Tribunal administratif N° 48308 du rôle du Grand-Duché de Luxembourg ECLI:LU:TADM:2025:48308 2e chambre Inscrit le 23 décembre 2022 Audience publique du 31 mars 2025 Recours formé par Monsieur (A), …, contre une décision du conseil communal de Flaxweiler, et une décision du ministre de l’Intérieur en matière de plan d’aménagement général
JUGEMENT
Vu la requête inscrite sous le numéro 48308 du rôle et déposée au greffe du tribunal administratif le 23 décembre 2022 par la société anonyme KRIEGER ASSOCIATES SA, inscrite sur la liste V du tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, établie et ayant son siège social à L-2146 Luxembourg, 63-65, rue de Merl, immatriculée au registre de commerce et des sociétés de Luxembourg sous le numéro B240929, représentée aux fins de la présente procédure par Maître Georges KRIEGER, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de Monsieur (A), demeurant à L-…, tendant à l’annulation 1) de la « délibération du conseil communal de Flaxweiler du 10 février 2022 portant adoption du projet de refonte du plan d’aménagement général de la commune de Flaxweiler » et 2) de la « décision de la ministre de l’Intérieur du 16 septembre 2022 […] approuvant la délibération du conseil communal du 10 février 2022 portant adoption du projet de refonte du PAG de la commune de Flaxweiler » ;
Vu l’exploit de l’huissier de justice suppléant Christine KOVELTER, en remplacement de l’huissier de justice Martine LISÉ, demeurant tous les deux à Luxembourg, du 11 janvier 2023, portant signification de ce recours à l’administration communale de Flaxweiler, ayant sa maison communale à L-6926 Flaxweiler, 1, rue Berg, représentée par son collège des bourgmestre et échevins actuellement en fonctions ;
Vu la constitution d’avocat à la Cour déposée au greffe du tribunal administratif le 11 janvier 2023 par la société anonyme ARENDT & MEDERNACH SA, inscrite sur la liste V du tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, établie et ayant son siège social à L-2082 Luxembourg, 41A, avenue J.F. Kennedy, immatriculée au registre de commerce et des sociétés de Luxembourg sous le numéro B186371, représentée aux fins de la présente procédure par Maître Christian POINT, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de l’Etat du Grand-Duché de Luxembourg ;
Vu la constitution d’avocat à la Cour déposée au greffe du tribunal administratif le 16 janvier 2023 par la société à responsabilité limitée ÉTUDE D’AVOCATS PIERRET & ASSOCIÉS SARL, inscrite sur la liste V du tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, établie et ayant son siège social à L-1730 Luxembourg, 8, rue de l’Hippodrome, immatriculée au registre de commerce et des sociétés de Luxembourg sous le numéro B263981, représentée aux fins de la présente procédure par Maître Georges PIERRET, avocat à la Cour, inscrit au 1 tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de l’administration communale de Flaxweiler, préqualifiée ;
Vu le mémoire en réponse déposé au greffe du tribunal administratif le 23 mars 2023 par la société anonyme ARENDT & MEDERNACH SA, au nom de l’Etat du Grand-Duché de Luxembourg ;
Vu le mémoire en réponse déposé au greffe du tribunal administratif le 7 avril 2023 par la société à responsabilité limitée ÉTUDE D’AVOCATS PIERRET & ASSOCIÉS SARL, au nom de l’administration communale de Flaxweiler, préqualifiée ;
Vu le mémoire en réplique déposé au greffe du tribunal administratif le 8 mai 2023 par la société anonyme KRIEGER ASSOCIATES SA, au nom de Monsieur (A), préqualifié ;
Vu le mémoire en duplique déposé au greffe du tribunal administratif le 2 juin 2023 par la société à responsabilité limitée ÉTUDE D’AVOCATS PIERRET & ASSOCIÉS SARL, au nom de l’administration communale de Flaxweiler, préqualifiée ;
Vu le mémoire en duplique déposé au greffe du tribunal administratif le 7 juin 2023 par la société anonyme ARENDT & MEDERNACH SA, au nom de l’Etat du Grand-Duché de Luxembourg ;
Vu les pièces versées en cause ainsi que les décisions attaquées ;
Le juge-rapporteur entendu en son rapport, ainsi que Maître Sébastien COUVREUR, en remplacement de Maître Georges KRIEGER, Maître Sébastien COÏ, en remplacement de Maître Georges PIERRET, et Maître Gilles DAUPHIN, en remplacement de Maître Christian POINT, en leurs plaidoiries respectives à l’audience publique du 4 novembre 2024.
Lors de sa séance publique du 13 décembre 2019, le conseil communal de Flaxweiler, ci-après désigné par le « conseil communal », émit un vote favorable, en vertu de l’article 10 de la loi modifiée du 19 juillet 2004 concernant l’aménagement communal et le développement urbain, ci-après désignée par « la loi du 19 juillet 2004 », sur le projet d’aménagement général, de sorte que le collège des bourgmestre et échevins, ci-après désigné par « le collège échevinal », put procéder aux consultations prévues aux articles 11 et 12 de la loi du 19 juillet 2004.
Par courrier recommandé avec accusé de réception du 24 janvier 2020, adressé au collège échevinal par l’intermédiaire de son litismandataire, Monsieur (A), propriétaire d’une parcelle inscrite au cadastre de la commune de Flaxweiler, section … de …., sous le numéro (P1), ci-après désignée par « la parcelle (P1) », soumit ses observations et objections à l’encontre du projet d’aménagement général, en contestant, en substance, la superposition projetée de sa parcelle d’une zone d’aménagement différée, ci-après désignée par « ZAD », tout en sollicitant son classement, du moins pour partie, en zone d’habitation [HAB-1], ci-après désignée par « zone [HAB-1] », superposée d’une zone soumise à l’élaboration d’un plan d’aménagement « nouveau quartier » [PAP NQ], ci-après désigné par « PAP NQ ».
Conformément aux dispositions de l’article 11 de la loi du 19 juillet 2004, la commission d’aménagement émit, lors de sa séance du 24 juin 2020, son avis quant à la 2 conformité et la compatibilité du projet d’aménagement général avec les dispositions de ladite loi.
Lors de sa séance publique du 10 février 2022, le conseil communal décida, à la lumière des avis ministériels et des objections lui soumis, d’adopter le projet d’aménagement général.
Pour ce qui est des objections de Monsieur (A), le conseil communal décida - suivant ce qui était indiqué dans le document annexé à sa délibération et comprenant un résumé des objections présentées au collège échevinal et du sort à y réserver - « […] à l’unanimité de maintenir le classement parce que ce classement permet un phasage des terrains à développer dans la localité. Malheureusement, la commune n’a pas reçu de projet de plan de développement pour la parcelle en question, tel que recommandé par le Collège des Bourgmestre et Echevins lors de réunion en vue de l’aplanissement des différends.
[…] La référence à l’article 21 résulte des études, analyses et informations recueillies pendant la phase d’étude du PAG et est mentionnée à titre indicatif pour augmenter la qualité informative du PAG […] ».
Par courrier recommandé avec accusé de réception du 16 février 2022, le collège échevinal informa le litismandataire de Monsieur (A) de l’adoption par le conseil communal du projet d’aménagement général.
Par courrier du 2 mars 2022, notifié tant par courrier électronique que par porteur, Monsieur (A) introduisit, par l’intermédiaire de son litismandataire, une réclamation auprès du ministre de l’Intérieur, ci-après désigné par « le ministre », à l’encontre de la délibération du conseil communal du 10 février 2022 portant adoption définitive du projet d’aménagement général.
Par décision du 16 septembre 2022, le ministre approuva la délibération du conseil communal du 10 février 2022 portant adoption du projet de refonte du plan d’aménagement général (« PAG ») et déclara recevable mais non fondée la réclamation de Monsieur (A). Les passages de la décision ministérielle précitée se rapportant à cette réclamation sont libellés comme suit :
« […] Ad réclamation […] (A) ([…] rec 19) Le […] réclamant […] (A) demand[e] la suppression du classement [de la] parcell[e] cadastral[e] n°(P1) […] en « zone d’aménagement différé [ZAD] ».
L[a] parcelle […] en question présente […] une topographie particulièrement accidentée, ce qui rend [son] urbanisation délicate.
Il conviendrait dès lors de développer prioritairement d’autres terrains, dont les travaux génèrent moins d’incidences environnementales. Une levée de la « zone d'aménagement différé [ZAD] » est encore peu opportune dans la mesure où la station d’épuration de la commune dispose à ce jour que de capacités additionnelles très limitées.
Le réclamant (A) sollicite encore le reclassement de la parcelle cadastrale n°(P1), parallèle à la rue …, en « zone d'habitation 1 [HAB-1] », soumise à un « plan d’aménagement particulier ʺnouveau quartierʺ [PAP NQ] ».
3 La délimitation de la zone verte est pourtant cohérente par rapport au classement des terrains voisins, de sorte qu’il n’y a pas lieu de faire droit à la réclamation.
L[a] réclamation [est] donc non fondée […]. […] ».
Par requête déposée au greffe du tribunal administratif le 23 décembre 2022, Monsieur (A) a fait introduire un recours tendant à l’annulation de 1) la « délibération du conseil communal de Flaxweiler du 10 février 2022 portant adoption du projet de refonte du plan d’aménagement général de la commune de Flaxweiler » et 2) la « décision de la ministre de l’Intérieur du 16 septembre 2022 […] approuvant la délibération du conseil communal du 10 février 2022 portant adoption du projet de refonte du PAG de la commune de Flaxweiler ».
I. Quant à l’admissibilité du mémoire en réplique Dans le cadre de son mémoire en duplique, la partie communale se rapporte à prudence de justice quant à l’admissibilité du mémoire en réplique déposé au greffe du tribunal administratif le 8 mai 2023. Elle fait valoir qu’elle aurait notifié son mémoire en réponse aux parties adverses le 6 avril 2023, avant de le déposer au greffe du tribunal administratif le lendemain. Par conséquent, si la date du 6 avril 2023 était considérée comme valant notification de son mémoire en réponse, conformément à l’article 5, paragraphe (5) de la loi modifiée du 21 juin 1999 portant règlement de procédure devant les juridictions administratives, ci-après désignée par « la loi du 21 juin 1999 », le mémoire en réplique, notifié le 8 mai 2023, serait intervenu en dehors du délai légal et devrait être déclaré irrecevable. Toutefois, si la date de dépôt de son mémoire en réponse au greffe du tribunal administratif le 7 avril 2023 devait être considérée comme valant notification dudit mémoire, alors le mémoire en réplique serait recevable, étant donné que le 7 mai 2023 aurait été un dimanche.
A l’audience publique des plaidoiries, le litismandataire de la partie requérante s’est rapporté à prudence de justice quant à l’admissibilité du mémoire en question.
Le tribunal relève que l’article 5, paragraphe (5) de la loi du 21 juin 1999 prévoit que « Le demandeur peut fournir une réplique dans le mois de la communication de la réponse ;
la partie défenderesse et le tiers intéressé sont admis à leur tour à dupliquer dans le mois. ».
Si le point de départ pour le mémoire en réplique est la communication de la réponse à la partie défenderesse, c’est-à-dire que c’est à partir de la réception du mémoire en réponse par cette dernière que court le délai de fourniture de la réplique1, il n’en reste pas moins qu’en présence de plusieurs parties admises à fournir une réponse, le délai pour répliquer court en principe à partir du dernier dépôt, sinon de communication des mémoires en réponse fournis2.
En l’espèce, il ressort du rapport de transmission versé en cause par la partie communale que son mémoire en réponse, déposé au greffe du tribunal administratif après celui de la partie étatique, a été notifié par télécopie à la partie requérante le 6 avril 2023, de sorte qu’a priori le délai pour fournir le mémoire en réplique a expiré le 6 mai 2023.
1 Cour adm., 18 mai 2006, n° 21112C du rôle, Pas. adm. 2023, V° Procédure contentieuse, n° 953 et les autres références y citées.
2 Trib. adm. 12 juin 2002, n° 13063 du rôle, Pas. adm. 2023, V° Procédure contentieuse, n° 955 et les autres références y citées.
4 Il n’en reste pas moins que comme le 6 mai 2023 était un samedi et qu’en vertu de l’article 5 de la Convention européenne sur la computation des délais signée à Bâle le 16 mai 1972, approuvée par la loi du 30 mai 1984, « [i]l est tenu compte des samedis, dimanches et fêtes légales dans la computation d’un délai. Toutefois, lorsque le dies ad quem d’un délai avant l’expiration duquel un acte doit être accompli est un samedi, un dimanche, un jour férié légal ou considéré comme tel, le délai est prolongé de façon à englober le premier jour ouvrable qui suit. », le délai pour déposer le mémoire en réplique a été prorogé au jour ouvrable suivant, soit au lundi 8 mai 2023.
Le mémoire en réplique de la partie requérante ayant été déposé au greffe du tribunal administratif à cette dernière date, le mémoire en question est admissible.
II. Quant à la compétence du tribunal et quant à la recevabilité du recours Le tribunal relève que les décisions sur les projets d’aménagement, lesquels ont pour effet de régler par des dispositions générales et permanentes l’aménagement des terrains qu’ils concernent et le régime des constructions à ériger, ont un caractère réglementaire. La décision d’approbation du ministre participe au caractère réglementaire de l’acte approuvé3, étant précisé qu’en ce qui concerne la procédure d’adoption du PAG, le caractère réglementaire ainsi retenu s’étend également au volet de la décision ministérielle du 16 septembre 2022 ayant statué sur la réclamation introduite par le demandeur, intervenue dans le processus général de l’élaboration de l’acte approuvé.
Conformément à l’article 7 de la loi modifiée du 7 novembre 1996 portant organisation des juridictions de l’ordre administratif, seul un recours en annulation est susceptible d’être introduit contre un acte administratif à caractère réglementaire.
Le tribunal est partant compétent pour connaître du recours en annulation introduit en l’espèce, lequel est, par ailleurs, recevable pour avoir été introduit dans les formes et délai de la loi.
III. Quant à la loi applicable Le tribunal précise que la procédure d’adoption d’un PAG est prévue par la loi du 19 juillet 2004. Or, celle-ci a été modifiée à plusieurs reprises et dernièrement (i) par une loi du 28 juillet 2011 entrée en vigueur, en application de son article 45, en date du 1er août 2011, (ii) par la loi du 30 juillet 2013 concernant l’aménagement du territoire, publiée au Mémorial A, n° 160 du 6 septembre 2013, (iii) par la loi du 14 juin 2015 portant modification de l’article 108 de la loi modifiée du 19 juillet 2004 concernant l’aménagement communal et le développement urbain, publiée au Mémorial A, n° 113 du 17 juin 2015, (iv) par la loi du 3 mars 2017 dite « Omnibus », entrée en vigueur, en application de son article 76, le 1er avril 2017, (v) par la loi du 17 avril 2018 concernant l’aménagement du territoire, (vi) par la loi du 18 juillet 2018 portant modification de l’article 108 de la loi modifiée du 19 juillet 2004 concernant l’aménagement communal et le développement urbain, (vii) par la loi du 30 juillet 2021 relative au Pacte logement 2.0, entrée en vigueur le 1er janvier 2021, en application de l’article 16 de la loi en question et (viii) par la loi du 7 août 2023 relative au logement abordable et (ix) par la loi du 4 novembre 2024, publiée au Mémorial A, n°449 du 7 novembre 2024.
3 Cour adm., 10 juillet 1997, n° 9804C du rôle, Pas. adm. 2023, V° Actes réglementaires, n° 59 et les autres références y citées.
5 Etant donné, d’une part, que le tribunal vient de retenir que seul un recours en annulation a pu être introduit à l’encontre de l’acte déféré et, d’autre part, que dans le cadre d’un tel recours, le juge administratif est amené à en apprécier la légalité en considération de la situation de droit et de fait ayant prévalu au jour où ils ont été pris4, les modifications apportées à la loi du 19 juillet 2004 par les lois précitées du 7 août 2023 et 4 novembre 2024, entrées en vigueur postérieurement à la délibération du conseil communal du 10 février 2022 portant adoption du projet d’aménagement général ne sont pas à prendre en considération en l’espèce, étant plus particulièrement précisé à cet égard que les actes de tutelle administrative, tels que la décision ministérielle litigieuse, rétroagissent à la date de la décision approuvée et tombent dès lors sous le champ d’application des lois en vigueur à la date de la prise de décision de l’acte initial.
Il s’ensuit que la version de la loi du 19 juillet 2004 applicable au présent litige est celle résultant des modifications opérées par les lois des 28 juillet 2011, 30 juillet 2013, 14 juin 2015, 3 mars 2017, 17 avril 2018, 18 juillet 2018 et 30 juillet 2021.
IV. Quant au fond Moyens des parties A l’appui de son recours et en fait, le demandeur, après avoir rappelé une partie des rétroactes à la base des décisions déférées, explique être propriétaire de la parcelle (P1) dont la partie avant serait située en plein centre du village, de sorte à constituer une lacune dans le tissu urbain existant (« Baulücke »).
Sous l’empire de l’ancien PAG la parcelle litigieuse aurait été classée pour partie en zone de faible densité, superposée d’une zone soumise à l’élaboration d’un plan d’aménagement particulier, ci-après désignée par « PAP », et, pour partie, en zone agricole [AGR], ci-après désignée par « zone [AGR] ».
En droit, le demandeur avance, en premier lieu, que l’argumentation de la commune contenue dans sa décision du 10 février 2022 ne s’apparenterait pas à une motivation éclairée, de sorte qu’il lui serait impossible de vérifier si les motifs sur lesquels celle-ci se serait basée pour justifier la superposition partielle de sa parcelle d’une ZAD, étaient conformes à l’intérêt général.
Tout en s’appuyant sur un arrêt de la Cour administrative rendu le 3 février 2022 et inscrit sous le numéro 46562C du rôle, il conclut ensuite que l’administration communale aurait dépassé sa marge d’appréciation en décidant, sans la moindre justification, de superposer la parcelle litigieuse d’une ZAD, alors qu’elle aurait déjà été superposée d’une zone soumise à l’élaboration d’un PAP NQ.
Le demandeur estime ensuite que l’affirmation contenue dans la décision du conseil communal du 10 février 2022 selon laquelle « la commune n’aurait jamais reçu de projet de plan de développement pour la parcelle en question » serait à écarter dans la mesure où ce sujet n’aurait pas été abordé lors de la réunion d’aplanissement des différends. Il conteste, à cet égard, le fait que le collège échevinal ait conditionné la suppression de la ZAD sur sa parcelle 4 Trib. adm., 27 janvier 1997, n° 9724 du rôle, Pas. adm. 2023, V° Recours en annulation, n° 22 et les autres références y citées.
6 par la production d’un « projet de plan de développement », tout en faisant valoir que même à supposer qu’une telle condition ait été imposée, celle-ci serait illégale et discriminatoire, alors que l’autorité communale n’aurait, à l’évidence, pas besoin de connaître les projets concrets d’urbanisation concernant toutes les parcelles visées par une procédure de modification de PAG pour pouvoir décider du zonage à prévoir sur celles-ci.
Le demandeur continue en expliquant qu’au cours de ces dernières années, plusieurs « demandes de projets » auraient été soumises à l’administration communale sans qu’un seul projet n’ait toutefois pu aboutir. Il donne, dans ce contexte, à considérer que tant que sa parcelle serait superposée d’une ZAD, il ne souhaiterait pas engager « des frais d’urbaniste importants », en raison du fait qu’aucun investisseur ne serait prêt à participer au processus d’élaboration d’un PAP le long d’une voirie existante et entièrement équipée sans garantie que ledit PAP puisse être réalisé par la suite. Il conclut de ce qui précède que l’argument contenu dans la décision communale du 10 février 2022 serait absurde et ne justifierait pas la superposition partielle de sa parcelle d’une ZAD, tout en pointant le fait que ladite superposition entraînerait, par ailleurs, une « régression » importante de son droit de propriété dans la mesure où « auparavant son terrain [aurait] uniquement [été] soumis à lotissement ».
Il expose, dans ce contexte, que bien qu’il aurait, depuis la séance publique du conseil communal du 13 décembre 2019, été contacté par plusieurs promoteurs qui auraient été intéressés par son terrain, ceux-ci se seraient toutefois désistés après avoir constaté la superposition partielle dudit terrain de la ZAD litigieuse.
Le demandeur reproche ensuite à la commune d’être restée en défaut de justifier la nécessité d’un phasage du développement de la localité de …, respectivement du territoire communal de Flaxweiler par des éléments objectifs, rationnels et vérifiables, tels que, par exemple, le souci d’éviter une saturation de la capacité des réseaux publics ou des équipements collectifs auxquels appartiendraient notamment les écoles et les maisons-relais. Il ajoute que même à supposer qu’un phasage du développement démographique se justifierait au niveau de la localité de …, respectivement de la commune de Flaxweiler, rien ne justifierait en revanche qu’un tel phasage soit opéré à travers la superposition partielle de sa parcelle d’une ZAD, alors qu’une urbanisation de ladite parcelle, située en plein centre du village, le long d’une voirie entièrement équipée, ne permettrait que la réalisation de quelques maisons et n’aurait aucune incidence particulière sur le développement de la prédite localité, respectivement de la commune. Il s’ensuivrait que les arguments invoqués dans la décision communale du 21 février 2022, tendant à justifier la superposition partielle de la parcelle litigieuse d’une ZAD, ne reposeraient pas sur des considérations urbanistiques.
Quant à la décision ministérielle du 16 septembre 2022 ayant approuvé la délibération du conseil communal du 10 février 2022, le demandeur estime que celle-ci ne serait pas non plus justifiée en ce qu’elle ne reposerait pas non plus sur des considérations urbanistiques. Le demandeur réfute, à cet égard, l’argument de la topographie accidentée de sa parcelle invoquée dans la prédite décision, en faisant valoir que les photos versées en cause permettraient de démontrer qu’une crèche et des maisons unifamiliales seraient situées sur les parcelles voisines à la sienne, lesquelles présenteraient la même topographique accidentée que la parcelle litigieuse, sans que ladite topographie n’ait toutefois constitué un obstacle à la construction des immeubles prémentionnés, le demandeur soulignant, dans ce contexte, qu’il aurait lui-même vendu à la commune le terrain ayant permis la construction de l’entrée de la crèche, prémentionnée, ainsi que l’implantation d’une aire de jeu à côté de celle-ci. Il réitère, à cet égard, son argument selon lequel l’urbanisation de sa parcelle rétablirait la lacune existante dans le tissu urbain le long de la voie communale, de sorte à constituer un motif d’intérêt général qui aurait dû guider la décision ministérielle déférée.
7 Le demandeur conteste encore l’affirmation contenue dans ladite décision ministérielle, selon laquelle la station d’épuration de la commune de Flaxweiler ne disposerait que d’une « capacité additionnelle très limitée », en raison du fait qu’aucune preuve n’aurait été fournie en ce sens. Il ajoute, à cet égard, « qu’une zone très grande (…) » aurait été classée en zone constructible après avoir été initialement classée en zone verte, ce qui serait de nature à engendrer une augmentation significative des constructions et donc une multiplication des raccordements à la canalisation.
Tout en se basant sur un arrêt de la Cour constitutionnelle du 19 mars 2021, inscrit sous le numéro 146 du rôle, le demandeur invoque ensuite une violation du principe de proportionnalité en mettant en exergue qu’un juste équilibre devrait être trouvé entre les impératifs de l’intérêt général - en l’occurrence la protection de la nature - et la sauvegarde du droit de propriété de l’individu, de manière à ce qu’un rapport raisonnable puisse exister entre « les moyens mis en œuvre et le but visé ». Il estime qu’en l’espèce les motifs invoqués dans les décisions déférées seraient manifestement disproportionnés en raison du fait que lesdites décisions le priveraient de son droit de propriété.
Le demandeur conclut, dans ce contexte, encore à une violation des articles 16 et 10bis de la Constitution en vigueur jusqu’au 1er juillet 2023, tout en faisant valoir qu’une partie de la parcelle litigieuse serait superposée d’une servitude non aedificandi à durée indéterminée et que, bien que le caractère non aedificandi de ladite servitude serait modéré par le fait qu’il ne serait, en théorie, que provisoire et qu’il pourrait être levé par le conseil communal, une telle faculté, dénuée de tout critère précis ou de condition déterminée permettant aux propriétaires de parcelles superposées d’une servitude de vérifier, le cas échéant, le bien-fondé du refus de l’autorité communale de procéder à une telle levée, reviendrait toutefois à octroyer un pouvoir discrétionnaire à ladite autorité. Le demandeur ajoute que sa parcelle aurait été, avant la refonte du PAG et moyennant l’obtention d’une autorisation de bâtir, parfaitement constructible et qu’en raison du classement actuel de ladite parcelle, il n’existerait plus qu’une perspective d’urbanisation à long terme, voire même très long terme de celle-ci, tel que l’aurait d’ailleurs pointé la commission d’aménagement dans son avis. De ce point de vue également son droit de propriété serait violé.
Après avoir cité un extrait d’un jugement du tribunal administratif du 20 juin 2007, inscrit sous le numéro 22160 du rôle, le demandeur continue en expliquant qu’une ZAD constituerait une zone non aedificandi de sorte à être, jusqu’à la modification du PAG, assimilable à une zone verte, tout en précisant qu’une ZAD et une zone verte ne se différencieraient que par le fait que la zone verte resterait tout de même constructible alors qu’elle pourrait accueillir des constructions à autoriser en application de la loi modifiée du 18 juillet 2018 concernant la protection de la nature et des ressources naturelles, tandis qu’une parcelle superposée d’une ZAD ne serait jamais constructible.
Il ajoute, dans ce contexte, - indépendamment du fait que la pression sur le marché du logement serait, d’année en année, plus insistante - que la superposition partielle de sa parcelle d’une ZAD devrait pouvoir se justifier par une volonté hypothétique de la commune de freiner le développement immobilier sur ladite parcelle, ceci afin d’y éviter une croissance démographique qu’elle ne serait, au vu de ses infrastructures (canalisations, épuration des eaux, écoles etc.), pas à même d’absorber, ce qui ne serait pas le cas en l’espèce, en raison du fait que la commune aurait, à de nombreux endroits, prévu des extensions de périmètres « parfaitement absurdes » d’un point de vue urbanistique.
8 Tout en se référant à un extrait de la partie graphique de l’ancien PAG ainsi qu’à un extrait de la partie graphique du PAG sous analyse, tous deux reproduits dans sa requête introductive d’instance, le demandeur donne à considérer qu’aucune explication n’aurait été avancée quant au fait que certaines parcelles situées dans la commune de Flaxweiler auraient été sorties de la zone verte pour être classées en zone constructible tandis que la partie constructible de sa parcelle aurait été superposée d’une ZAD. Il reproche, à cet égard, aux autorités communales d’avoir favorisé certains propriétaires, au détriment d’autres propriétaires, sans que les raisons d’un pareil traitement - contraire à l’article 10bis de la Constitution en vigueur jusqu’au 1er juillet 2023, consacrant le principe de l’égalité devant la loi et interdisant de facto le traitement différencié de situations similaires, à moins que la différenciation ne soit objectivement justifiée - soient clairement établies.
Le demandeur donne, dans ce contexte, encore à considérer que les parcelles initialement classées en zone verte et classées, sous l’égide du PAG actuel, en zone constructible seraient « curieusement » situées en seconde position, rendant dès lors leur urbanisation nettement moins évidente que l’urbanisation de la partie de la parcelle litigieuse située en zone constructible, qui serait, quant à elle, située le long d’une voirie entièrement équipée.
Etant donné que le reclassement desdites parcelles de la zone verte en zone constructible aurait été autorisé, le demandeur estime que l’argument avancé par les autorités administratives selon lequel il existerait une volonté de ne pas accroître la population de la commune tomberait à faux.
En dernier lieu, le demandeur invoque une violation du principe de confiance légitime qui s’opposerait à ce que l’administration opère brusquement des revirements de comportement en revenant « sur les promesses faites aux administrés » et qui impliquerait que l’administré serait en droit d’exiger de l’autorité administrative qu’elle ne se départisse pas brusquement d’une attitude qu’elle aurait suivie par le passé. En se basant sur différentes jurisprudences de la Cour administrative et du tribunal administratif, le demandeur ajoute qu’un revirement d’attitude de la part de l’autorité administrative ne pourrait se justifier que par un changement dans les éléments de faits ou de droit qui soient de nature suffisamment importante pour motiver ledit revirement d’attitude.
Il donne, dans ce contexte, à considérer qu’en l’espèce, le classement d’une partie de sa parcelle en zone de faible densité soumise à l’élaboration d’un PAP NQ aurait existé depuis au moins la dernière modification ponctuelle du PAG en 1997, ce qui témoignerait, sans équivoque, de l’intention continue de l’administration communale de voir urbaniser ladite parcelle. Il s’ensuivrait que la décision de l’autorité communale de superposer une partie de la parcelle litigieuse d’une ZAD serait constitutive d’un revirement d’attitude non justifié en fait et en droit, de sorte que les décisions déférées seraient à annuler.
Dans son mémoire en réplique, Monsieur (A) reproche à la partie communale de présenter une version altérée des faits en affirmant, d’une part, qu’une « partie de la parcelle n°(P1) longeant « la rue … » se trouvait, sous l'empire de l’ancien PAG, à l’intérieur du périmètre d’agglomération en zone de faible densité soumise à un plan d'aménagement particulier tandis que l'autre partie de la parcelle se situant perpendiculairement à celle longeant « la rue … » se trouvait hors du périmètre d’agglomération, en zone agricole » et en 9 refusant, d’autre part, d’admettre l’existence d’une « régression des droits » dans son chef en raison de la superposition partielle de sa parcelle d’une ZAD, superposition qui n’aurait pas existé sous l’empire de l’ancien PAG.
Le demandeur avance ensuite que plusieurs facteurs seraient de nature à expliquer l’absence de développement urbanistique sur la portion constructible de sa parcelle durant les années 1981 à 2019. Il expose, à cet égard, que lorsqu’il avait été âgé de 23 ans, il n’aurait pas été en capacité financière suffisante pour procéder à l’urbanisation de ladite parcelle. Après avoir travaillé et épargné pendant quelques années, il aurait commencé à rénover la maison parentale - respectivement à reconstruire celle-ci, alors qu’elle aurait fait l’objet d’un incendie - en fonction de ses possibilités financières. Il estime qu’aucun développement d’ordre urbanistique ne saurait lui être reproché pour la période allant de 1981 à 2002, alors qu’il n’aurait eu ni le temps, ni la capacité financière pour procéder à la planification d’un nouveau PAP sur la parcelle litigieuse. En 2008 il aurait, ensemble avec les familles … et …, pris contact avec le bourgmestre de l’époque afin de fixer une entrevue pour discuter des possibilités de planification d’un lotissement au lieu-dit « … », ce qui aurait mené, en février 2009, à des discussions suites auxquelles le conseil communal leur aurait présenté « un plan directeur pour ce lotissement ». Afin de faciliter l’urbanisation future du site en question, les trois familles susmentionnées se seraient regroupées dans le cadre d’une société civile immobilière appelée (BB), qui aurait toutefois été dissoute le 4 juin 2014 en raison du fait que le projet en question n’aurait pas pu voir le jour « faute de volonté de la part de la commune de Flaxweiler ». Le 25 avril 2013, le demandeur aurait signé un contrat de vente avec la société (AA) laquelle aurait par la suite envoyé des plans d’un projet de lotissement au service technique de la commune de Flaxweiler. Après de longues discussions et suite à des modifications récurrentes desdits plans, l’administrateur de la société (AA) aurait, en 2016, décidé de renoncer au projet de lotissement en question en raison notamment « du comportement de l’administration communale de Flaxweiler ». Malgré « ces tentatives restées infructueuses », le demandeur explique avoir quand même pour objectif l’urbanisation de sa parcelle celui-ci précisant, en s’appuyant sur les jugements du tribunal administratif rendus les 11 février 2019 et 9 juillet 2019 et inscrits sous les numéros 40027, respectivement 42527 du rôle, que « l’attitude de blocage » dont aurait témoigné l’administration communale de Flaxweiler n’aurait pas été une exception dans le chef de celle-ci.
Le demandeur réfute ensuite l’argumentation de la partie étatique selon laquelle l’aménagement de la crèche municipale sur la parcelle avoisinante aurait entraîné de nombreux travaux de terrassement pour aménager l’accès carrossable, à travers laquelle celle-ci ferait valoir que de tels travaux seraient démesurés dans le cadre de la construction d’une maison unifamiliale. Il réitère, à cet égard, son affirmation selon laquelle l’argument de la « topographie accidentée » de sa parcelle ne serait ni justifié, ni une considération urbanistique, tout en se référant à ses développements faits dans le cadre de sa requête introductive d’instance.
Concernant l’argumentation de la partie étatique selon laquelle il existerait une insuffisance au niveau des capacités épuratoires de la commune de Flaxweiler qui aurait, par ailleurs, été exposée dans l’étude préparatoire, le demandeur donne à considérer que ladite incapacité n’aurait, d’une part, pas été démontrée in concreto et que, d’autre part, tout l’argumentaire de la partie étatique tomberait à faux en raison du fait que le lieu-dit « … » aurait été reclassé de la zone verte en zone constructible.
10 Il fait encore valoir qu’en tout état de cause, l’argumentaire de la partie étatique au sujet de l’insuffisance au niveau des capacités épuratoires de la commune de Flaxweiler, ne pourrait pas justifier à lui seul la superposition partielle de la parcelle litigieuse d’une ZAD, alors qu’il serait de toute façon et avant l’urbanisation la prédite parcelle nécessaire d’élaborer un PAP NQ et d’obtenir une autorisation de bâtir sur ladite parcelle, tout en précisant que les infrastructures nécessaires à l’élaboration d’un PAP NQ seraient réalisées par l’initiateur de ce PAP et que l’article 37 de la loi du 19 juillet 2004 préciserait, par ailleurs, que le « Bourgmestre n’accorde aucune autorisation tant que les travaux de voirie et d’équipements publics nécessaires à la viabilité de la construction projetée ne sont pas achevés ».
Bien que le demandeur concède que la superposition de sa parcelle d’une zone soumise à l’élaboration d’un PAP NQ se justifierait bel et bien, tel ne serait cependant pas le cas de la superposition partielle de celle-ci d’une ZAD, alors que ni la partie étatique, ni la partie communale n’exposeraient des moyens pertinents permettant de qualifier sa parcelle de réserve foncière.
Concernant la violation, par les décisions déférées, du principe de proportionnalité, le demandeur réitère qu’il serait évident que l’intérêt général de créer du logement rapidement, - et ce dans un contexte de pénurie de logements qui ne ferait que s’aggraver tel que le démontreraient quotidiennement les articles paraissant dans la presse - serait bien plus « lourd » que les arguments qu’auraient avancés « timidement » les parties communale et étatique.
Pour ce qui est de la violation de l’article 16 de la Constitution en vigueur jusqu’au 1er juillet 2023, le demandeur donne à considérer, en s’appuyant sur un arrêt rendu par la Cour administrative le 3 février 2022 et inscrit sous le numéro 46562C du rôle, que les juridictions administratives auraient déjà retenu que la superposition d’une parcelle d’une ZAD constituerait une « rétrogradation » dans les droits du propriétaire de ladite parcelle. Il est d’avis qu’il n’existerait, en l’espèce, aucune justification valable concernant la « rétrogradation » qu’il subirait en raison du classement de sa parcelle tel que prévu dans le PAG sous analyse.
Concernant finalement la violation de l’article 10bis de la Constitution en vigueur jusqu’au 1er juillet 2023, le demandeur réfute les affirmations des parties communale et étatique selon lesquelles il aurait procédé à une comparaison entre des situations qui ne seraient pas similaires, tout en faisant valoir que « les motifs invoqués par les parties requérantes s[eraient] inexacts en fait et en droit », de sorte que la situation de sa parcelle et des parcelles situées au lieu-dit « … » seraient tout à fait comparables.
La commune, de même que la partie étatique, concluent, quant à elles, au rejet du recours pour ne pas être fondé.
Analyse du tribunal A titre liminaire, le tribunal relève qu’il lui appartient de déterminer la suite du traitement des moyens et arguments des parties compte tenu de la logique juridique dans laquelle ils s’inscrivent, sans être lié par l’ordre dans lequel les moyens ont été présentés par les parties, l’examen des moyens tenant à la légalité externe devant précéder celui des moyens tenant à la légalité interne.
11 A) Quant à la légalité externe de la décision du conseil communal du 10 février 2022 Le demandeur conclut, de l’entendement du tribunal, à un défaut de motivation de la décision du conseil communal du 10 février 2022, en raison du fait que l’argumentation y contenue ne s’apparenterait pas à une motivation « éclairée » en ce qu’elle ne permettrait pas de vérifier la conformité avec l’intérêt général des motifs sur lesquels s’est basée la commune pour justifier la superposition partielle de la parcelle litigieuse d’une ZAD.
Le tribunal précise qu’au-delà de l’absence d’exigence légale ou réglementaire spécifique à l’indication formelle des motifs, les actes administratifs à caractère réglementaire doivent reposer sur de justes motifs légaux devant avoir existé au moment où ils ont été respectivement pris, motifs dont le juge administratif est appelé à vérifier tant l’existence que la légalité. Ces motifs doivent être retraçables, à la fois par la juridiction saisie et par les administrés intéressés, afin de permettre l’exercice effectif du contrôle juridictionnel de légalité prévu par la loi5.
En l’espèce, force est de constater que la décision du conseil communal sous analyse est en tout état de cause motivée à suffisance de droit.
En effet, il se dégage du libellé de ladite décision que la superposition d’une partie de la parcelle litigieuse d’une ZAD a été motivée par le fait qu’elle permettrait un phasage des terrains à développer dans la localité de …. Cette motivation, a, par ailleurs, encore été complétée par les explications de la partie communale dans ses mémoires en réponse et en duplique qui a, en substance précisé qu’étant donné le risque de saturation de la station d’épuration de la localité de …, il y aurait lieu de procéder à un développement en phasage des parcelles situées dans ladite localité et de privilégier, dans ce contexte, une urbanisation des terrains se prêtant plus facilement une viabilisation.
Au vu de ces considérations, et indépendamment de la question du bien-fondé de la motivation avancée par le conseil communal, le tribunal est amené à retenir que la motivation ainsi fournie est suffisante pour permettre au demandeur de défendre ses intérêts en connaissance de cause dans le cadre du présent recours en annulation et, corrélativement, pour permettre au tribunal d’exercer son contrôle de légalité, de sorte que le moyen tiré d’une insuffisance de motivation, voire de l’absence d’une motivation « éclairée » de la décision communale déférée, encourt le rejet.
B) Quant à la légalité interne des décisions attaquées 1) Quant aux contestations ayant trait à la justification avancée à la base du classement opéré Le tribunal relève que les autorités communales, lorsqu’elles initient des modifications de leurs plans d’aménagement, doivent être mues par des considérations légales d’ordre urbanistique ayant trait à l’aménagement des agglomérations et d’ordre politique tirées de l’organisation de la vie en commun sur le territoire donné, tendant les unes et les autres à une 5 Cour adm., 23 février 2006, n° 20173C du rôle, Pas. adm. 2023, V° Actes réglementaires, n° 35 et les autres références y citées.
12 finalité d’intérêt général et dans ce contexte, lesdites autorités doivent veiller tant à la conservation de l’esthétique urbaine qu’au développement rationnel des agglomérations6.
Dans ce contexte, il y a lieu d’insister sur le fait que, saisi d’un recours en annulation, le juge administratif est appelé à vérifier, d’un côté, si, au niveau de la décision administrative querellée, les éléments de droit pertinents ont été appliqués et, d’un autre côté, si la matérialité des faits sur lesquels l’autorité de décision s’est basée est établie. Au niveau de l’application du droit aux éléments de fait, le juge de l’annulation vérifie encore s’il n’en est résulté aucune erreur d’appréciation se résolvant en dépassement de la marge d’appréciation de l’auteur de la décision querellée. Le contrôle de légalité à exercer par le juge de l’annulation n’est pas incompatible avec le pouvoir d’appréciation de l’auteur de la décision qui dispose d’une marge d’appréciation. Ce n’est que si cette marge est dépassée que la décision prise encourt l’annulation pour erreur d’appréciation. Ce dépassement peut notamment consister dans une disproportion dans l’application de la règle de droit aux éléments de fait. Le contrôle de légalité du juge de l’annulation s’analyse alors en contrôle de proportionnalité7.
S’il est certes vrai que le choix d’entériner ou de ne pas entériner la modification d’un plan d’aménagement relève d’une dimension politique et échappe comme tel au contrôle des juridictions de l’ordre administratif saisies d’un recours en annulation, il n’en demeure pas moins que tout acte administratif doit reposer sur un motif dont le juge administratif vérifie tant l’existence que la légalité. Cette exigence découle du fait que le juge administratif a l’obligation de vérifier si les autorités administratives compétentes n’ont pas violé la loi, commis un excès de pouvoir ou un détournement de pouvoir et cette obligation de motivation existe également pour les actes à caractère réglementaire qui, quoique discrétionnaires, doivent être pris dans l’intérêt général, de sorte qu’il importe que les autorités administratives compétentes fassent connaître le ou les motifs qui les ont guidées dans leur décision, le contrôle exercé par le juge de l’annulation ne portant dès lors pas sur l’opportunité, mais sur la réalité et la légalité des motifs avancés8.
Quant aux objectifs devant guider les autorités communales lorsqu’elles initient des modifications de leurs plans d’aménagement, ainsi que l’autorité ministérielle, dans le cadre de l’exercice de son contrôle tutélaire, il y a lieu de se référer à l’article 2 de la loi du 19 juillet 2004, aux termes duquel : « Les communes ont pour mission de garantir le respect de l’intérêt général en assurant à la population de la commune des conditions de vie optimales par une mise en valeur harmonieuse et un développement durable de toutes les parties du territoire communal par:
(a) une utilisation rationnelle du sol et de l’espace tant urbain que rural en garantissant la complémentarité entre les objectifs économiques, écologiques et sociaux ;
(b) un développement harmonieux des structures urbaines et rurales, y compris les réseaux de communication et d’approvisionnement compte tenu des spécificités respectives de ces structures, et en exécution des objectifs de l’aménagement général du territoire ;
(c) une utilisation rationnelle de l’énergie, des économies d’énergie et une utilisation des énergies renouvelables ;
6 Trib. adm., 20 octobre 2004, n° 17604 du rôle, Pas. adm. 2023, V° Urbanisme, n° 217 et les autres références y citées.
7 Cour adm., 9 novembre 2010, n° 26886C du rôle, Pas. adm. 2023, V° Recours en annulation, n° 40 et les autres références y citées.
8 Trib. adm., 23 mars 2005, n° 18463 du rôle, Pas. adm. 2023, V° Actes réglementaires, n° 35 et les autres références y citées.
13 (d) le développement, dans le cadre des structures urbaines et rurales, d’une mixité et d’une densification permettant d’améliorer à la fois la qualité de vie de la population et la qualité urbanistique des localités ;
(e) le respect du patrimoine culturel et un niveau élevé de protection de l’environnement naturel et du paysage lors de la poursuite des objectifs définis ci-dessus ;
(f) la garantie de la sécurité, la salubrité et l’hygiène publiques. ».
L’article 6 de la loi du 19 juillet 2004 prévoit, quant à lui, que « Le plan d’aménagement général a pour objectif la répartition et l’implantation judicieuse des activités humaines dans les diverses zones qu’il arrête aux fins de garantir le développement durable de la commune sur base des objectifs définis par l’article 2 de la loi. ».
Il convient encore de noter que la décision d’adopter, respectivement de procéder à la refonte d’un PAG est, dans son essence même, prise dans l’intérêt général, cette caractéristique étant présumée jusqu’à preuve du contraire9.
Par ailleurs, il échet de rappeler que la mutabilité des PAG relève de leur essence même, consistant à répondre à des contraintes variables à travers le temps concernant à la fois les aspects urbanistiques de l’aménagement des agglomérations et le volet politique de la vie en commun sur le territoire donné10. Il s’ensuit qu’en se fondant sur des considérations d’ordre urbanistique correspondant à une finalité d’intérêt général, les autorités communales peuvent procéder à des modifications de leur règlementation urbanistique, pourvu toutefois que la décision soit proportionnelle à son objectif et qu’elle soit dépourvue d’un dépassement dans le chef des autorités compétentes de leur marge d’appréciation, analyse qui sera effectuée ci-
après.
En l’espèce, il est constant en cause que sous l’empire de l’ancien PAG, la parcelle litigieuse était classée pour partie en zone de faible densité superposée d’une zone soumise à l’élaboration d’un PAP et pour partie en zone [AGR]. Suite à la refonte du PAG, ladite parcelle a été classée pour partie en zone [AGR] et pour partie en zone [HAB-1] superposée partiellement d’une ZAD et d’une zone soumise à l’élaboration d’un PAP NQ.
Si Monsieur (A) ne conteste pas les affectations de base de sa parcelle, à savoir son classement pour partie en zone [AGR] et pour partie en zone [HAB-1], ni la superposition partielle de sa parcelle d’une zone soumise à l’élaboration d’un PAP NQ, il conteste toutefois la superposition partielle de sa parcelle d’une ZAD.
Quant au régime juridique découlant de la superposition partielle de la parcelle du demandeur d’une ZAD, l’article 17 de la partie écrite du PAG est libellé comme suit :
« […] Les zones d’aménagement différé constituent des zones superposées, frappées d’une interdiction temporaire de construction et d’aménagement.
Seules peuvent y être autorisés des dépendances et aménagements de faible envergure ainsi que des équipements publics et collectifs relatifs à la télécommunication, 9 Trib. adm., 23 juillet 1997, n° 9658 du rôle, Pas. adm. 2023, V° Recours en annulation, n° 10 et les autres références y citées.
10 Trib. adm., 7 mars 2001, n° 12233 du rôle, confirmé par Cour adm., 20 décembre 2001, n° 13291C du rôle, Pas.
adm. 2023, V° Urbanisme, n° 231 (1er volet) et les autres références y citées.
14 l’approvisionnement en eau potable et en énergie et à l’évacuation des eaux résiduaires et pluviales.
Les constructions existantes peuvent être maintenues, des travaux de maintenance et des transformations y sont autorisés, sous condition de ne pas compromettre le développement futur de la zone.
Elles constituent en principe des réserves foncières destinées à être urbanisées à moyen ou à long terme. La décision de lever le statut de la zone d’aménagement différé fait l’objet d’une procédure de modification du plan d’aménagement général. […] ».
L’article 9 de la loi du 19 juillet 2004 prévoit qu’entre autres, le contenu des parties graphique et écrite du PAG est arrêté par règlement grand-ducal.
En application de cette disposition légale, a été adopté le règlement grand-ducal modifié du 8 mars 2017 concernant le contenu du plan d’aménagement général d’une commune, ci-
après désigné par « le règlement grand-ducal du 8 mars 2017 », disposant dans son article 28 inscrit sous la section 4 dudit règlement grand-ducal intitulée « Les zones superposées » que :
« Les zones d’aménagement différé constituent des zones superposées, frappées d’une interdiction temporaire de construction et d’aménagement. Seules peuvent y être autorisés des dépendances et aménagements de faible envergure ainsi que des équipements publics et collectifs relatifs à la télécommunication, l’approvisionnement en eau potable et en énergie et à l’évacuation des eaux résiduaires et pluviales. Elles constituent en principe des réserves foncières destinées à être urbanisées à moyen ou long terme. La décision de lever le statut de la zone d’aménagement différé fait l’objet d’une procédure de modification du plan d’aménagement général. ».
Dès lors, étant donné que les autorités communales sont habilitées à procéder à la création de zones d’aménagement différé constituant en principe des réserves foncières destinées à être urbanisées à moyen ou long terme, il relève de la logique du système mis en place par le législateur pour assurer le respect de l’utilisation rationnelle du sol, que les autorités communales disposent d’une certaine marge d’appréciation pour désigner quelles zones sont superposées par une ZAD.
Quant à la justification à la base du classement litigieux, la commune a, en l’espèce, motivé la superposition partielle de la parcelle du demandeur d’une ZAD par la nécessité d’un développement en phasage des terrains situés dans la localité de …. Le ministre a, quant à lui, indiqué dans sa décision déférée que la superposition partielle de la parcelle litigieuse d’une ZAD serait justifiée, d’une part, en raison du fait que ladite parcelle serait dotée d’une topographie « particulièrement accidentée », rendant l’urbanisation de celle-ci délicate, de sorte qu’il y aurait lieu de prioriser le développement d’autres parcelles dont les travaux généreraient moins d’incidences environnementales et, d’autre part, par le fait que la station d’épuration de la commune de Flaxweiler ne disposerait que de capacités additionnelles très limitées.
Concernant en premier lieu l’argument contenu dans les décisions déférées selon lequel il y aurait lieu de procéder à un développement en phasage des parcelles situées dans la localité de … en raison notamment d’un manque de capacités additionnelles permettant l’assainissement des eaux usées provenant notamment de potentiels futurs habitants de ladite localité, le tribunal constate tout d’abord qu’il se dégage des explications circonstanciées de la 15 partie communale fournies en cours de procédure contentieuse, corroborées par les indications contenues dans l’étude préparatoire, que sous l’empire de l’ancien PAG, la commune de Flaxweiler a connu une importante croissance démographique, croissance qu’il y aurait, toutefois, sous l’égide du PAG sous analyse, lieu d’encadrer et de structurer « um weiterhin eine sanfte Erweiterung der Siedlungsbereiche zu garantieren » en vue de permettre « die Phasierung in Einklang mit den baulichen Strukturen sowie der sozialen und technischen Infrastruktur » et afin d’éviter « - vor allem bei eines unbedachten Reclassememts von Flächen der Zone d’aménagement différe - die Gefahr, die vorhandenen (Infra-)Strukturen zu überfordern »11.
Il y a ensuite lieu de relever qu’il ressort du point 5.2. « Auswirkungen auf die Kläranlage » de la deuxième partie de l’étude préparatoire, qu’« [i]n die biologische Kläranlage in Niederdonven werden die Abwässer von Niederdonven und Oberdonven geleitet.
Diese verfügt über eine Kapazität von 750 [« équivalent-habitants », ci-après désigné par « EH »] »12. Or, force est de constater que l’étude préparatoire indique encore que la localité de …, localité dans laquelle est située la parcelle litigieuse, a connu, entre les années 2009 et 2019, une importante augmentation de sa population en atteignant un nombre de 451 habitants, soit une croissance démographique de l’ordre de 25 %13. Ce même constat vaut également concernant la localité d’Oberdonven, l’étude préparatoire renseignant que ladite localité a, elle aussi, connu, entre les années 2009 et 2019, une importante croissance démographique de l’ordre de 28 % pour atteindre un nombre de 234 d’habitants14. Au vu du fait que les deux localités comptaient, dès lors, déjà en 2019 ensemble un total de 685 habitants et que la station d’épuration assainissant les eaux usées provenant de ces deux localités ne dispose, tel que relevé ci-avant, que d’une capacité de 750 EH, ladite station d’épuration a d’ores et déjà presque atteint la limite de ses capacités d’assainissement, en raison également du fait que, selon les explications de la partie étatique, non autrement contestées en l’espèce, il y a lieu d’ajouter « les besoins d’épuration des eaux usées en provenance des autres affectations (entreprises commerciales, artisanales et de services, crèches …) » aux besoins d’épuration des eaux usées provenant des habitants des localités de … et d’…. Il ne peut, dès lors, qu’être déduit de ce qui précède que la station d’épuration située dans la localité de … ne dispose, en l’état actuel, que de capacités additionnelles limitées pour traiter les eaux usées pouvant provenir notamment des futurs habitants de ladite localité, respectivement de la localité d’…, impliquant la nécessité d’une adaptation, voire d’un développement préalable de ladite infrastructure d’assainissement.
Ce constat est encore corroboré tant par les indications contenues dans l’avis de la commission d’aménagement émis lors de sa séance publique du 24 juin 2020 selon lesquelles « La station d’épuration de Niederdonven présente actuellement une capacité épuratoire de 750 éh, [alors que] le projet de PAG prévoit le raccordement de 1.328 habitants (1.240 habitants sans ZAD) pour les localités de … et … », que par les indications contenues dans la deuxième partie de l’étude préparatoire, selon lesquelles la commune de Flaxweiler a, en date du 1er janvier 2019, compté 2.144 habitants15 et que « Bei einer Bebauung aller im PAG Projet vorgesehenen Baulücken, Entwicklungsflächen und Baulandreserven könnte die Bevölkerung der Gemeinde Flaxweiler auf insgesamt etwa 3.915 Einwohner wachsen. […] Bei der Entwicklung des gesamten Potenzials überschreiten die errechneten Einwohnerzahlen 11 Etude préparatoire - Teil 1: Umfassende Analyse der bestehenden Situation, p. 200.
12 Etude préparatoire - Teil 2: Entwicklungskonzept, p. 81.
13 Etude préparatoire - Teil 1: Umfassende Analyse der bestehenden Situation, p. 35.
14 Ibid.
15 Etude préparatoire - Teil 2: Entwicklungskonzept, p. 9.
16 (Einwohner heute + zusätzliche) der verschiedenen Ortschaften die derzeitigen Kapazitäten der drei Kläranlagen in der Gemeinde. In Bezug auf die langfristige Entwicklung der Gemeinde müssen die Kapazitäten der Kläranlage regelmäßig überprüft und ggbfs. angepasst werden. »16.
Au vu de ces considérations, force est au tribunal de constater que le choix opéré par l’autorités communale, tel qu’entériné par le ministre, de procéder à un développement urbain de son territoire en plusieurs phases temporelles, en recourant notamment à l’instrument de la ZAD, afin de maîtriser et d’encadrer l’accroissement démographique de la commune de Flaxweiler dans l’objectif, notamment, d’éviter une saturation des infrastructures urbaines et des équipements publics, en particulier des stations d’épurations, n’emporte aucune critique.
En effet, et tel que valablement soutenu par la partie étatique, le choix de ne pas procéder à un phasage du développement démographique dans les différentes localités de la commune de Flaxweiler engendrerait, au contraire, une augmentation incontrôlée de la population, rendant ainsi difficile la planification de l’aménagement des infrastructures publiques nécessaires pour pouvoir assurer que les eaux usées produites tant par les habitants actuels que par les futurs habitants de la prédite commune puissent être épurées en quantité et qualité suffisantes au risque, le cas échéant, d’être source de pollution dans les cours d’eaux entourant la commune de Flaxweiler.
Eu égard à ce qui précède, les contestations non autrement sous-tendues du demandeur selon lesquelles un développement démographique en phasage ne se justifierait ni au niveau de la localité de …, ni, de manière générale, au niveau de la commune de Flaxweiler en raison notamment du fait que la preuve d’un risque de saturation des équipement publics et plus particulièrement des stations d’épuration de ladite commune ne serait pas rapportée en l’espèce tombent, dès lors, à faux.
En ce qui concerne encore l’argumentation du demandeur selon laquelle la superposition de sa parcelle d’une ZAD ne se justifierait pas au motif qu’avant l’urbanisation de celle-ci, l’élaboration d’un PAP NQ serait de toute façon nécessaire et qu’une autorisation de bâtir devrait être délivrée par le bourgmestre, laquelle ne serait toutefois pas accordée tant que les travaux de voirie et d’équipements publics nécessaires à la viabilité de la construction projetée, tels que prévus à l’article 37, alinéa 3 de la loi du 19 juillet 2004, ne seraient pas achevés, force est au tribunal de constater que les travaux de voirie et d’équipements publics auxquels il est fait référence à l’article 37, alinéa 3, prémentionné, sont ceux visés à l’article 23 de la même loi, qui dispose que : « L’exécution des travaux de voirie et d’équipements publics nécessaires à la viabilité du plan d’aménagement général est autorisée par le bourgmestre. Hormis les cas prévus au chapitre 5 du titre 4, ces travaux sont réalisés par l’administration communale ou sous son contrôle.
Ces travaux comprennent la réalisation des voies publiques, l’installation des réseaux de télécommunication, ainsi que des réseaux d’approvisionnement en eau potable et en énergie, des réseaux d’évacuation des eaux résiduaires et pluviales, de l’éclairage, de l’aménagement des espaces collectifs, des aires de jeux et de verdure ainsi que des plantations. », de sorte à faire uniquement référence aux « réseaux ».
L’article 2, paragraphe (1) du règlement grand-ducal du 8 mars 2017 concernant le contenu du plan d’aménagement particulier « quartier existant » et du plan d’aménagement 16 Etude préparatoire - Teil 2: Entwicklungskonzept, p. 81.
17 particulier « nouveau quartier » fait également uniquement référence aux « réseaux », dans la mesure où il dispose que : « Le plan d’aménagement particulier « nouveau quartier » définit les fonds nécessaires à la viabilisation du projet. En outre, il définit les fonds destinés à être cédés au domaine public communal conformément à l’article 34 de la loi précitée du 19 juillet 2004.
Pour les fonds nécessaires à la viabilisation du projet doivent être fixés :
1. les espaces verts ;
2. les voies de circulation ;
3. les emplacements de stationnement ;
4. l’évacuation des eaux pluviales, y compris les bassins de rétention ;
5. le modelage du terrain.
Le plan d’aménagement particulier « nouveau quartier » peut, en outre, définir l’aménagement des espaces publics ou ouverts au public, des servitudes écologiques, l’évacuation des eaux usées ainsi que les réseaux d’approvisionnement. ».
Etant donné qu’en application de l’article 46 de la loi modifiée du 19 décembre 2008 relative à l’eau, « (1) Les communes sont tenues d’assurer la collecte, l’évacuation et l’épuration des eaux urbaines résiduaires et la gestion des eaux pluviales dans les zones urbanisées ou destinées à être urbanisées conformément au plan d’aménagement général.
Elles sont tenues de concevoir, de construire, d’exploiter, d’entretenir et de surveiller les infrastructures d’assainissement faisant partie de leur territoire, selon les règles de l’art en tenant compte des meilleures techniques disponibles. », tandis que les infrastructures d’assainissement sont définies à l’article 2.26 de la loi du 19 décembre 2008, précitée, comme étant « les installations servant à la collecte, au transport ou au traitement des eaux urbaines résiduaires y inclus les eaux pluviales et les eaux claires parasites », l’existence de capacités d’assainissement suffisantes d’une commune doit s’apprécier au niveau du PAG et non pas au stade de l’exécution de celui-ci par le biais d’un PAP NQ, respectivement des autorisations à bâtir où seul le raccordement des constructions projetées aux réseaux d’évacuation est à régler.
L’argumentation afférente du demandeur est, partant, non fondée.
Concernant ensuite le choix communal de superposer - dans le contexte du développement en phasage des parcelles situées dans la localité de … lequel n’emporte, tel que retenu ci-avant, pas de critiques - en particulier la parcelle litigieuse pour partie d’une ZAD, le tribunal est, tout d’abord, amené à rappeler que ce choix est motivé par la topographie accidentée de la parcelle en question, rendant l’urbanisation de celle-ci délicate. Il s’ensuit que les autorités communale et étatique n’ont pas motivé la superposition partielle de la parcelle litigieuse d’une ZAD par une impossibilité d’urbanisation de celle-ci, ni même par le fait que la topographie des lieux en question pourrait constituer « un obstacle à la constructibilité », tel que semble, de l’entendement du tribunal, l’insinuer le demandeur, mais simplement par son urbanisation plus difficile. Dans cette optique, l’analyse du tribunal ne portera pas sur la question de principe de savoir si la parcelle en question se prête à une urbanisation, cette circonstance n’étant, au regard de son classement de base pour partie en zone HAB-1, pas litigieuse en l’espèce, mais elle portera uniquement sur la question de savoir si une urbanisation de ladite parcelle s’avère plus difficile pour les raisons avancées par les autorités communale et étatique.
C’est sur cette toile de fond que le tribunal est amené à préciser qu’une commune, présentant un potentiel de développement important tel que c’est le cas en l’espèce - étant 18 relevé qu’il ressort de l’avis de la commission d’aménagement émis lors de sa séance du 26 juin 2020 que « le potentiel de développement du projet de PAG […] contient un potentiel estimé à 1.375 nouveaux habitants […] ce qui représente le quintuple d’un potentiel qualifié de durable d’un point de vue de l’aménagement du territoire »17 - peut valablement envisager une urbanisation en phasage, en procédant d’abord à une urbanisation des terrains se prêtant plus facilement à une viabilisation tout en gardant ceux se prêtant plus difficilement à une viabilisation en tant que réserve foncière, et ainsi motiver légalement la superposition d’une parcelle constructible par une ZAD en avançant à la base de cette superposition lesdites difficultés de viabilisation.
L’étude préparatoire a, dans ce contexte, mis en avant que « [d]ie Siedlungsentwicklung […] soll überwiegend innerhalb der bereits im gültigen PAG ausgewiesen und bebaubaren Flächen stattfinden », tout en soulignant qu’en vue d’un accroissement du périmètre constructible, il y avait lieu de privilégier des parcelles « die für eine kurzfristige Entwicklung geeignet sind, da ein Großteil des zur Verfügung stehenden Potenzials aus Flächen besteht, die derzeit nicht verfügbar oder z.B. aus topographischen oder Natur räumlichen Gegebenheiten (Hanglagen sowie auf die durch Überschwemmung bei Starkregenereignissen gefährdeten Flächen) schwerer zu bebauen sind »18.
Concernant, à cet égard, les considérations liées à la topographie de la parcelle litigieuse telles que mises en avant dans la décision ministérielle déférée, le tribunal se doit tout d’abord de constater qu’il ressort des photos versées en l’espèce de part et d’autre ainsi que des explications non autrement énervées de la partie étatique, que bien que la parcelle litigieuse est attenante à la rue … située sur le chemin repris numéro …, ci-après désigné par « le … », elle est toutefois dotée d’une forte pente, de sorte que le sol naturel de la parcelle est située, de facto, en dessous de ladite rue. Il s’ensuit que des éventuelles constructions futures à ériger sur la parcelle en question ne pourront, en l’état actuel des choses et en raison de la prédite topographique et du positionnement géographique de la parcelle litigieuse, pas être desservies par la rue … située sur le …. Ce même constat se dégage également du schéma directeur intitulé « … « Rue … » (…) », celui-ci indiquant que la parcelle litigieuse « grenzt direkt an die … an, allerdings liegt das Plangebiet ca 4,5 m tiefer als das Straßenniveau. Eine Erschließung über die … ist damit nicht möglich. »19. Il s’ensuit que la viabilisation de la parcelle litigieuse s’avère d’ores et déjà difficile en raison du fait qu’elle n’est pas directement accessible par la rue … située sur le ….
Cette conclusion n’est pas ébranlée par les affirmations du demandeur selon lesquelles « tous les immeubles situés du côté droit de son terrain [seraient] à des niveaux bâtis en dessous de la route principale et présente[raient] la même topographie [que sa parcelle], qui [n’aurait] jamais [été] un obstacle à la constructibilité de ces terrains », le tribunal se devant, en effet, de relever qu’il se dégage de la partie graphique du PAG, ainsi que des photos versées en cause par la partie étatique, que les parcelles adjacentes du côté sud-ouest à la parcelle litigeuse, toutes attenantes à la rue … et auxquelles fait, de son entendement, référence le demandeur, ne sont, contrairement à ce que tente d’affirmer celui-ci, pas accessibles depuis la rue … située sur le …, mais par un chemin qui bifurque de ladite rue … en contrebas du …, ayant été, selon les indications contenues dans le prédit schéma directeur, spécialement conçu pour desservir un nombre limité de constructions, à savoir les constructions situées sur les parcelles adjacentes 17 Avis de la commission d’aménagement, page 2.
18 Etude préparatoire - Teil 2 : Entwicklungskonzept, p. 17.
19 Etude préparatoire -Teil 3 : Schémas Directeurs …, « Rue … » (…) » p. 3.
19 à la parcelle litigieuse de son côté sud-ouest, prémentionnées20. Il se dégage, à cet égard, encore des indications contenues dans le schéma directeur que la scission de la rue … « endet als Sackgasse an der südlichen Grenze des Plangebiets »21, et donc, de facto, à la délimitation de la parcelle litigieuse, de sorte qu’une possible desserte vers celle-ci, en vue notamment de l’implantation d’éventuelles constructions et de la viabilisation de la parcelle en question, ne saurait actuellement pas s’effectuer via ledit chemin, mais devra, dès lors, et tel qu’indiqué dans le schéma directeur, se faire « über eine neue Zuwegung an die … »22 qui devra encore être déterminée23. Il résulte des développements qui précèdent, que dans la mesure où la parcelle litigieuse ne peut, en raison de sa topographie accidentée, pas être desservie par la rue … située sur le …, et qu’il n’existe, à l’heure actuelle, pas non plus de voie de desserte directe vers la parcelle litigieuse via la scission de la rue … située parallèlement au …, de sorte qu’une possible desserte de ladite parcelle doit encore être identifiée, le caractère difficilement urbanisable de celle-ci est, dès lors, et contrairement à ce que fait plaider le demandeur, avéré en l’espèce.
Dans un souci d’exhaustivité, le tribunal se doit encore de préciser que bien que la question de la détermination précise de l’accès à la parcelle litigieuse, est, le cas échéant, à effectuer au niveau de l’élaboration d’un éventuel futur PAP NQ, il y a lieu de rappeler, tel que relevé ci-avant, que les difficultés de viabilisation d’un site peuvent être prises en compte par la commune dans le cadre du PAG pour favoriser à court terme une urbanisation des terrains se prêtant plus facilement à une viabilisation et ainsi motiver la superposition des zones se prêtant plus difficilement à une urbanisation par une ZAD.
Eu égard à l’ensemble de ces considérations, le tribunal est amené à retenir que le choix communal, tel qu’entériné par le ministre, de superposer une partie de la parcelle litigieuse d’une ZAD n’emporte aucune critique, les considérations mises en avant à la base dudit classement et tenant à la nécessité de procéder à une urbanisation en phasage en vue de prévenir une saturation des infrastructures publiques et plus particulièrement de la station d’épuration de la localité de …, en privilégiant une urbanisation des terrains se prêtant plus facilement à une viabilisation tout en gardant ceux se prêtant plus difficilement à une viabilisation - tel que c’est, en raison de sa topographie accidentée, le cas de la parcelle litigieuse en l’espèce - en tant que réserve foncière, s’inscrivant en l’espèce dans les objectifs prévus à l’article 2, précité, de la loi du 19 juillet 2004 et plus particulièrement au point a) du même article, à savoir notamment une utilisation rationnelle du sol. Ce choix doit encore être considéré comme étant proportionné au but recherché en ce qu’il permet de veiller à assurer aux habitants de la localité de … des conditions de vie optimales par une mise en valeur harmonieuse et un développement durable du territoire.
Cette conclusion n’est pas ébranlée par les contestations du demandeur selon lesquelles la superposition de la ZAD litigieuse serait disproportionnée pour être contraire à l’intérêt général qui exigerait de « créer du logement rapidement- dans un contexte de pénurie qui s’aggrave », lesdites contestations tombant à faux dans la mesure où, eu égard à l’existence d’un potentiel de développement démographique important non seulement dans la localité de …, mais également dans la commune de Flaxweiler et des incidences que cette augmentation de la population a nécessairement sur les capacités d’assainissement des eaux usées, tel que 20 Etude préparatoire -Teil 3: Schémas Directeurs …, « Rue … » (… » p. 3.
21 Ibid.
22 Ibid.
23 Etude préparatoire -Teil 3: Schémas Directeurs …, « Rue … » (… » p. 7.
20 retenu ci-avant, l’autorité communale, confirmée par l’autorité étatique, est, en l’espèce et tel que constaté ci-avant, légitiment justifiée à contrôler la croissance de sa population par différents outils urbanistiques, et ce, notamment par la superposition partielle de la parcelle litigieuse d’une ZAD.
Il s’ensuit que le moyen relatif au prétendu caractère inapproprié, respectivement disproportionné du classement litigieux est à rejeter pour ne pas être fondé.
2) Quant au moyen relatif à une prétendue violation de l’article 16 de la Constitution En ce qui concerne les développements du demandeur relatifs à une violation de son droit de propriété, il convient de relever que l’article 16 de la Constitution en vigueur jusqu’au 1er juillet 2023, dispose que : « Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d’utilité publique et moyennant juste indemnité, dans les cas et de manière établis par la loi. » et concerne donc l’expropriation.
Force est en l’espèce de constater tout d’abord qu’aucun transfert de propriété de la parcelle du demandeur n’a été décidé ou ne s’est opéré, de sorte qu’en principe, aucune expropriation au sens de l’article 16 de la Constitution ne peut être constatée.
Il échet ensuite de préciser que dans son arrêt rendu en date du 4 octobre 201324, la Cour constitutionnelle, tout en consacrant le principe de la mutabilité des PAG et en soulignant que le juge administratif n’était pas autorisé à sanctionner un reclassement d’un terrain précédemment classé en zone constructible en zone non constructible, mais que les propriétaires concernés pouvaient se pourvoir, le cas échéant, devant le juge judiciaire en vue de l’allocation d’une indemnité éventuelle, a déclaré contraires à l’article 16 de la Constitution, tel qu’en vigueur à l’époque, les dispositions de la loi du 19 juillet 2004 posant en principe que les servitudes résultant d’un PAG n’ouvrent droit à aucune indemnité et prévoyant des exceptions à ce principe qui ne couvrent pas toutes les hypothèses dans lesquelles la privation de la jouissance du terrain frappé par une telle servitude est hors de proportion avec l’utilité publique. Dans le même arrêt, la Cour Constitutionnelle a réaffirmé la considération qu’elle avait retenue dans son arrêt du 26 septembre 200825, selon laquelle un changement dans les attributs de la propriété, qui est à tel point substantiel qu’il prive celle-ci d’un de ses aspects essentiels, peut constituer une expropriation.
Deux conclusions s’imposent donc. D’une part, l’article 16 de la Constitution, tel qu’applicable en l’espèce, n’érige pas de manière générale le droit de propriété en matière réservée à la loi, mais se limite à interdire l’expropriation autrement que pour cause d’utilité publique, moyennant juste indemnité et dans les cas et de la manière établis par la loi, de sorte que seule l’expropriation constitue une matière réservée à la loi, étant précisé, dans ce contexte, qu’il ressort de la jurisprudence de la Cour constitutionnelle qu’un changement dans les attributs de la propriété qui est à tel point essentiel qu’il prive le propriétaire de ses aspects essentiels peut constituer une expropriation26. Cependant, étant donné que les dispositions de la loi du 19 juillet 2004 n’autorisent pas les autorités communales à prendre des règlements en matière d’expropriation, mais seulement à réglementer l’usage des biens, notamment, par le 24 Cour constitutionnelle, arrêt du 4 octobre 2013, inscrit sous le numéro 00101 du registre.
25 Cour constitutionnelle, arrêt du 26 septembre 2008, inscrit sous le numéro 00046 du registre.
26 Cour constitutionnelle, 26 septembre 2008, n° 00046 du registre et Cour const., 4 octobre 2013, n° 00101 du registre.
21 biais de mesures destinées à protéger les sites et monuments, respectivement le caractère harmonieux d’un quartier ou d’une partie de quartier, et que la réglementation de l’usage des biens n’est pas une matière réservée à la loi par la Constitution, ces dispositions légales ne se heurtent manifestement pas à l’article 16 de la Constitution, ni d’ailleurs à l’article 32, paragraphe (3) de la Constitution, en vigueur jusqu’au 1er juillet 2023.
D’autre part, la Cour constitutionnelle n’a pas retenu que de manière générale, toute servitude d’urbanisme constituait une expropriation, mais elle a en revanche retenu de manière nuancée que seul un changement dans les attributs de la propriété à tel point substantiel qu’il prive celle-ci d’un de ses aspects essentiels peut constituer une expropriation. Cette nuance a, d’ailleurs, bien été relevée par le Conseil d’Etat dans son avis du 18 novembre 2014 par rapport au projet de loi relatif à la modification de la loi du 30 juillet 2013 concernant l’aménagement du territoire27.
Au vu de la solution ainsi dégagée par la Cour constitutionnelle, il convient de vérifier si la superposition partielle de la parcelle litigieuse d’une ZAD a entraîné un changement substantiel dans les attributs de la propriété du demandeur.
En l’espèce, il convient de relever en ce qui concerne la superposition partielle de la parcelle litigieuse d’une ZAD, que tant l’article 28 du règlement grand-ducal du 8 mars 2017, cité ci-avant, que l’article 17 de la partie écrite du PAG, cité également ci-avant, disposent que : « Les zones d’aménagement différé constituent des zones superposées, frappées d’une interdiction temporaire de construction et d’aménagement. ».
Il en ressort que la zone litigieuse ne fait que soumettre les fonds concernés à des interdictions temporaires.
Ainsi, et s’il est certes vrai que la ZAD en question affecte le droit de propriété du demandeur, ce classement n’entrave cependant pas les attributs du droit de propriété d’une manière telle que la limitation opérée puisse être qualifiée d’équivalente à une expropriation, alors qu’elle n’est que temporaire et par ailleurs conforme aux objectifs inscrits à l’article 2 de la loi du 19 juillet 2004, tel que retenu ci-avant, étant relevé qu’au vu de la solution dégagée par la Cour constitutionnelle, il n’appartient pas au juge administratif de sanctionner le reclassement éventuel d’un terrain d’une zone constructible en zone non constructible et ainsi a fortiori pas non plus le classement d’une parcelle constructible en une zone subordonnée à certaines conditions, pour autant, évidemment, que le classement ait été effectué dans un but d’intérêt général, ce dont il a été retenu que c’était le cas en l’espèce.
La superposition partielle de la parcelle litigieuse d’une ZAD n’est dès lors pas à considérer comme équivalente à une expropriation et ne tombe par conséquent pas dans le champ d’application de l’article 16 de la Constitution.
Au vu des considérations qui précèdent, le reproche formulé par le demandeur selon lequel les décisions déférées seraient disproportionnées en raison du fait qu’elles le priveraient de son droit de propriété laisse d’être fondé.
Il suit des considérations qui précèdent que le moyen tiré d’une violation du droit de propriété est à rejeter pour ne pas être fondé.
27 Conseil d’Etat, avis n° 50.683, disponible sur http://www.conseil-etat.public.lu/fr.
22 3) Quant au moyen relatif à une prétendue violation du principe d’égalité de traitement Concernant l’invocation par le demandeur d’une violation du principe d’égalité de traitement au motif que la commune aurait fait de la parcelle litigieuse une réserve foncière, tandis qu’elle aurait permis le reclassement d’autres parcelles - situées, de l’entendement du tribunal, au lieu-dit « … » - de la zone verte vers la zone constructible, parcelles dont l’urbanisation serait « nettement moins évidente que l’urbanisation de la parcelle [litigieuse] », le tribunal relève tout d’abord que le principe constitutionnel de l’égalité devant la loi, tel qu’inscrit à l’article 10bis de la Constitution en vigueur jusqu’au 1er juillet 2023, suivant lequel tous les Luxembourgeois sont égaux devant la loi, applicable à tout individu touché par la loi luxembourgeoise si les droits de la personnalité, et par extension les droits extrapatrimoniaux sont concernés, ne s’entend pas dans un sens absolu, mais requiert que tous ceux qui se trouvent dans la même situation de fait et de droit soient traités de la même façon. Le principe d’égalité de traitement est compris comme interdisant le traitement de manière différente de situations similaires, à moins que la différenciation soit objectivement justifiée. Il appartient par conséquent aux pouvoirs publics, tant au niveau national qu’au niveau communal, de traiter de la même façon tous ceux qui se trouvent dans la même situation de fait et de droit. Par ailleurs, lesdits pouvoirs publics peuvent, sans violer le principe de l’égalité, soumettre certaines catégories de personnes à des régimes légaux différents, à condition que les différences instituées procèdent de disparités objectives, qu’elles soient rationnellement justifiées, adéquates et proportionnées à leur but28. Pour que le principe d’égalité devant la loi puisse être valablement mis en œuvre, il convient partant de pouvoir dégager deux situations comparables par rapport auxquelles une inégalité de traitement puisse être utilement invoquée.
Le tribunal se doit, à cet égard, de constater que le demandeur reste en défaut de prouver que la parcelle litigieuse se trouverait dans une situation comparable aux parcelles situées au lieu-dit « … », à savoir qu’elles seraient dotées d’une topographie accidentée rendant ainsi leur urbanisation plus difficile, étant précisé que la seule affirmation, non autrement étayée ni corroborée par aucune pièce probante selon laquelle l’urbanisation des parcelles en question serait « nettement moins évidente que l’urbanisation de la parcelle [litigieuse] » est, en tout état de cause, insuffisante à cet égard. Or, à défaut de toute explication ou précision à cet égard, il n’est nullement établi que la situation du demandeur et celles des propriétaires des parcelles situées au lieu-dit « … » seraient comparables, ni a fortiori qu’elles seraient suffisamment comparables pour que le principe de l’égalité constitutionnelle puisse trouver vocation à s’appliquer. En effet, un moyen simplement suggéré sans être soutenu effectivement n’est pas de nature à énerver la régularité des décisions litigieuses et est à rejeter étant donné qu’il n’appartient pas au tribunal de suppléer à la carence du demandeur et de rechercher lui-même les moyens juridiques qui auraient pu se trouver à la base de ses conclusions.
Au vu de ces considérations, le moyen tiré d’une violation du principe constitutionnel d’égalité de traitement est à rejeter pour être non fondé.
4) Quant au moyen relatif à une prétendue violation du principe général de confiance légitime 28 Trib. adm., 6 décembre 2000, n° 10019 du rôle, Pas. adm. 2023, V° Lois et règlements, n° 9 et les autres références y citées.
23 En l’espèce, le demandeur invoque une violation du principe de confiance légitime au motif que « le classement en zone de faible densité soumis à un PAP d’une partie de sa parcelle sous examen [aurait] exist[é] depuis au moins la dernière modification ponctuelle du PAG en 1997 […]. Ceci marque[rait], jusqu’à présent, l’intention continue et sans équivoque de l’administration communale de voir urbaniser ledit terrain ».
A cet égard, il échet de relever que le principe général de la confiance légitime, qui s’apparente au principe de la sécurité juridique, a été consacré tant par la jurisprudence communautaire en tant que principe du droit communautaire29, que par la jurisprudence nationale en tant que principe général du droit.
Ce principe général du droit tend à ce que les règles juridiques ainsi que l’activité administrative soient empreintes de clarté et de prévisibilité, de manière à ce qu’un administré puisse s’attendre à un comportement cohérent et constant de la part de l’administration dans l’application d’un même texte de l’ordonnancement juridique par rapport à une même situation administrative qui est la sienne.
En vertu de ce principe, l’administré peut exiger de l’autorité administrative qu’elle se conforme à une attitude qu’elle a suivie dans le passé, ce principe garantissant la protection de l’administré contre les changements brusques et imprévisibles de l’attitude de l’administration.
D’une manière générale, un administré ne peut toutefois prétendre au respect d’un droit acquis que si, au-delà de ses expectatives, justifiées ou non, l’autorité administrative a créé à son profit une situation administrative acquise et réellement reconnu ou créé un droit subjectif dans son chef. Ce n’est qu’à cette condition que peut naître dans le chef d’un administré la confiance légitime que l’administration respectera la situation par elle créée, les deux notions de droits acquis et de légitime confiance étant voisines.
En ce qui concerne en l’espèce la question concrète de la possibilité de faire valoir un droit acquis, le tribunal se doit d’abord de rappeler de manière générale qu’il est de jurisprudence constante que la mutabilité des PAG relève de leur essence même, consistant à répondre à des contraintes variables à travers le temps concernant à la fois les aspects urbanistiques de l’aménagement des agglomérations et le volet politique de la vie en commun sur le territoire donné30. Compte tenu de la mutabilité intrinsèque des situations générales, due aux changements de circonstances de fait et de droit, les actes réglementaires ne créent, en principe, que des droits précaires et maintiennent dans le chef de l’autorité administrative le pouvoir soit de changer soit d’abroger un acte réglementaire, en faisant usage des pouvoirs qui lui sont conférés dans l’exercice de sa mission31.
A ceci s’ajoute que les décisions déférées, et plus particulièrement la superposition de la parcelle litigieuse pour partie d’une ZAD, n’ont, en tant que tels, pas modifié la situation urbanistique de ladite parcelle, celle-ci restant, en vertu de son classement de base en zone [HAB-1], toujours en zone destinée à être urbanisée et donc en zone constructible.
29 CJUE 5 juin 1973, aff. 81/72, Commission c/ Conseil.
30 Trib. adm., 7 mars 2001, n°12233 du rôle, confirmé par Cour adm., 20 décembre 2001, n° 13291C du rôle, Pas.
adm. 2023, V° Urbanisme, n°231 et les autres références y citées.
31 Trib. adm., 9 juin 2004, n°11415a du rôle, Pas. adm. 2023, V° Urbanisme, n°231 et les autres références y citées.
24 Il suit de ce qui précède que le moyen tenant à une prétendue violation, par l’autorité communale, du principe de la confiance légitime est à rejeter pour être dénué de fondement.
Compte tenu de ce qui précède, les contestations de Monsieur (A) ayant trait à la superposition partielle de sa parcelle de la ZAD litigieuse encourent, dès lors, le rejet pour ne pas être fondées.
Au vu de l’ensemble des considérations qui précèdent, il y a lieu de rejeter le recours en annulation sous analyse pour n’être fondé en aucun de ses moyens.
C) Quant à la demande tendant à l’allocation d’une indemnité de procédure En ce qui concerne encore la demande de Monsieur (A) tendant à voir condamner l’administration communale de Flaxweiler et l’Etat à lui payer une indemnité de procédure d’un montant de 5.000 euros sur le fondement de l’article 33 de la loi du 21 juin 1999, celle-ci est à rejeter au vu de l’issue du litige.
Par ces motifs, le tribunal administratif, deuxième chambre, statuant contradictoirement ;
reçoit le recours en annulation en la forme ;
au fond, le déclare non justifié, partant en déboute ;
rejette la demande tendant à l’octroi d’une indemnité de procédure d’un montant de 5.000 euros, telle que formulée par le demandeur ;
condamne le demandeur aux frais et dépens.
Ainsi jugé par :
Alexandra Castegnaro, vice-président, Alexandra Bochet, vice-président, Caroline Weyland, premier juge, et lu à l’audience publique du 31 mars 2025 par le vice-président Alexandra Castegnaro, en présence du greffier Paulo Aniceto Lopes.
s. Paulo Aniceto Lopes s. Alexandra Castgenaro 25
