’hypothèse d’une action contre la délibération du conseil communal prise de manière détachée sur base dudit article 10 en raison d’un effet immédiat qu’elle peut, le cas échéant, avoir […] »4. Elle a, dans ce même arrêt, rappelé que « […] le vote positif tel que visé à l’article 10, alinéa 2, de la loi du 19 juillet 2004 doit être lu en ce sens que le conseil communal est d’accord à ce que le projet de PAG soit mis sur orbite, du moment qu’il déclare que ce projet est suffisamment élaboré pour qu’il puisse continuer la procédure et être soumis aux consultations prévues par la loi, à savoir la commission d’aménagement, les administrés intéressés, ainsi que le ministre de l’Environnement, appelé à intervenir en la matière, et dont l’avis est cité à l’article 14, alinéa 3, de la même loi, en tant que susceptible de voir modifier le projet à travers la décision d’adoption du conseil communal. » et qu’« [a]u vu de l’agencement des articles [10, 11, 12 et 14 ] de la loi du 19 juillet 2004 […], le premier vote positif du conseil communal pris sur base de l’article 10, alinéa 2, de la loi du 19 juillet 2004 participe ainsi, en tant qu’acte préparatoire, au caractère réglementaire du PAG en adoption, processus aboutissant à un second vote du conseil communal portant adoption du PAG et destiné à être soumis au ministre pour approbation. ».
Au vu des considérations qui précèdent et dans la mesure où, dans les circonstances de l’espèce, la décision de « mise sur orbite » du PAG n’est visée qu’en tant qu’élément détaché d’un processus décisionnel achevé, le recours en ce qu’il est dirigé contre la délibération du conseil communal du 13 décembre 2019 « portant mise en procédure (mise sur orbite) du nouveau PAG de la commune » est à déclarer irrecevable pour ne viser qu’un simple acte préparatoire ne pouvant, en tant que tel, pas faire l’objet d’un recours contentieux.
ii. Quant à la recevabilité du recours en annulation pour le surplus A défaut d’autres moyens d’irrecevabilité, le recours en annulation est, pour surplus, à déclarer recevable pour avoir été introduit dans les formes et délai de la loi.
4 Cour adm., 1er avril 2021, n° 45328C du rôle, Pas. adm. 2023, V° Urbanisme, n° 288.
III. Quant à la loi applicable Le tribunal précise que la procédure d’adoption d’un PAG est prévue par la loi du 19 juillet 2004. Or, celle-ci a été modifiée à plusieurs reprises et dernièrement (i) par une loi du 28 juillet 2011 entrée en vigueur, en application de son article 45, en date du 1er août 2011, (ii) par la loi du 30 juillet 2013 concernant l’aménagement du territoire, publiée au Mémorial A, n° 160 du 6 septembre 2013, (iii) par la loi du 14 juin 2015 portant modification de l’article 108 de la loi modifiée du 19 juillet 2004 concernant l’aménagement communal et le développement urbain, publiée au Mémorial A, n° 113 du 17 juin 2015, (iv) par la loi du 3 mars 2017 dite « Omnibus », entrée en vigueur, en application de son article 76, le 1er avril 2017, (v) par la loi du 17 avril 2018 concernant l’aménagement du territoire, (vi) par la loi du 18 juillet 2018 portant modification de l’article 108 de la loi modifiée du 19 juillet 2004 concernant l’aménagement communal et le développement urbain, (vii) par la loi du 30 juillet 2021 relative au Pacte logement 2.0, entrée en vigueur le 1er janvier 2021, en application de son article 16, (viii) par la loi du 7 août 2023 relative au logement abordable et (ix) par la loi du 4 novembre 2024, publiée au Mémorial A, n° 449 du 7 novembre 2024.
Etant donné, d’une part, que le tribunal vient de retenir que seul un recours en annulation a pu être introduit à l’encontre des actes déférés et, d’autre part, que dans le cadre d’un tel recours, le juge administratif est amené à en apprécier la légalité en considération de la situation de droit et de fait ayant prévalu au jour où ils ont été pris5, les modifications apportées à la loi du 19 juillet 2004 par la loi précitée du 7 août 2023 et par la loi du 4 novembre 2024, entrées en vigueur postérieurement à la délibération du conseil communal du 10 février 2022 portant adoption du projet d’aménagement général ne sont pas à prendre en considération en l’espèce, étant plus particulièrement précisé à cet égard que les actes de tutelle administrative, tels que la décision ministérielle litigieuse, rétroagissent à la date de la décision approuvée et tombent dès lors sous le champ d’application des lois en vigueur à la date de la prise de décision de l’acte initial.
Il s’ensuit que la version de la loi du 19 juillet 2004 applicable au présent litige est celle résultant des modifications opérées par les lois des 28 juillet 2011, 30 juillet 2013, 14 juin 2015, 3 mars 2017, 17 avril 2018, 18 juillet 2018 et 30 juillet 2021.
IV. Quant au fond Arguments et moyens des parties A l’appui de leur recours et après avoir rappelé les faits et rétroactes à la base des décisions prévisées, les consorts (AB) expliquent être propriétaires des parcelles nos (P1), (P2), (P3), (P4) et (P5).
En droit, et à titre liminaire, les demandeurs précisent qu’ils s’opposent essentiellement à la superposition de leurs parcelles, soumises à un plan d’aménagement particulier « nouveau quartier » SDG05 (« PAP NQ »), d’une ZAD.
Ensuite, et en premier lieu, ils s’emparent d’une violation de l’article 16 de la Constitution, en vigueur jusqu’au 1er juillet 2023, en raison de la superposition de leurs 5 Trib. adm., 27 janvier 1997, n° 9724 du rôle, Pas. adm. 2023, V° Recours en annulation, n° 22 et les autres références y citées.
parcelles d’une ZAD. Pour sous-tendre ce moyen, et après avoir cité un extrait d’un arrêt de la Cour constitutionnelle du 26 septembre 2008, inscrit au registre sous le numéro 00046, en vertu duquel un changement dans les attributs essentiels du droit de propriété pourrait constituer une expropriation, les demandeurs expliquent que leurs parcelles seraient soumises à une servitude non aedificandi à durée indéterminée et, tout en admettant que ce caractère non aedificandi serait modéré par le fait qu’il ne serait que provisoire et qu’il pourrait être levé par le conseil communal, concluent qu’une « telle faculté, dénuée de tout critère précis ou de condition déterminée permettant aux propriétaires de vérifier le cas échéant le bien-fondé d’un refus du conseil communal », s’apparenterait à un pouvoir discrétionnaire attribué à ce dernier, de sorte qu’en définitive, la superposition de leurs parcelles d’une ZAD constituerait une limitation majeure à leur droit de propriété. Ils précisent, dans ce contexte, que sous l’empire de l’ancien PAG, une partie de leurs parcelles se serait trouvée classée en zone de moyenne densité, directement urbanisable et non soumise à un plan d’aménagement particulier (« PAP »), tandis que l’autre partie se serait trouvée classée en zone de faible densité soumise à un PAP, de sorte que la superposition litigieuse de leurs parcelles d’une ZAD aurait comme conséquence un changement substantiel dans les attributs de leur propriété.
En deuxième lieu, les demandeurs font valoir que, bien que la superposition de leurs parcelles d’une ZAD aurait nécessité une motivation particulièrement forte en raison de l’absence d’une telle superposition de leurs parcelles sous l’empire de l’ancien PAG, une telle motivation ferait néanmoins défaut en l’espèce, alors qu’aucun élément pertinent ne permettrait de qualifier « cet aréal » comme étant une réserve foncière. Ils avancent, à ce sujet, (i) que la zone litigieuse disposerait de tous les équipements collectifs nécessaires, (ii) que les infrastructures requises pour la réalisation de la zone soumise à un PAP NQ seraient mises en place par les initiateurs de ce PAP NQ et (iii) que le phasage souhaité par la commune aurait pu être prescrit par le schéma directeur relatif au futur PAP NQ, de sorte que si la superposition des parcelles d’une zone soumise à un PAP NQ était, certes, justifiée, il n’en serait cependant pas de même pour la superposition de ces mêmes parcelles d’une ZAD. Les demandeurs ajoutent, à cet égard, qu’« en plaçant des servitudes non aedificandi sur des terrains constructibles », la commune « freiner[ait] le développement », ce qui serait en « contradiction totale » avec la politique incisive de l’Etat visant à augmenter le nombre de logements à court terme.
En troisième lieu, les demandeurs soutiennent que les décisions litigieuses violeraient l’article 1er de la loi modifiée du 17 avril 2018 concernant l’aménagement du territoire, ci-après désignée par « la loi du 17 avril 2018 », ainsi que l’article 2 de la loi du 19 juillet 2004. Afin de sous-tendre leur moyen, les demandeurs se réfèrent, après avoir cité lesdites dispositions, à une décision du ministre de l’Intérieur du 8 janvier 2020, dans le cadre de laquelle celui-ci aurait considéré qu’un PAG qui serait contraire aux objectifs prévus par ces deux articles serait à censurer. Dans la mesure où la situation de l’espèce serait semblable à celle prémentionnée et que la superposition de leurs parcelles d’une ZAD aurait pour effet de retarder excessivement le développement concentrique et cohérent de la localité de …, les décisions litigieuses seraient contraires aux objectifs prônés par la loi du 17 avril 2018 et par la loi du 19 juillet 2004.
Les demandeurs déduisent encore une violation de l’intérêt général de l’absence de motivation particulièrement forte relative à la superposition des parcelles litigieuses d’une ZAD et de la violation des objectifs visés par les lois prémentionnées du 17 avril 2018, respectivement 19 juillet 2004 par les décisions déférées. Si l’Etat prenait actuellement des mesures foncières pour lutter le plus rapidement possible contre la crise du logement qui s’enliserait, ce qui serait dans l’intérêt général, il en irait différemment des décisions litigieuses.
Finalement, les demandeurs invoquent une violation du principe de proportionnalité à travers les décisions déférées, tout en s’appuyant sur un arrêt de la Cour administrative du 15 décembre 2022, inscrit sous le numéro 47410C du rôle, dans le cadre duquel la Cour aurait expressément retenu le principe de proportionnalité en matière de PAG et la censure des actes qui violeraient ce principe. Il faudrait, dès lors, trouver un juste équilibre entre les impératifs de l’intérêt général – qui ne seraient pas réunis en l’espèce – et la sauvegarde du droit de propriété de l’individu, afin que le rapport entre les moyens mis en œuvre et le but visé soit raisonnable. Ainsi, même si la superposition de leurs parcelles d’une ZAD devait être dans l’intérêt général, celle-ci serait disproportionnée au but poursuivi, et ce d’autant plus au regard du fait que « l’exécution de cette zone à PAP NQ aurait pu être encadrée directement dans le PAG et le [schéma directeur] », respectivement que « des phasages précis auraient pu être mis en place pour l’exécution de ladite zone soumise à PAP NQ ».
Dans le cadre de leur mémoire en réplique, les demandeurs maintiennent, en substance, leurs développements antérieurs. Ils réfutent, toutefois, l’affirmation de la partie communale selon laquelle ils ne sauraient arguer une régression de leurs droits au regard du fait qu’ils n’auraient pas, pendant une vingtaine d’années, entamé un développement des fonds litigieux, alors qu’il serait indiscutable que leurs droits auraient régressé, dans la mesure où leurs parcelles se trouveraient superposées d’une ZAD, ce qui n’aurait pas été le cas auparavant.
Ils rejettent encore les explications de la partie communale selon lesquelles la superposition de leurs parcelles d’une ZAD serait majoritairement motivée par des questions environnementales, dans la mesure où les éléments d’ordre environnementaux n’auraient été repris qu’à titre indicatif dans la partie graphique du PAG et que ce ne serait pas parce que des habitats d’espèces y seraient indiqués que de telles espèces existeraient effectivement sur place.
Les demandeurs soulèvent encore que cette argumentation de la partie communale ne serait fondée sur aucune caractéristique urbanistique, mais serait exclusivement de nature environnementale. Or, le droit de l’environnement serait indépendant du droit de l’urbanisme.
Il ne s’agirait pas non plus d’éléments insurmontables, alors que l’initiateur du PAP NQ devrait compenser, sinon payer pour la disparition de ces éventuels éléments naturels. Enfin, eu égard au fait que les terrains litigieux seraient construits un jour ou l’autre, l’argumentation présentée par la commune pour justifier la superposition de ces terrains d’une ZAD ne ferait aucun sens.
En ce qui concerne la violation de l’article 16 de la Constitution, les demandeurs précisent, en s’appuyant sur un arrêt de la Cour administrative du 3 février 2022, inscrit sous le numéro 46562C du rôle, que les juridictions administratives auraient déjà retenu qu’« une apposition nouvelle d’une ZAD constitu[erait] une rétrogradation dans les droits des propriétaires ».
Quant à la motivation avancée à la base des décisions déférées pour justifier la superposition de leurs parcelles d’une ZAD, les demandeurs contestent l’insuffisance au niveau des capacités épuratoires, telle qu’invoquée par la partie étatique, au motif (i) que celle-ci ne serait aucunement prouvée en l’espèce et (ii) qu’elle ne pourrait pas justifier en elle-même la superposition de leurs parcelles d’une ZAD, alors qu’avant l’urbanisation de leurs terrains, un PAP NQ devrait être élaboré et une autorisation de bâtir délivrée. Ils rappellent, à ce sujet, que les infrastructures nécessaires à la réalisation d’un PAP NQ seraient mises en place par l’initiateur de ce plan et qu’en application de l’article 37 de la loi du 19 juillet 2004, aucune autorisation de bâtir ne pourrait être délivrée par le bourgmestre tant que les travaux de voirie et d’équipements publics nécessaires à la viabilité de la construction projetée ne seraient pas achevés.
Les demandeurs avancent encore, par rapport à la violation alléguée des objectifs prônés par la loi du 17 avril 2018 et la loi du 19 juillet 2004, qu’une commune devrait veiller avant tout que l’urbanisation de celle-ci se fasse de manière concentrique, contrairement à l’urbanisation « en ruban » qui aurait été de vigueur pendant de longues années. Il serait toutefois un fait que les parcelles visées par la ZAD litigieuse seraient entièrement entourées de constructions, de sorte qu’en supprimant la ZAD des terrains concernés, une « urbanisation concentrique » serait favorisée et un retard sine die du développement concentrique de la localité de … évité.
En ce qui concerne ensuite leur moyen relatif à une violation de l’intérêt général, les demandeurs précisent que le ministre de l’Environnement n’aurait aucune compétence pour le site litigieux dans la mesure où il aurait déjà été classé dans une zone destinée à être urbanisée sous l’empire de l’ancien PAG. En outre, eu égard à un « jeu de compensation environnementale », une éventuelle destruction d’éléments à protéger serait compensée le cas échéant, les demandeurs soulignant que même si des dommages naturels étaient à déplorer, cette question serait à mettre en balance avec les autres intérêts, notamment celui de créer du logement dans un contexte de crise.
Enfin, les demandeurs mettent en évidence qu’il faudrait trouver un équilibre entre l’intérêt général et le droit de propriété individuel pour éviter une violation du principe de proportionnalité. Il serait, en effet, incontestable que l’intérêt général de créer rapidement du logement serait plus important que les « prétendus arguments avancés timidement par les parties adverses ».
Tant la commune que la partie étatique concluent au rejet du recours sous analyse pour n’être fondé en aucun de ses moyens.
Analyse du tribunal A titre liminaire, il y a lieu de rappeler que le tribunal n’est pas tenu par l’ordre des moyens, tel que présenté par les demandeurs, mais il détient la faculté de les toiser suivant une bonne administration de la justice et l’effet utile s’en dégageant.
i. Quant aux contestations ayant trait à la justification de la superposition des parcelles litigieuses d’une ZAD S’agissant d’abord des contestations des demandeurs ayant trait à une absence de motivation suffisante de la superposition de leurs parcelles d’une ZAD, les demandeurs visent, de l’entendement du tribunal, non pas à reprocher aux décisions déférées une absence de motivation d’un point de vue formel, mais à critiquer la justification avancée par les autorités communale et étatique à la base de leurs décisions, en ce que face à l’absence de superposition de leurs parcelles d’une ZAD sous l’empire de l’ancien PAG, cette motivation ne serait pas suffisante pour justifier la superposition de leurs parcelles d’une telle ZAD.
Le tribunal relève, à cet égard, que les autorités communales, lorsqu’elles initient des modifications de leurs plans d’aménagement, doivent être mues par des considérations légales d’ordre urbanistique ayant trait à l’aménagement des agglomérations et d’ordre politique tirées de l’organisation de la vie en commun sur le territoire donné, tendant les unes et les autres à une finalité d’intérêt général et, dans ce contexte, lesdites autorités doivent veiller tant à la conservation de l’esthétique urbaine qu’au développement rationnel des agglomérations6.
Dans ce contexte, il y a lieu de préciser que saisi d’un recours en annulation, le juge administratif est appelé à vérifier, d’un côté, si, au niveau de la décision administrative querellée, les éléments de droit pertinents ont été appliqués et, d’un autre côté, si la matérialité des faits sur lesquels l’autorité de décision s’est basée est établie. Au niveau de l’application du droit aux éléments de fait, le juge de l’annulation vérifie encore s’il n’en est résulté aucune erreur d’appréciation se résolvant en dépassement de la marge d’appréciation de l’auteur de la décision querellée. Le contrôle de légalité à exercer par le juge de l’annulation n’est pas incompatible avec le pouvoir d’appréciation de l’auteur de la décision qui dispose d’une marge d’appréciation. Ce n’est que si cette marge a été dépassée que la décision prise encourt l’annulation pour erreur d’appréciation. Ce dépassement peut notamment consister dans une disproportion dans l’application de la règle de droit aux éléments de fait. Le contrôle de légalité du juge de l’annulation s’analyse alors en contrôle de proportionnalité7.
S’il est certes vrai que le choix d’entériner ou de ne pas entériner la modification d’un plan d’aménagement relève d’une dimension politique et échappe comme tel au contrôle des juridictions de l’ordre administratif saisies d’un recours en annulation, il n’en demeure pas moins que tout acte administratif doit reposer sur un motif dont le juge administratif vérifie tant l’existence que la légalité. Cette exigence découle du fait que le juge administratif a l’obligation de vérifier si les autorités administratives compétentes n’ont pas violé la loi, commis un excès de pouvoir ou un détournement de pouvoir et cette obligation de motivation existe également pour les actes à caractère réglementaire qui, quoique discrétionnaires, doivent être pris dans l’intérêt général, de sorte qu’il importe que les autorités administratives compétentes fassent connaître le ou les motifs qui les ont guidées dans leur décision, le contrôle exercé par le juge de l’annulation ne portant dès lors pas sur l’opportunité, mais sur la réalité et la légalité des motifs avancés8.
Quant aux objectifs devant guider les autorités communales, lorsqu’elles initient des modifications de leurs plans d’aménagement, ainsi que l’autorité ministérielle, dans le cadre de l’exercice de son contrôle tutélaire, il y a lieu de se référer à l’article 2 de la loi du 19 juillet 2004, aux termes duquel « Les communes ont pour mission de garantir le respect de l’intérêt général en assurant à la population de la commune des conditions de vie optimales par une mise en valeur harmonieuse et un développement durable de toutes les parties du territoire communal par :
(a) une utilisation rationnelle du sol et de l’espace tant urbain que rural en garantissant la complémentarité entre les objectifs économiques, écologiques et sociaux ;
(b) un développement harmonieux des structures urbaines et rurales, y compris les réseaux de communication et d’approvisionnement compte tenu des spécificités respectives de ces structures, et en exécution des objectifs de l’aménagement général du territoire ;
6 Trib. adm., 20 octobre 2004, n° 17604 du rôle, Pas. adm. 2023, V° Urbanisme, n° 217 et les autres références y citées.
7 Cour adm., 9 novembre 2010, n° 26886C du rôle, Pas. adm. 2023, V° Recours en annulation, n° 40 et les autres références y citées.
8 Trib. adm., 26 avril 2004, n° 17315 du rôle, Pas. adm. 2023, V° Urbanisme, n° 847 et les autres références y citées.
(c) une utilisation rationnelle de l’énergie, des économies d’énergie et une utilisation des énergies renouvelables ;
(d) le développement, dans le cadre des structures urbaines et rurales, d’une mixité et d’une densification permettant d’améliorer à la fois la qualité de vie de la population et la qualité urbanistique des localités ;
(e) le respect du patrimoine culturel et un niveau élevé de protection de l’environnement naturel et du paysage lors de la poursuite des objectifs définis ci-
dessus ;
(f) la garantie de la sécurité, la salubrité et l’hygiène publiques. ».
L’article 6 de la loi du 19 juillet 2004 prévoit, quant à lui, que « Le plan d’aménagement général a pour objectif la répartition et l’implantation judicieuse des activités humaines dans les diverses zones qu’il arrête aux fins de garantir le développement durable de la commune sur base des objectifs définis par l’article 2 de la loi. ».
Il convient encore de noter que la décision d’adopter, respectivement de modifier un PAG est, dans son essence même, prise dans l’intérêt général, cette caractéristique étant présumée jusqu’à preuve du contraire9.
Par ailleurs, il échet de rappeler que la mutabilité des PAG relève de leur essence même, consistant à répondre à des contraintes variables à travers le temps concernant à la fois les aspects urbanistiques de l’aménagement des agglomérations et le volet politique de la vie en commun sur le territoire donné10. Il s’ensuit qu’en se fondant sur des considérations d’ordre urbanistique correspondant à une finalité d’intérêt général, les autorités communales peuvent procéder à des modifications de leur règlementation urbanistique, pourvu toutefois que la décision soit proportionnelle à son objectif et qu’elle soit dépourvue d’un dépassement dans le chef des autorités compétentes de leur marge d’appréciation, analyse qui sera effectuée ci-
après.
Force est au tribunal de constater qu’il ressort de la partie graphique du PAG refondu que les parcelles litigieuses sont classées comme suit :
- la parcelle (P1) en zone d’habitation 1 [HAB-1], ci-après désignée par la « zone [HAB-1] », de même que partiellement superposée d’une zone « secteur et éléments protégés d’intérêt communal de type « environnement construit » » - « alignement d’une construction existante à préserver » et partiellement superposée d’une zone soumise à un PAP NQ et d’une ZAD ;
- la parcelle (P4) en zone [HAB-1], de même que partiellement superposée d’une zone « secteur et éléments protégés d’intérêt communal de type « environnement construit » » - « construction à conserver » et partiellement superposée d’une zone soumise à un PAP NQ et d’une ZAD ; et - les parcelles (P2), (P3) et 774/4571 en zone [HAB-1], superposées d’une zone soumise à un PAP NQ et d’une ZAD.
Il échet de relever que les demandeurs contestent, dans le cadre du présent recours, uniquement la superposition des parcelles litigieuses d’une ZAD. Dans la mesure où les demandeurs n’ont soulevé aucun moyen par rapport à la superposition de leurs parcelles d’une 9 Trib. adm., 23 juillet 1997, n° 9658 du rôle, Pas. adm. 2023, V° Recours en annulation, n° 10 et les autres références y citées.
10 Trib. adm., 7 mars 2001, n° 12233 du rôle, confirmé par Cour adm., 20 décembre 2001, n° 13291C du rôle, Pas.
adm. 2023, V° Urbanisme, n° 231 (1er volet) et les autres références y citées.
zone soumise à un PAP NQ, ni au classement de leurs parcelles en zone [HAB-1], respectivement à leur superposition d’une zone « secteur et éléments protégés d’intérêt communal de type « environnement construit » » - « alignement d’une construction existante à préserver » ou encore d’une zone « secteur et éléments protégés d’intérêt communal de type « environnement construit » » - « construction à conserver », la légalité de ces classements n’a pas à être examinée par le tribunal.
En ce qui concerne le régime juridique découlant de la superposition des parcelles litigieuses d’une ZAD, l’article 17 de la partie écrite du PAG dispose comme suit :
« Art. 17 Zone d’aménagement différé [ZAD] Les zones d’aménagement différé constituent des zones superposées, frappées d’une interdiction temporaire de construction et d’aménagement.
Seuls peuvent y être autorisés des dépendances et aménagements de faible envergure ainsi que des équipements publics et collectifs relatifs à la télécommunication, l’approvisionnement en eau potable et en énergie et à l’évacuation des eaux résiduaires et pluviales.
Les constructions existantes peuvent être maintenues, des travaux de maintenance et des transformations y sont autorisés, sous condition de ne pas compromettre le développement futur de la zone.
Elles constituent en principe des réserves foncières destinées à être urbanisées à moyen ou long terme. La décision de lever le statut de la zone d’aménagement différé fait l’objet d’une procédure de modification du plan d’aménagement général.
La terminologie du degré d’utilisation du sol de la zone d’aménagement différé est définie dans l’Annexe du règlement grand-ducal concernant le contenu du plan d’aménagement général d’une commune. ».
L’article 9 de la loi du 19 juillet 2004 prévoit qu’entre autres, le contenu des parties graphique et écrite du PAG est arrêté par règlement grand-ducal.
En application de cette disposition légale, a été adopté le règlement grand-ducal modifié du 8 mars 2017 concernant le contenu du plan d’aménagement général d’une commune, disposant dans son article 28, inscrit sous la section 4 dudit règlement grand-ducal, intitulée « Les zones superposées » que : « Les zones d’aménagement différé constituent des zones superposées, frappées d’une interdiction temporaire de construction et d’aménagement. Seules peuvent y être autorisés des dépendances et aménagements de faible envergure ainsi que des équipements publics et collectifs relatifs à la télécommunication, l’approvisionnement en eau potable et en énergie et à l’évacuation des eaux résiduaires et pluviales.
Elles constituent en principe des réserves foncières destinées à être urbanisées à moyen ou long terme.
La décision de lever le statut de la zone d’aménagement différé fait l’objet d’une procédure de modification du plan d’aménagement général. ».
Dès lors, étant donné que les autorités communales sont habilitées à procéder à la création de ZAD constituant en principe des réserves foncières destinées à être urbanisées à moyen ou long terme, il relève de la logique du système mis en place par le législateur pour assurer le respect de l’utilisation rationnelle du sol, que les autorités communales disposent d’une certaine marge d’appréciation pour désigner quelles zones sont superposées par une ZAD.
Quant au classement litigieux des parcelles, la commune a, en l’espèce, motivé la superposition des parcelles des demandeurs d’une ZAD par la nécessité d’un phasage des terrains à développer dans la localité de … pour connecter cette localité à la station d’épuration de Grevenmacher, sinon pour agrandir les installations existantes à …. La partie communale a encore ajouté, dans le cadre de son mémoire en réponse, que la commune aurait disposé « de trop de terrains constructibles », de sorte à dépasser le taux d’hectares maximum pouvant être développés, tout en précisant qu’une importante partie des parcelles litigieuses se trouverait « recouverte d’une zone « article 21 » de la loi du 18 juillet 2018 », ayant pour conséquence que l’urbanisation desdites parcelles serait plus difficile et exigerait des études de terrain complémentaires. Le ministre, quant à lui, a indiqué dans sa décision qu’en raison du potentiel de développement de la localité de …, la levée pure et simple de la ZAD superposant les parcelles litigieuses, telle que sollicitée par les demandeurs, ne serait pas opportune, de même que la suppression de la ZAD risquerait de porter atteinte à la logique intrinsèque du PAG, de sorte à dépasser ses compétences.
Il se dégage des éléments du dossier, et plus particulièrement de l’étude préparatoire et de l’avis de la commission d’aménagement du 25 janvier 2021 que le potentiel de développement de la commune de Flaxweiler a une incidence sur le système d’épuration des eaux usées.
Il ressort, ainsi, de l’étude préparatoire relative au concept de développement de la commune de Flaxweiler, que les eaux usées produites dans ladite commune – qui comptait 2.144 habitants au 1er janvier 201911, pour envisager, au moment de la mise en procédure de la refonte du PAG, 3.915 habitants12 – sont traitées dans trois stations d’épuration individuelles, gérées par le SIDEST. Une de ces stations d’épuration se trouve dans la localité de …, « in der die Abwässer der Ortschaften Beyren und Gostingen gereinigt werden. Diese verfügt über eine Kapazität von 1.000 EH. Die im Rahmen des Entwicklungspotenzials errechnete potenzielle Einwohnerzahl von Gostingen und Beyren liegt bei insgesamt 1.653 Einwohnern. »13. Il est retenu, dans le cadre de cette étude préparatoire, que « Bei der Entwicklung des gesamten Potenzials überschreiten die errechneten Einwohnerzahlen (Einwohner heute + zusätzliche) der verschiedenen Ortschaften die derzeitigen Kapazitäten der drei Kläranlagen in der Gemeinde. In Bezug auf die langfristige Entwicklung der Gemeinde müssen die Kapazitäten der Kläranlage regelmäßig überprüft und ggbfs. angepasst werden. ».
L’incidence négative de l’augmentation de la population dans la commune de Flaxweiler sur le système d’épuration des eaux usées est également soulevée par la commission d’aménagement, qui a mis en évidence, dans son avis, précité, du 25 janvier 2021, la nécessité de procéder par un développement endogène afin de répondre aux orientations stratégiques de l’aménagement du territoire, en relevant que « le potentiel de développement du projet de PAG, tel que renseigné sur la fiche de présentation du projet de PAG, contient un potentiel estimé à 11 Etude préparatoire – Teil 2: Entwicklungskonzept, p. 9.
12 Etude préparatoire – Teil 2: Entwicklungskonzept, p. 89.
13 Etude préparatoire – Teil 2: Entwicklungskonzept, p. 81.
1.375 nouveaux habitants (dont 445 dans les quartiers existants et 394 en zone d’aménagement différé, ce qui représente environ le quintuple d’un potentiel qualifié de durable d’un point de vue de l’aménagement du territoire »14. Elle a, dès lors, recommandé de limiter au strict minimum la désignation de nouvelles zones destinées à être urbanisées et de prévoir des ZAD.
L’usage de l’instrument de la ZAD est, selon la commission d’aménagement, indispensable pour permettre à la commune de Flaxweiler de planifier l’agrandissement de ses stations d’épuration et garantir, ainsi, l’assainissement adéquat des eaux usées de cette commune. Elle indique, d’ailleurs, expressément que « Jusqu’à la mise en service de ces stations d’épuration adaptées, aucune nouvelle zone destinée à être urbanisée ne peut être désignée et le statut d’une zone d’aménagement différé [ZAD] dans [la localité de …] ne pourra être levé suivant l’article 46(3) de la loi modifiée du 19 décembre 2008 relative à l’eau. ».
En ce qui concerne plus particulièrement la localité de … dans laquelle se situent les parcelles litigieuses, il se dégage de l’étude préparatoire que cette localité dispose d’un important potentiel de développement à moyen et long terme avec un accroissement potentiel de la population de cette localité de 89%15, et que comme ce potentiel de développement serait susceptible de générer une augmentation démographique importante, l’approche de la commune consiste dans le phasage de ce développement16. La volonté de la commune de mettre en place un cadre pour une croissance démographique prudente et maîtrisée se reflète encore dans les termes suivants de l’étude préparatoire : « Um weiterhin eine sanfte Erweiterung der Siedlungsbereiche zu garantieren, wird es erforderlich sein, die Phasierung in Einklang mit den baulichen Strukturen sowie der sozialen und technischen Infrastruktur zu bringen. Bei einer mangelnden Steuerung der Siedlungsentwicklung birgt das vorhandene Flächenpotenzial – vor allem bei eines unbedachten Reclassements von Flächen der Zone d’aménagement différé – die Gefahr, die vorhandenen (Infra-)Strukturen zu überfordern. »17, de même qu’il en ressort que « Die Gemeinde Flaxweiler ist bestrebt, für die nächsten Jahre die Rahmenbedingungen für ein behutsames Bevölkerungswachstum zu setzen und die bestehende Nachfrage nach Wohnraum zu bedienen. Insbesondere möchte die Gemeinde Wohnraum für (junge) Familien schaffen. Eine zu schnelle und ungesteuerte Bevölkerungsentwicklung könnte zu Kapazitätsengpässen der technischen und sozialen Versorgung führen. Um dieses Risiko zu vermeiden, möchte die Gemeinde die zukünftige Siedlungsentwicklung lenken. »18.
La position communale suivant laquelle un phasage du développement des terrains de la commune de Flaxweiler est indispensable pour pouvoir assurer que les eaux usées produites par les futurs habitants de cette commune, et plus particulièrement de la localité de …, laquelle fait face, tel que précisé ci-avant, à un accroissement potentiel de sa population de 89%, soient épurées en quantité et en qualité suffisantes pour éviter une pollution des cours d’eau est, dès lors, retraçable à suffisance en ce qu’il permettra à la commune, tout comme elle l’a, d’ailleurs, exposé dans le cadre de sa prise de position par rapport à l’avis de la commission d’aménagement, de réaliser – avant que le site en question ne soit urbanisé – les études nécessaires pour garantir un assainissement satisfaisant des eaux usées émanant des futurs habitants de la localité de …, que ce soit grâce à un agrandissement des infrastructures d’assainissement d’ores et déjà existantes dans la localité de … ou à l’aide d’une connexion de cette localité à la station d’épuration de Grevenmacher.
14 Avis de la commission d’aménagement du 25 janvier 2021, p.2.
15 Etude préparatoire – Teil 2: Entwicklungskonzept, p. 47.
16 Etude préparatoire – Teil 2: Entwicklungskonzept, p. 19.
17 Etude préparatoire – Teil 1: Umfassende Analyse der bestehenden Situation, p. 200.
18 Etude préparatoire – Teil 2: Entwicklungskonzept, p. 17.
Il s’ensuit que le choix communal de procéder dans la localité de … à une urbanisation en phasage laquelle passe, pour ce qui est des parcelles litigieuses, par la superposition de celles-ci d’une ZAD, est suffisamment justifié par des considérations urbanistiques conformes aux objectifs d’intérêt général inscrits à l’article 2 précité de la loi du 19 juillet 2004 et proportionné au but poursuivi en ce qu’il permet de veiller à assurer à la population de la localité en question des conditions de vie optimales par une mise en valeur harmonieuse et un développement durable du territoire de la commune à travers une utilisation rationnelle du sol, un développement harmonieux des structures urbaines et rurales, ainsi qu’une amélioration de sa qualité de vie, tout en lui garantissant la sécurité, la salubrité et l’hygiène publiques.
Cette conclusion n’est pas remise en cause par l’allégation des demandeurs selon laquelle il n’existerait aucune preuve de l’insuffisance des capacités épuratoires de la commune de Flaxweiler, dans la mesure où l’article 7 de la loi du 19 juillet 2004, intitulé « Elaboration du plan d’aménagement général », dispose dans son paragraphe (2) comme suit : « Le projet d’aménagement général d’une commune est élaboré à l’initiative du collège des bourgmestre et échevins, par une personne qualifiée.
[…] Le projet d’aménagement général d’une commune est élaboré sur base d’une étude préparatoire portant sur l’ensemble du territoire communal et se composant :
a) d’une analyse globale de la situation existante basée sur un inventaire portant sur le cadre urbanisé existant, sur la structure socio-économique, sur les équipements publics ainsi que sur les paysages et les éléments constitutifs du milieu naturel et faisant état des données des plans d’action établis pour les zones spécifiées dans la cartographie stratégique du bruit;
b) de la détermination d’une stratégie de développement à court, moyen et long terme, développée à partir du contexte national et régional de l’aménagement du territoire et d’options politiques spécifiques à la commune;
c) de propositions concrètes concernant la mise en œuvre de cette stratégie;
d) de schémas directeurs couvrant l’ensemble des zones soumises à l’élaboration d’un plan d’aménagement particulier „nouveau quartier“ tel que défini à l’article 25.
Les dépenses engendrées par l’élaboration de schémas directeurs sont préfinancées par la commune et sont récupérées auprès des initiateurs des projets d’aménagement particulier „nouveau quartier“ dans le cadre de la convention prévue à l’article 36.
Un règlement grand-ducal précise le contenu de l’étude préparatoire. ».
L’étude préparatoire est donc un document officiel établi par une personne qualifiée au nom et pour le compte de la commune qui sert à l’élaboration du projet de PAG et dont le contenu est déterminé par le règlement grand-ducal modifié du 8 mars 2017 concernant le contenu de l’étude préparatoire d’un plan d’aménagement général, ci-après désigné par le « règlement grand-ducal sur le contenu de l’étude préparatoire », qui dispose dans son article 3.8 que : « L’analyse de la situation existante comporte au moins les points suivants : […] Gestion de l’eau a) un inventaire des besoins actuels et des capacités restantes des infrastructures d’approvisionnement en eaux potables et des infrastructures d’assainissement ; […] ».
Dans cette mesure et conformément à une lecture combinée des articles 7 de la loi du 19 juillet 2004 et 3.8 a) du règlement grand-ducal sur le contenu de l’étude préparatoire, l’élaboration d’un PAG nécessite l’élaboration d’une étude préparatoire par une personne qualifiée, laquelle doit contenir dans sa partie écrite une analyse de la situation existante comportant notamment une rubrique relative à la gestion de l’eau comprenant un inventaire « des besoins actuels et des capacités restantes des infrastructures d’approvisionnement en eaux potables et des infrastructures d’assainissement ».
Or, compte tenu de l’existence d’une telle analyse des besoins et capacités prémentionnés ainsi que des infrastructures d’assainissement dans la commune de Flaxweiler et à défaut de développements circonstanciés de la part des demandeurs permettant de contredire utilement les données techniques factuelles se dégageant de l’étude préparatoire, l’allégation d’une absence de preuve de l’insuffisance des capacités épuratoires de la commune de Flaxweiler est à rejeter.
En ce qui concerne ensuite l’argumentation des demandeurs selon laquelle la commune « freiner[ait] le développement » en superposant leurs parcelles d’une ZAD, malgré l’existence d’une crise de logements, celle-ci tombe à faux, alors que compte tenu de l’important potentiel de développement de la localité de … et des incidences que cette augmentation de la population a nécessairement sur les capacités d’assainissement des eaux usées, tel que retenu ci-avant, l’autorité communale est légitimement justifiée à contrôler la croissance de sa population par différents outils urbanistiques, et notamment par la superposition de certains sites du territoire communal, dont les parcelles litigieuses, d’une ZAD. De ce point de vue non plus, les décisions déférées ne sont, dès lors, pas disproportionnées par rapport au but d’intérêt général poursuivi, la mise en place d’infrastructures d’assainissement suffisantes étant nécessaire avant de pouvoir agrandir la population de la localité de … et, ainsi, prévoir la création de logements.
Cette conclusion n’est pas remise en cause par l’allégation des demandeurs selon laquelle l’urbanisation de la surface de la localité de … pourrait tout aussi bien être réalisée en plusieurs phases à travers des schémas directeurs. En effet, le phasage de surfaces faisant partie, comme en l’espèce, du potentiel de développement foncier d’une localité ne peut pas être réalisé par un schéma directeur qui ne peut qu’orienter le phasage du développement des terrains compris dans son assiette. Un tel phasage au niveau d’une localité ne peut, dès lors, être réalisé que par la mise en place d’un instrument urbanistique tel qu’une ZAD, en raison de sa caractéristique consistant à frapper les parcelles sur lesquelles elles sont superposées d’une interdiction temporaire de construction et à les constituer, ainsi, en une réserve foncière destinée à être urbanisée à moyen ou long terme. En outre, le tribunal constate, à l’instar de la partie étatique, que la commission d’aménagement a également félicité dans son avis du 25 janvier 2021 l’existence d’un certain nombre de ZAD dans la commune de Flaxweiler tout en invitant la commune à faire encore davantage usage de cet instrument urbanistique.
En ce qui concerne encore l’argumentation des demandeurs selon laquelle la superposition de leurs parcelles d’une ZAD ne se justifierait pas au motif qu’avant l’urbanisation de ces parcelles, l’élaboration d’un PAP NQ serait de toute façon nécessaire et qu’une autorisation de bâtir devrait être délivrée par le bourgmestre, laquelle ne serait toutefois pas accordée tant que les travaux de voirie et d’équipements publics nécessaires à la viabilité de la construction projetée, tels que prévus à l’article 37, alinéa 3 de la loi du 19 juillet 2004, ne seraient pas achevés, force est au tribunal de constater, à l’instar de la partie étatique, que les travaux de voirie et d’équipements publics auxquels il est fait référence à l’article 37, alinéa 3, prémentionné, sont ceux visés à l’article 23 de la même loi, qui dispose que : « L’exécution des travaux de voirie et d’équipements publics nécessaires à la viabilité du plan d’aménagement général est autorisée par le bourgmestre. Hormis les cas prévus au chapitre 5 du titre 4, ces travaux sont réalisés par l’administration communale ou sous son contrôle.
Ces travaux comprennent la réalisation des voies publiques, l’installation des réseaux de télécommunication, ainsi que des réseaux d’approvisionnement en eau potable et en énergie, des réseaux d’évacuation des eaux résiduaires et pluviales, de l’éclairage, de l’aménagement des espaces collectifs, des aires de jeux et de verdure ainsi que des plantations. », de sorte à faire uniquement référence aux « réseaux ».
L’article 2 (1) du règlement grand-ducal du 8 mars 2017 concernant le contenu du plan d’aménagement particulier « quartier existant » et du plan d’aménagement particulier « nouveau quartier » fait également uniquement référence aux « réseaux », dans la mesure où il dispose que : « Le plan d’aménagement particulier « nouveau quartier » définit les fonds nécessaires à la viabilisation du projet. En outre, il définit les fonds destinés à être cédés au domaine public communal conformément à l’article 34 de la loi précitée du 19 juillet 2004.
Pour les fonds nécessaires à la viabilisation du projet doivent être fixés :
1. les espaces verts ;
2. les voies de circulation ;
3. les emplacements de stationnement ;
4. l’évacuation des eaux pluviales, y compris les bassins de rétention ;
5. le modelage du terrain.
Le plan d’aménagement particulier « nouveau quartier » peut, en outre, définir l’aménagement des espaces publics ou ouverts au public, des servitudes écologiques, l’évacuation des eaux usées ainsi que les réseaux d’approvisionnement. ».
Etant donné qu’en application de l’article 46 de la loi modifiée du 19 décembre 2008 relative à l’eau, « (1) Les communes sont tenues d’assurer la collecte, l’évacuation et l’épuration des eaux urbaines résiduaires et la gestion des eaux pluviales dans les zones urbanisées ou destinées à être urbanisées conformément au plan d’aménagement général.
Elles sont tenues de concevoir, de construire, d’exploiter, d’entretenir et de surveiller les infrastructures d’assainissement faisant partie de leur territoire, selon les règles de l’art en tenant compte des meilleures techniques disponibles. », tandis que les infrastructures d’assainissement sont définies à l’article 2.26 de la loi du 19 décembre 2008, précitée, comme étant « les installations servant à la collecte, au transport ou au traitement des eaux urbaines résiduaires y inclus les eaux pluviales et les eaux claires parasites », l’existence de capacités d’assainissement suffisantes d’une commune doit s’apprécier au niveau du PAG et non pas au stade de l’exécution de celui-ci par le biais d’un PAP NQ, respectivement des autorisations à bâtir, où seul le raccordement des constructions projetées aux réseaux d’évacuation est à régler.
L’argumentation afférente des demandeurs est, partant, non fondée.
S’agissant ensuite de l’argument des demandeurs selon lequel les décisions déférées violeraient les objectifs de la législation concernant l’aménagement du territoire tels qu’inscrits à l’article 1er de la loi du 17 avril 201819, respectivement les objectifs inscrits à l’article 2 de la loi du 19 juillet 2004, en ce que la superposition de leurs parcelles d’une ZAD aurait pour effet de retarder le développement cohérent et concentrique de la localité de …, lequel devrait être favorisé avant tout, cet argument est à rejeter dans la mesure où le tribunal vient de conclure que ladite superposition est justifiée à suffisance au regard de l’intérêt général et qu’elle est ainsi conforme aux objectifs inscrits à l’article 2 précité de la loi du 19 juillet 2004 pour assurer à la population de la localité de … des conditions de vie optimales par une mise en valeur harmonieuse et un développement durable du territoire de la commune à travers une utilisation rationnelle du sol, un développement harmonieux des structures urbaines et rurales, ainsi qu’une amélioration de sa qualité de vie, tout en lui garantissant la sécurité, la salubrité et l’hygiène publiques. Il convient encore de noter qu’un développement concentrique de la localité de …, tel que préconisé par les demandeurs, aurait pour conséquence une augmentation de la population et donc, tel que retenu ci-avant, indéniablement une insuffisance des capacités actuelles d’assainissement des eaux usées. L’argumentation des demandeurs suivant laquelle un développement prioritairement concentrique serait conforme à l’intérêt général est dès lors à rejeter. L’invocation par les consorts (AB) d’une décision du ministre de l’Intérieur du 8 janvier 2020 concernant la commune de Schifflange à l’appui de cette argumentation relative à une violation des articles 1er de la loi du 17 avril 2018 et 2 de la loi du 19 juillet 2004 n’est pas de nature à ébranler les conclusions précédentes, dans la mesure où ils restent en défaut d’expliquer de manière circonstanciée en quoi la situation des deux communes serait semblable et ce notamment face aux contestations de la partie étatique desquelles il ressort que, contrairement à la commune de Flaxweiler, la commune de Schifflange représente l’une des communes les plus peuplées du Grand-Duché de Luxembourg et que le site en cause dont avait à connaître le ministre était l’un des rares espaces pouvant encore être mobilisé pour un développement de l’habitation du fait de sa proximité à diverses zones « Natura 2000 ». Enfin, le tribunal constate qu’en l’espèce, la superposition des parcelles litigieuses d’une ZAD n’a pas pour conséquence de retarder sine die le développement concentrique de la localité de …, en raison du fait qu’une ZAD constitue, tel que relevé ci-avant, une réserve foncière à moyen ou long terme, de sorte à ne pas empêcher de manière définitive toute construction sur les parcelles litigieuses.
Dans la mesure où le tribunal vient de conclure que la superposition des parcelles litigieuses d’une ZAD est justifiée à suffisance au regard de l’intérêt général sur base des seules considérations qui précèdent, il devient surabondant d’analyser les reproches dirigés par les demandeurs à l’encontre des explications de la partie communale tenant aux motifs de refus d’ordre environnemental susceptibles de s’opposer également à une urbanisation à court terme du site en question.
Au vu de ce qui précède, le moyen visant à contester la justification à la base de la superposition des parcelles litigieuses d’une ZAD est à rejeter in globo pour ne pas être fondé.
19 « (1) La politique de l’aménagement du territoire vise à garantir le respect de l’intérêt général en assurant à l’ensemble de la population des conditions de vie optimales par une mise en valeur et un développement durable de toutes les parties du territoire national.
À travers les moyens énumérés à l’article 2, paragraphe 2, l’aménagement du territoire oriente et concentre le développement territorial aux endroits les plus appropriés du territoire national.
Il procède à l’observation et au suivi de l’évolution territoriale et veille à la coordination des politiques sectorielles communales, intercommunales, nationales, transfrontalières et internationales ayant une répercussion sur le développement territorial.
Dans ce cadre, il veille à une utilisation rationnelle du sol ainsi qu’à un développement urbanistique concentrique et cohérent et incite les communes à développer des stratégies communes. […] ».
ii. Quant au moyen relatif à une prétendue violation de l’article 16 de la Constitution Concernant le moyen des demandeurs ayant trait à une violation de leur droit de propriété, il échet de relever que l’article 16 de la Constitution, en vigueur jusqu’au 1er juillet 2023, dispose que « Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d’utilité publique et moyennant juste indemnité, dans les cas et de manière établis par la loi. » et concerne donc l’expropriation.
Force est en l’espèce de constater tout d’abord qu’aucun transfert de propriété des parcelles des demandeurs n’a été décidé ou ne s’est opéré, de sorte qu’en principe, aucune expropriation au sens de l’article 16 de la Constitution ne peut être constatée.
En ce qui concerne ensuite la prétendue violation du droit de propriété tel que consacré à l’article 16 de la Constitution, il y a lieu de se référer à l’arrêt rendu en date du 4 octobre 201320 par la Cour constitutionnelle, par lequel celle-ci, tout en consacrant le principe de la mutabilité des PAG et en soulignant que le juge administratif n’était pas autorisé à sanctionner un reclassement d’un terrain précédemment classé en zone constructible en zone non constructible, mais que les propriétaires concernés pouvaient se pourvoir, le cas échéant, devant le juge judiciaire en vue de l’allocation d’une indemnité éventuelle, a déclaré contraires à l’article 16 de la Constitution les dispositions de la loi du 19 juillet 2004 posant en principe que les servitudes résultant d’un PAG n’ouvrent droit à aucune indemnité et prévoyant des exceptions à ce principe qui ne couvrent pas toutes les hypothèses dans lesquelles la privation de la jouissance du terrain frappé par une telle servitude est hors de proportion avec l’utilité publique. Dans le même arrêt, la Cour constitutionnelle a réaffirmé la considération qu’elle avait retenue dans son arrêt du 26 septembre 200821, selon laquelle un changement dans les attributs de la propriété, qui est à tel point substantiel qu’il prive celle-ci d’un de ses aspects essentiels, peut constituer une expropriation.
Deux conclusions s’imposent donc. D’une part, l’article 16 de la Constitution, tel qu’applicable en l’espèce, n’érige pas de manière générale le droit de propriété en matière réservée à la loi, mais se limite à interdire l’expropriation autrement que pour cause d’utilité publique, moyennant juste indemnité et dans les cas et de la manière établis par la loi, de sorte que seule l’expropriation constitue une matière réservée à la loi, étant précisé, dans ce contexte, qu’il ressort de la jurisprudence de la Cour constitutionnelle qu’un changement dans les attributs de la propriété qui est à tel point essentiel qu’il prive le propriétaire de ses aspects essentiels peut constituer une expropriation22. Cependant, étant donné que les dispositions de la loi du 19 juillet 2004 n’autorisent pas les autorités communales à prendre des règlements en matière d’expropriation, mais seulement à réglementer l’usage des biens, notamment, par le biais de mesures destinées à protéger les sites et monuments, respectivement le caractère harmonieux d’un quartier ou d’une partie de quartier, et que la réglementation de l’usage des biens n’est pas une matière réservée à la loi par la Constitution, ces dispositions légales ne se heurtent manifestement pas à l’article 16 de la Constitution, ni d’ailleurs à l’article 32 (3) de la Constitution, en vigueur jusqu’au 1er juillet 2023.
D’autre part, la Cour constitutionnelle n’a pas retenu que de manière générale, toute servitude d’urbanisme constituait une expropriation, mais elle a en revanche retenu de manière nuancée que seul un changement dans les attributs de la propriété à tel point substantiel qu’il 20 Cour const., 4 octobre 2013, n° 00101 du registre.
21 Cour const., 26 septembre 2008, n° 00046 du registre.
22 Cour const., 26 septembre 2008, n° 00046 du registre et Cour const., 4 octobre 2013, n° 00101 du registre.
prive celle-ci d’un de ses aspects essentiels peut constituer une expropriation. Cette nuance a, d’ailleurs, bien été relevée par le Conseil d’Etat dans son avis du 18 novembre 2014 par rapport au projet de loi relatif à la modification de la loi du 30 juillet 2013 concernant l’aménagement du territoire23.
Au vu de la solution ainsi dégagée par la Cour constitutionnelle, il convient de vérifier si la superposition des parcelles litigieuses d’une ZAD a entraîné un changement substantiel dans les attributs de la propriété des demandeurs.
En l’espèce, il convient de relever en ce qui concerne la superposition des parcelles litigieuses d’une ZAD, que tant l’article 28 du règlement grand-ducal du 8 mars 2017 concernant le contenu du plan d’aménagement général d’une commune, cité ci-avant, que l’article 17 de la partie écrite du PAG, cité également ci-avant, disposent que : « Les zones d’aménagement différé constituent des zones superposées, frappées d’une interdiction temporaire de construction et d’aménagement. ».
Il en ressort que la zone litigieuse ne fait que soumettre les fonds concernés à des interdictions temporaires.
Ainsi, et s’il est certes vrai que la ZAD en question affecte le droit de propriété des demandeurs, ce classement n’entrave cependant pas les attributs du droit de propriété d’une manière telle que la limitation opérée puisse être qualifiée d’équivalente à une expropriation, alors qu’elle n’est que temporaire et par ailleurs conforme aux objectifs inscrits à l’article 2 de la loi du 19 juillet 2004, tel que retenu ci-avant, étant relevé qu’au vu de la solution dégagée par la Cour constitutionnelle, il n’appartient pas au juge administratif de sanctionner le reclassement éventuel d’un terrain d’une zone constructible en zone non constructible et ainsi a fortiori pas non plus le classement d’une parcelle constructible en une zone subordonnée à certaines conditions, pour autant, évidemment, que le classement ait été effectué dans un but d’intérêt général.
La superposition des parcelles litigieuses d’une ZAD n’est dès lors pas à considérer comme équivalente à une expropriation et ne tombe par conséquent pas dans le champ d’application de l’article 16 de la Constitution.
Il suit des considérations qui précèdent que le moyen tiré d’une violation du droit de propriété est à rejeter pour ne pas être fondé.
Au vu de l’ensemble des considérations qui précèdent, il y a lieu de rejeter le recours en annulation sous analyse pour n’être fondé en aucun de ses moyens.
V. Quant à la demande tendant à l’allocation d’une indemnité de procédure Les demandeurs sollicitent la condamnation de l’administration communale de Flaxweiler, à leur payer une indemnité de procédure de 3.500 euros en application de l’article 33 de la loi modifiée du 21 juin 1999 portant règlement de procédure devant les juridictions administratives, ci-après désignée par « la loi du 21 juin 1999 », aux termes duquel « Lorsqu’il paraît inéquitable de laisser à la charge d’une partie les sommes exposées par elle et non 23 Conseil d’Etat, avis n° 50.683, disponible sur http://www.conseil-etat.public.lu/fr.
comprises dans les dépens, le juge peut condamner l’autre partie à lui payer le montant qu’il détermine ». Au vu de l’issue du litige, cette demande encourt toutefois le rejet.
Le même sort est à réserver à la demande en allocation d’une indemnité de procédure d’un montant de 3.500 euros formulée par la partie communale et fondée sur la même disposition légale, étant donné qu’elle n’établit pas qu’il serait inéquitable de laisser les frais non répétibles à sa charge.
Par ces motifs, le tribunal administratif, deuxième chambre, statuant contradictoirement ;
déclare le recours en annulation irrecevable pour autant qu’il vise la délibération du conseil communal de la commune de Flaxweiler du 13 décembre 2019 « portant mise en procédure (mise sur orbite) du nouveau PAG » ;
reçoit, pour le surplus, le recours en annulation en la forme ;
au fond, le déclare non justifié, partant en déboute ;
rejette les demandes en allocation d’une indemnité de procédure, telles que formulées respectivement par les demandeurs et la partie communale ;
condamne les demandeurs aux frais et dépens.
Ainsi jugé par :
Alexandra Castegnaro, vice-président, Alexandra Bochet, vice-président, Annemarie Theis, premier juge, et lu à l’audience publique du 31 mars 2025 par le vice-président Alexandra Castegnaro, en présence du greffier Paulo Aniceto Lopes.
s.Paulo Aniceto Lopes s.Alexandra Castegnaro 24
