Tribunal administratif N° 48293 du rôle du Grand-Duché de Luxembourg ECLI:LU:TADM:2025:48293 2e chambre Inscrit le 20 décembre 2022 Audience publique du 3 avril 2025 Recours formé par Madame (A) et consort, …, contre une décision du ministre de l’Environnement, du Climat et du Développement durable, en présence de l’administration communale de Mondorf-les-Bains, en matière de plan d’aménagement général
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JUGEMENT
Vu la requête inscrite sous le numéro 48293 du rôle et déposée au greffe du tribunal administratif le 20 décembre 2022 par Maître Steve HELMINGER, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de Madame (A), demeurant à L-…, et de Monsieur (B), demeurant à L-…, tendant à l’annulation de la décision du ministre de l’Environnement, du Climat et du Développement durable du 22 juillet 2022 ayant refusé d’approuver la délibération du conseil communal de Mondorf-les-Bains du 10 mai 2022 portant modification ponctuelle du plan d’aménagement général de la commune de Mondorf-les-
Bains ;
Vu l’exploit de l’huissier de justice Patrick KURDYBAN, demeurant à Luxembourg, du 23 décembre 2022, portant signification de ce recours à l’administration communale de Mondorf-les-Bains, ayant sa maison communale à L-5627 Mondorf-les-Bains, 1, place des Villes Jumelées, représentée par son collège des bourgmestre et échevins actuellement en fonctions ;
Vu la constitution d’avocat à la Cour déposée au greffe du tribunal administratif le 23 décembre 2022 par Maître Anne-Laure JABIN, avocat à la Cour, inscrite au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de l’administration communale de Mondorf-les-Bains, préqualifiée ;
Vu le mémoire en réponse du délégué du gouvernement déposé au greffe du tribunal administratif le 17 mars 2023 ;
Vu le mémoire en réponse déposé au greffe du tribunal administratif le 23 mars 2023 par Maître Anne-Laure JABIN, au nom de l’administration communale de Mondorf-les-Bains, préqualifiée ;
Vu le mémoire en réplique déposé au greffe du tribunal administratif le 14 avril 2023 par Maître Steve HELMINGER, au nom de Madame (A) et de Monsieur (B), préqualifiés ;
Vu le mémoire en duplique du délégué du gouvernement déposé au greffe du tribunal administratif le 12 mai 2023 ;
1Vu le mémoire en duplique déposé au greffe du tribunal administratif le 15 mai 2023 par Maître Anne-Laure JABIN, au nom de l’administration communale de Mondorf-les-Bains, préqualifiée ;
Vu les pièces versées en cause ainsi que la décision critiquée ;
Le juge-rapporteur entendu en son rapport, ainsi que Maître Steve HELMINGER, Madame le délégué du gouvernement Cathy MAQUIL et Maître Anne-Laure JABIN, en leurs plaidoiries respectives à l’audience publique du 2 décembre 2024.
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Il ressort du dossier administratif qu’en octobre 2021, le collège des bourgmestre et échevins de la commune de Mondorf-les-Bains, ci-après dénommé le « collège échevinal », introduisit auprès du conseil communal de Mondorf-les-Bains, ci-après dénommé le « conseil communal », en vertu de l’article 10 de la loi modifiée du 19 juillet 2004 concernant l’aménagement communal et le développement urbain, ci-après désignée par la « loi du 19 juillet 2004 », un projet de modification ponctuelle du plan d’aménagement général de la commune de Mondorf-les-Bains, ci-après désigné par le « PAG », portant sur une parcelle, inscrite au cadastre de la commune de Mondorf-les-Bains, section … d’…, sous le numéro (P1), ci-après désignée par « la parcelle n°(P1) », au lieu-dit « Rue … », proposant de classer une partie de la parcelle concernée, classée en zone agricole [AGR], ci-après désignée par « zone [AGR] », en zone d’habitation 1 [HAB-1], ci-après désignée par « zone [HAB-1] ».
Lors de sa séance publique du 8 novembre 2021, le conseil communal décida à l’unanimité (1) de marquer son accord quant au projet de modification ponctuelle du PAG proposé par le collège échevinal et quant au rapport sur les incidences environnementales concernant ladite modification ponctuelle et (2) de charger le collège échevinal de procéder aux consultations nécessaires en vertu des dispositions de la loi du 19 juillet 2004 et de la loi modifiée du 22 mai 2008 relative à l’évaluation des incidences de certains plans et programmes sur l’environnement, ci-après désignée par « la loi du 22 mai 2008 ».
Ladite délibération fut publiée conformément à l’article 12 de la loi du 19 juillet 2004 par avis au public du 19 novembre 2021.
A travers un avis du 9 mars 2022, rendu sur base de l’article 7.2 de la loi du 22 mai 2008, le ministre de l’Environnement, du Climat et du Développement durable, ci-après désigné par « le ministre de l’Environnement », fit savoir qu’il n’envisagerait pas de réserver une suite favorable au classement de la partie de la parcelle n°(P1) en zone destinée à être urbanisée au motif que « […] la présence de la haie vive protégée au bord Nord-Ouest de la surface ne ressort pas du projet de PAG sous forme d’une identification adéquate, ce qui peut être dû à la superposition d’informations sur le plan. Par ailleurs, la recommandation des auteurs du rapport environnemental de maintenir la haie vive, qui constitue « un élément d’un corridor écologique plus vaste », n’a pas été transposée dans la partie réglementaire du PAG, par exemple moyennant la zone de servitude « urbanisation » de type « front d’agglomération » comme proposée par les auteurs du rapport environnemental. […] ».
Par avis séparé du 9 mars 2022, rendu sur base de l’article 5 de la loi modifiée du 18 juillet 2018 concernant la protection de la nature et des ressources naturelles, ci-après désignée par « la loi du 18 juillet 2018 », le ministre de l’Environnement avisa encore défavorablement le projet de modification ponctuelle du PAG litigieux, en se référant à son avis du 29 août 2019 2émis dans le cadre du projet de refonte complète du PAG, au motif notamment que « […] l’urbanisation de cette surface impliquerait un développement tentaculaire avec des effets paysagers négatifs et que la morphologie urbaine de la localité de … est déjà fortement impactée par des évolutions analogues ;
Constatant que la zone d’habitation 1 (HAB-1) envisagée avec le projet de modification ponctuelle dans la rue … au lieu-dit « … » correspond à celle avisée dans mon avis du 29 août 2019 ;
Considérant l’absence d’une étude faunistique relative à la valeur du terrain pour des espèces protégées particulièrement et de la potentialité écologique du terrain ; […] ».
Par avis du 14 mars 2022, la commission d’aménagement auprès du ministère de l’Intérieur avisa également défavorablement ledit projet de modification ponctuelle du PAG litigieux au motif que « […] [l]a localité d’… se caractérise déjà fortement par un étalement urbain prononcé vers le nord, le sud et l’ouest. Dès lors, il importe de renoncer à toute nouvelle extension tentaculaire. […] », tout en précisant que « [q]ui plus est, comme relevé à plusieurs occasions par les juridictions administratives, il n’y a pas lieu d’amplifier des situations urbanistiques malsaines (en l’occurrence tentaculaires), les déviations urbanistiques du passé ne devant pas donner l’exemple pour persévérer […] ».
Lors de sa séance publique du 10 mai 2022, le conseil communal décida à l’unanimité (1) d’approuver le projet de modification ponctuelle du PAG litigieux, (2) d’adopter le rapport sur les incidences environnementales concernant ladite modification ponctuelle et (3) de transmettre le dossier complet aux autorités supérieures aux fins d’approbation.
Par décision du 22 juillet 2022, le ministre de l’Environnement refusa d’approuver la prédite délibération du conseil communal du 10 mai 2022, cette décision étant libellée comme suit :
« […] Par la présente, je vous informe qu’en vertu des dispositions de l’article 5, alinéa 3 de la loi modifiée du 18 juillet 2018 concernant la protection de la nature et des ressources naturelles (ci-après loi PN), je n’approuve pas la délibération du 10 mai 2022 du conseil communal de Mondorf-les-Bains concernant la modification ponctuelle du PAG à … dans la rue … au lieu-dit « … » car le classement projeté constitue une modification de la délimitation de la zone verte contraire aux objectifs de l’article 1er de la loi PN.
En effet, tel que développé dans l’avis du 9 mars 2022 émis en vertu de l’article 5 de la loi PN, l’urbanisation de la nouvelle zone d’habitation 1 (HAB-1) à l’extrémité Est de la rue … renforcera la fragmentation éco-paysagère et l’effet tentaculaire de cette partie de la localité située en pente. […] ».
Par décision du 16 septembre 2022, le ministre de l’Intérieur refusa, à son tour, d’approuver la prédite délibération du conseil communal du 10 mai 2022, au motif suivant :
« […] En effet, la localité d’… se caractérise déjà fortement par un étalement urbain prononcé vers le nord, le sud et l’ouest. Dès lors, il importe de renoncer à toute nouvelle extension tentaculaire.
Qui plus est, comme relevé à plusieurs occasions par les juridictions administratives, il n’y a pas lieu d’amplifier des situations urbanistiques malsaines (en l’occurrence 3tentaculaires), les déviations urbanistiques du passé ne devant pas donner l’exemple pour persévérer (notamment Cour administrative du 27 février 2020, n° 43709 du rôle). […] ».
Par requête déposée au greffe du tribunal administratif le 20 décembre 2022, Madame (A) et Monsieur (B), ci-après désignés par « les consorts (AB) », ont fait introduire un recours tendant à l’annulation de la décision du ministre de l’Environnement du 22 juillet 2022 ayant refusé d’approuver la délibération du conseil communal du 10 mai 2022 portant modification ponctuelle du PAG de la commune de Mondorf-les-Bains.
I. Quant à la compétence du tribunal Les décisions sur les projets d’aménagement, lesquelles ont pour effet de régler par des dispositions générales et permanentes l’aménagement des terrains qu’ils concernent et le régime des constructions à y ériger, ont un caractère réglementaire. La décision d’approbation du ministre, intervenue après réclamation de particuliers participe au caractère réglementaire de l’acte approuvé1.
Conformément à l’article 7 de la loi modifiée du 7 novembre 1996 portant organisation des juridictions de l’ordre administratif, ci-après désignée par « la loi du 7 novembre 1996 », seul un recours en annulation est susceptible d’être introduit contre un acte administratif à caractère réglementaire. Le tribunal est partant compétent pour connaître du recours en annulation introduit à l’encontre de la décision du ministre de l’Environnement du 22 juillet 2022 par laquelle celui-ci a refusé d’approuver la délibération du conseil communal du 10 mai 2022 portant modification ponctuelle du PAG de la commune de Mondorf-les-Bains.
II. Quant à la loi applicable La procédure d’adoption d’un PAG est prévue par la loi du 19 juillet 2004. Or, celle-ci a été modifiée à plusieurs reprises et dernièrement (i) par une loi du 28 juillet 2011 entrée en vigueur, en application de son article 45, en date du 1er août 2011, (ii) par la loi du 30 juillet 2013 concernant l’aménagement du territoire, publiée au Mémorial A, n° 160 du 6 septembre 2013, (iii) par la loi du 14 juin 2015 portant modification de l’article 108 de la loi modifiée du 19 juillet 2004 concernant l’aménagement communal et le développement urbain, publiée au Mémorial A, n° 113 du 17 juin 2015, (iv) par la loi du 3 mars 2017 dite « Omnibus », entrée en vigueur, en application de son article 76, le 1er avril 2017, (v) par la loi du 17 avril 2018 concernant l’aménagement du territoire, (vi) par la loi du 18 juillet 2018 portant modification de l’article 108 de la loi modifiée du 19 juillet 2004 concernant l’aménagement communal et le développement urbain, (vii) par la loi du 30 juillet 2021 relative au Pacte logement avec les communes en vue d’augmenter l’offre de logements abordables et durables, (viii) par la loi du 7 août 2023 relative au logement abordable, et (ix) par la loi du 4 novembre 2024, publiée au Mémorial A, n° 449 du 7 novembre 2024.
Etant donné, d’une part, que le tribunal vient de retenir que seul un recours en annulation a pu être introduit à l’encontre de la décision déférée et, d’autre part, que dans le cadre d’un tel recours, le juge administratif est amené à en apprécier la légalité en considération de la situation de droit et de fait ayant prévalu au jour où elle a été prise, les modifications apportées à la loi du 19 juillet 2004 par les lois précitées du 7 août 2023 et du 4 novembre 2024, 1 Cour adm., 10 juillet 1997, n° 9804C du rôle, Pas. adm. 2024, V° Actes réglementaires, n° 65 et les autres références y citées.
4entrées en vigueur postérieurement à la décision d’approbation du conseil communal du 10 mai 2022, ne sont pas à prendre en considération en l’espèce, étant plus particulièrement précisé à cet égard que les actes de tutelle administrative rétroagissent à la date de la décision approuvée et tombent dès lors sous le champ d’application des lois en vigueur à la date de la prise de décision de l’acte initial.
Il s’ensuit que la version de la loi du 19 juillet 2004 applicable au présent litige est celle résultant des modifications opérées par les lois des 28 juillet 2011, 30 juillet 2013, 14 juin 2015, 3 mars 2017, 17 avril 2018, 18 juillet 2018 et 30 juillet 2021.
III. Quant à la recevabilité du recours Dans son mémoire en réponse, la partie étatique s’est rapportée à prudence de justice quant à la recevabilité du recours.
S’il est exact que le fait, pour une partie, de se rapporter à prudence de justice équivaut à une contestation2, il n’en reste pas moins qu’une contestation non autrement étayée est à écarter, étant donné qu’il n’appartient pas au juge administratif de suppléer à la carence des parties et de rechercher lui-même les moyens juridiques qui auraient pu se trouver à la base de leurs conclusions3. Dès lors et dans la mesure où l’Etat est resté en défaut d’expliquer en quoi le recours serait irrecevable, ses contestations afférentes encourent le rejet.
A défaut d’autres moyens d’irrecevabilité, le tribunal, n’entrevoyant, par ailleurs, pas de moyens à soulever d’office, conclut que le recours en annulation est à déclarer recevable pour avoir été introduit dans les formes et délai de la loi.
IV. Quant au fond Prétentions des parties A l’appui de leur recours et au-delà des faits et rétroactes à la base de la décision ministérielle querellée, tels que retranscrits ci-dessus, les demandeurs expliquent que lors de la « mise sur orbite » de la refonte du PAG, la commune de Mondorf-les-Bains, ci-après désignée par « la commune », aurait envisagé de reclasser une partie de la parcelle n° (P1) en zone [HAB-1], mais que, face aux avis négatifs du ministère de l’Environnement et du ministère de l’Intérieur et par crainte de voir hypothéquer l’approbation de l’intégralité de son PAG, celle-ci aurait, en date du 14 juillet 2020, fait marche arrière et renoncé au reclassement de ladite parcelle en zone constructible.
Ils continuent en expliquant que la parcelle litigieuse, dont ils seraient les propriétaires, serait suitée sur le territoire de la commune, dans la localité d’…, au bout d’une rue urbanisée.
La parcelle litigieuse serait classée pour partie et plus précisément sur une bande de quatre mètres en zone constructible, tandis que l’autre partie serait classée en zone verte. Ce serait afin de remédier à cette situation ubuesque et irrationnelle, situation qui ne leur permettrait pas d’ériger de construction sur cette petite bande de terrain classée en zone urbanisable, que le 2 Trib. adm., 27 octobre 2004, n° 17634 du rôle, Pas. adm. 2024, V° Procédure contentieuse, n° 930 (1er volet) et les autres références y citées.
3 Trib. adm., 23 janvier 2013, n° 30455 du rôle, Pas. adm. 2024, V° Procédure contentieuse, n° 930 (2e volet) et les autres références y citées.
5conseil communal aurait décidé de reclasser l’autre partie de ladite parcelle, d’une surface de 0,05 hectares, en zone constructible. Ils donnent à considérer que la surface reclassée en zone constructible serait donc relativement faible et que le reclassement litigieux viserait uniquement à assurer une utilisation rationnelle du sol en ce qu’une partie de la parcelle en cause serait déjà classée en zone constructible mais inexploitable, tout en soulignant que ladite parcelle serait totalement viabilisée à front de rue et proche des centres d’intérêts du Luxembourg et des transports en commun. Ils mettent en avant qu’il ne s’agirait, dès lors, pas de reclasser un terrain isolé en « rase campagne », mais de reclasser un terrain proche des futures urbanisations de la commune. A cet égard, ils soulignent que le terrain concerné se situerait juste « à côté du futur » plan d’aménagement particulier, ci-après désigné par le « PAP », « … », approuvé en 2018 par la commune et le ministre de l’Intérieur, et qui prévoirait la construction de 222 unités de logements permettant de loger 555 nouveaux habitants à 400 mètres au sud-ouest de leur terrain. Or, outre le fait que cette extension constituerait un élargissement certain de la surface bâtie actuelle de la commune, l’élaboration dudit PAP nécessiterait, de surcroît, l’aménagement d’une nouvelle rue pour faciliter l’accès entre le site couvert par le futur PAP et la rue … où serait sise leur parcelle, tel que cela se dégagerait tant de la demande de modification ponctuelle du PAG de février 2018 que du rapport justificatif du PAP en question. Ils donnent, à cet égard, à considérer que, d’un côté, le ministre de l’Environnement refuserait en l’espèce d’approuver l’extension de la zone constructible sur une partie de leur parcelle pour des motifs afférents à la préservation du paysage, alors qu’ils seraient, de l’autre côté, contraints de subir sur la rue longeant leur terrain le drainage du trafic d’un PAP contenant 222 unités de logements et fragmentant nécessairement le paysage de la commune.
Ils ajoutent qu’« à deux pas » de la parcelle litigieuse, sur les parcelles portant les numéros cadastraux (P2), (P3), (P4) et (P5), un PAP aurait été approuvé permettant la réalisation de quatre maisons jumelées, de sorte qu’il ne saurait être dénié que la construction de ces maisons aurait un impact sur le paysage de la localité d’…. Par ailleurs, le terrain litigieux se situerait au bout de la rue … et constituerait le dernier terrain viabilisé et urbanisable en l’état, en ce qu’il se trouverait en tenaille entre la rue précitée et un chemin agricole situé juste derrière. Les demandeurs insistent sur le fait que l’urbanisation d’une partie du terrain en cause, telle que projetée, serait de nature à fixer une limite importante au développement dans la zone, tout en précisant que cette limite permettrait de préserver le caractère cohérent de l’urbanisation envisagée tout en restant conforme à l’intérêt général et aux objectifs fixés par la loi.
En droit, les demandeurs se prévalent tout d’abord du principe de l’autonomie communale qui serait garanti, au niveau national, par l’article 107, paragraphe (6) de la Constitution en vigueur jusqu’au 1er juillet 2023, et au niveau européen, par l’article 3, paragraphe (1) de la Charte européenne de l’autonomie locale, signée à Strasbourg, le 15 octobre 1985 et approuvée par la loi du 18 mars 1987, ci-après désignée par « la Charte », en soutenant que le mécanisme de tutelle, tel que prévu par l’article 5, paragraphe (3) de la loi du 18 juillet 2018, pertinent en l’espèce, ne serait pas absolu. En se référant à la jurisprudence des juridictions administratives, ils mettent en avant que la tutelle constituerait l’exception à la règle de l’autonomie locale, de sorte que les compétences étatiques dans ce domaine devraient s’interpréter strictement. Ils soutiennent que les juridictions administratives auraient, par ailleurs, retenu que seuls des arguments tirés de la légalité considérée au regard des dispositions de la législation relative à la protection de la nature et des ressources naturelles, de même que des considérations de conformité à l’intérêt général ainsi circonscrit pourraient entrer en ligne de compte pour justifier un refus d’approbation d’une décision soumise à l’autorité de tutelle, tout en soulignant que, toujours suivant la jurisprudence des juridictions administratives, la 6tutelle n’autoriserait pas, en principe, l’autorité supérieure à s’immiscer dans la gestion du service décentralisé et à substituer sa propre décision à celles des agents dudit service. Au vu de ces considérations, il y aurait, dès lors, lieu de vérifier si les arguments invoqués par le ministre de l’Environnement pour justifier le refus d’approbation du projet de classement litigieux s’inscrivent dans les limites du pouvoir de tutelle qui lui serait dévolu tant par la loi que par la jurisprudence et si partant, ils ne violent pas l’autonomie communale consacrée par la Constitution.
Quant aux motifs concrètement invoqués par le ministre de l’Environnement pour refuser d’approuver la délibération du conseil communal du 22 mai 2022 portant adoption du projet de modification ponctuelle du PAG litigieuse visant à reclasser une partie de la parcelle litigieuse en zone [HAB-1], les demandeurs mettent tout d’abord en exergue que l’étude environnementale stratégique (« Strategische Umweltprüfung »), ci-après désignée par la « SUP », réalisée dans le cadre de la modification ponctuelle litigieuse du PAG ne constaterait aucune incidence importante sur l’environnement et que le seul élément qui constituerait un biotope protégé serait une haie arborée en limite nord de la partie de la parcelle litigieuse qui serait, en tout état de cause, conservée lors de l’urbanisation de celle-ci.
En ce qui concerne le prétendu effet tentaculaire, tel que mis en avant par le ministre de l’Environnement dans sa décision querellée, les demandeurs avancent, à titre liminaire, qu’il y aurait excès des compétences prévues par la loi en ce que ledit ministre ne pourrait se prononcer sur la qualité urbanistique d’une localité, compétence qui appartiendrait au seul ministre de l’Intérieur.
A titre principal, ils contestent le fait que l’urbanisation en cause créerait une excroissance en soulignant que le choix communal opéré en l’espèce serait urbanistiquement cohérent et que la commune ne ferait qu’étendre de manière minime une partie du territoire déjà classée en zone urbanisée afin d’en arrondir les angles et d’utiliser rationnellement une parcelle déjà pour partie classée en zone constructible. Il serait ainsi indéniable que le reclassement en cause permettrait de poursuivre les intérêts tant nationaux que communaux en matière d’aménagement du territoire.
Dans ce contexte, ils se réfèrent au site du portail de l’aménagement du territoire pour ce qui est de la définition du développement tentaculaire lequel devrait posséder les caractéristiques suivantes : (i) une extension urbaine le long d’une voie de communication, (ii) un prolongement de la localité en direction d’un espace non construit et (iii) une contrariété avec les exigences d’un urbanisme concentrique et cohérent. Or, s’il paraissait évident que l’extension projetée se situe le long d’une voie de communication, il serait toutefois erroné de considérer que celle-ci s’érige en direction d’un espace non construit et ce de façon incohérente, les consorts (AB) donnant à considérer que dans le prolongement direct de la rue … se situerait l’autoroute A13 qui constituerait un espace construit important dans la zone. En ce qui concerne la situation future de la localité d’…, ils rappellent que la commune et le ministre de l’Intérieur auraient approuvé, en 2018, le PAP « … » qui prévoirait la construction de 222 unités de logements permettant de loger 555 nouveaux habitants à 400 mètres au sud-ouest de leur terrain, tout en réitérant que pour permettre la viabilisation de ce PAP, une route serait créée entre la rue … et le site couvert par le futur PAP.
Au vu de la réalisation d’un nouveau quartier au sud-est de la parcelle litigieuse, la situation urbanistique entre la localité d’… et celle de Mondorf serait complètement modifiée, de sorte qu’il ne pourrait, en l’espèce, être question d’un développement tentaculaire par le fait 7du reclassement litigieux. Dans ce contexte, les demandeurs réitèrent que la parcelle litigieuse constituerait une frontière naturelle de la localité d’… sur la rue … en ce qu’en raison de l’angle créé entre ladite rue et le chemin de campagne situé perpendiculairement à ladite rue, aucune urbanisation future ne serait plus poursuivie à cet endroit.
Ils mettent en avant que l’ajout de 0,05 hectares dans le périmètre constructible de la commune ne conduirait, par ailleurs, pas à un aménagement incohérent du territoire et n’aurait, de surcroît, qu’un impact très faible sur le développement de la zone, surtout au vu de l’élargissement projeté de la rue … et du drainage de la circulation routière vers celle-ci.
Il s’ensuivrait qu’aucun élément légal ou d’intérêt général ne justifierait le refus du ministre de l’Environnement d’approuver le projet de modification ponctuelle litigeuse du PAG visant à reclasser une partie de la parcelle litigieuse en zone [HAB-1], de sorte que la décision ministérielle querellée serait disproportionnée.
A titre subsidiaire, les consorts (AB) font valoir que même à considérer qu’un développement tentaculaire existerait en l’espèce, il ne serait pas suffisant à lui seul pour hypothéquer toute possibilité d’urbanisation de la parcelle en cause. En effet, les objectifs fixés par l’article 2 de la loi du 19 juillet 2004 ne constitueraient pas, chacun pris individuellement, des fins en soi à rechercher lors du reclassement de chaque parcelle en zone constructible, mais ils constitueraient des objectifs vers lesquels il faudrait tendre pour permettre dans la mesure du possible d’offrir un développement cohérent du territoire. Or, le choix opéré en l’espèce par le ministre de l’Environnement dépasserait la marge de manœuvre dont il disposerait dans le domaine de l’aménagement du territoire pour contrevenir à d’autres objectifs de la loi du 19 juillet 2004 et notamment à celui d’assurer une utilisation rationnelle du sol alors qu’il serait clair que la parcelle en cause serait pleinement viabilisée et qu’elle serait pour partie déjà classée en zone constructible, ce à quoi s’ajouterait le fait que le développement en cause ne compromettrait pas le caractère harmonieux de la localité.
Les demandeurs reprochent, dans ce contexte, au ministre de l’Environnement d’avoir violé l’autonomie communale et de ne pas avoir justifié dans quelle mesure le faible développement tentaculaire créé, à considérer qu’il soit établi, constituerait une atteinte à l’intérêt général justifiant le maintien de la partie litigieuse de la parcelle en question en zone verte, de sorte que la décision ministérielle litigieuse serait à annuler.
En ce qui concerne ensuite la prétendue fragmentation éco-paysagère qu’engendrerait le classement d’une partie de la parcelle litigeuse en zone constructible, ils se réfèrent tout d’abord à un arrêt de la Cour administrative du 26 mars 2020, inscrit sous le numéro 43708C du rôle, pris dans un contexte d’extension d’une zone de bâtiments et d’équipements publics [BEP], pour soutenir qu’une argumentation générale fondée sur une fragmentation éco-paysagère mènerait d’emblée à une impossibilité parfaite de tout reclassement de terrain en zone constructible et ce quand bien même le terrain reclassé ne porterait pas particulièrement atteinte au paysage de la localité concernée.
Ils contestent ensuite que le reclassement prévu par la commune puisse porter atteinte au paysage actuel et surtout à celui de la future localité d’…, en soulignant que le projet d’urbanisation, tel que projeté sur la parcelle litigieuse et illustré dans l’étude préparatoire, viserait à construire deux maisons jumelées sur celle-ci tout en préservant la limite boisée existant au nord de la parcelle et notamment la haie arborée. Lesdites maisons, contrairement à la construction voisine, seraient, dès lors, entourées d’arbres au nord, à l’est, au sud et d’une 8maison à l’ouest, de sorte qu’il ne serait pas retraçable dans quelle mesure une urbanisation partielle de leur parcelle serait susceptible de fragmenter le paysage. Ce constat s’imposerait à plus forte raison au vu du relevé topographique aux alentours de la parcelle litigieuse, les consorts (AB) insistant sur le fait que celle-ci se situerait sur un versant de colline, de sorte que son urbanisation ne fragmenterait aucunement le paysage, ceci surtout au vu du fait que les arbres qui existeraient autour de ladite parcelle seraient entièrement conservés.
Ils ajoutent que le terrain sur lequel l’extension est souhaitée n’aurait strictement rien de protégeable en vertu de la loi du 18 juillet 2018, alors qu’il s’agirait d’un ancien jardin d’habitation tout à fait ordinaire, qui ne serait certainement pas connu pour avoir une valeur écologique supérieure méritant une protection, tout en soulignant qu’il ne suffirait pas au ministre de l’Environnement de justifier sa décision de refus par une argumentation générale, mais qu’il devrait appuyer celle-ci par des considérations tirées d’une violation concrète de la loi du 18 juillet 2018, ce qui ne serait pas le cas en l’espèce.
Ils concluent qu’en refusant d’approuver la modification ponctuelle litigieuse du PAG, le ministre de l’Environnement aurait tenté de substituer sa décision à celle de la commune, de sorte à avoir commis un excès de pouvoir et violé l’autonomie locale telle que définie par la Charte.
Les demandeurs sollicitent, enfin, que le tribunal ordonne, le cas échéant, avant tout progrès en cause, une visite des lieux, afin de constater sur place que l’extension urbanistique litigieuse ne porterait pas atteinte au paysage.
Dans son mémoire en réponse et en fait, la partie étatique soutient que l’argumentaire des demandeurs par rapport aux parcelles portant les numéros cadastraux (P2), (P3), (P4) et (P5) ne serait pas pertinent dans le cadre du présent litige alors que ces parcelles se trouveraient à l’intérieur de la zone urbanisée du PAG de la et ne feraient dès lors pas l’objet de la modification ponctuelle litigieuse du PAG.
Au fond et quant au reproche que le ministre de l’Environnement n’aurait présenté qu’« une argumentation tout à fait générale » pour justifier sa décision, elle donne à considérer que la position de celui-ci relative au projet de modification ponctuelle « rue … » aurait été non seulement précisée dans son avis du 9 mars 2022 selon l’article 5 de la loi du 18 juillet 2018 et dans sa décision du 22 juillet 2022, querellée en l’espèce, selon ce même article, mais également dans son avis du 9 mars 2022 émis en vertu de l’article 7.2 de la loi du 22 mai 2008.
Il serait dès lors évident que la fragmentation éco-paysagère qui serait générée par un prolongement d’un développement tentaculaire à l’extrémité est de la rue … constituerait l’argument principal du refus du ministre de l’Environnement et que, de ce fait, le projet de modification ponctuelle litigieux serait contraire à la sauvegarde de l’intégrité de l’environnement naturel, à la protection des espaces naturels et à la protection des biotopes, des espèces de leurs habitats ainsi que des écosystèmes prévus au prédit article 1er de la loi du 18 juillet 2018. La partie étatique ajoute que la fragmentation éco-paysagère qui serait synonyme de la fragmentation écologique ou encore de la fragmentation des paysages serait le résultat du morcellement des habitats, ce qui empêcherait la migration d’espèces de la faune sauvage, tout en précisant que le développement tentaculaire du tissu urbain existant contribuerait à un tel morcellement, de sorte qu’il serait contraire aux objectifs de l’article 1er de la loi du 18 juillet 2018.
Elle donne, dans ce contexte, à considérer que le Grand-Duché du Luxembourg serait 9le pays le plus fragmenté d’Europe, tout en citant, à cet égard, certains extraits du dernier rapport de l’Organisation de coopération et de développement économique (OECD) sur la performance environnementale du Luxembourg du 13 novembre 2020 desquels il se dégagerait en substance que les principaux facteurs à l’origine de la détérioration de l’environnement naturel constatée seraient la perte et la dégradation d’habitats, la fragmentation des paysages, les espèces exotiques envahissantes et les changements climatiques.
Elle en conclut qu’invoquer le motif d’une fragmentation éco-paysagère dans le cadre d’un développement tentaculaire dans la rue … serait tout à fait valable, ce d’autant plus que la surface litigieuse se trouverait dans un vallon ayant la qualité de couloir écologique.
En ce qui concerne le PAP « … », la partie étatique fait tout d’abord valoir que la distance minimale entre la parcelle litigieuse et ledit PAP s’élèverait à environ 300 mètres de distance à vol d’oiseau, tandis que la distance à parcourir par un piéton sur les chemins existants pour arriver à partir de ladite parcelle sur les fonds dudit PAP s’élèverait à plus d’un kilomètre.
Par ailleurs, « les deux terrains » seraient situés dans deux vallées avoisinantes, séparées par une crête topographique. Pour ces raisons, l’appréciation des demandeurs selon laquelle la surface litigieuse se situerait « juste à côté du futur PAP « … » » ou bien « à deux pas » de celui-ci serait à rejeter. Il en serait de même de l’affirmation des demandeurs selon laquelle l’extension de la zone urbanisable dans la rue … ne constituerait pas un développement tentaculaire au motif que la situation urbanistique de la localité d’… et de celle de Mondorf-
les-Bains seraient complètement modifiées par le PAP « … ».
En ce qui concerne la nouvelle rue reliant le PAP « … » avec la rue …, la partie étatique met tout d’abord en exergue qu’une telle rue devrait être réalisée en zone verte et que sa réalisation devrait faire l’objet d’une demande d’autorisation selon les dispositions de la loi du 18 juillet 2018, ce qui ne serait toutefois pas encore le cas puisqu’il ne serait pas clair si l’aménagement de cette nouvelle rue était compatible avec les objectifs de la loi du 18 juillet 2018. A cela s’ajouterait que le PAP « … » se trouverait sur une pente orientée vers la localité de Mondorf et concernerait des fonds situés en-dessous de la crête d’une hauteur de 234,1 mètres, de sorte que la surface dudit PAP ne serait pas visible à partir de la rue …. Par ailleurs, une zone de servitude « urbanisation » - front d’agglomération aurait été définie à la limite nord-ouest de la surface du PAP dans le cadre de la modification ponctuelle du PAG « … » afin d’assurer la transition entre la zone urbanisée et la zone verte. Cette mesure aurait été reprise dans la partie règlementaire du PAG dans le cadre de la refonte du PAG finalisé en 2021, la partie étatique précisant que la nécessité de réaliser cette mesure d’intégration paysagère aurait, entre autres, été soulignée par les auteurs du rapport environnemental élaboré pour la refonte du PAG. Il devrait en être conclu que l’adoption de cette servitude démontrerait que le but des acteurs impliqués aurait consisté à ne pas produire un impact paysager du PAP « … » sur le vallon dans lequel se trouverait la rue ….
En ce qui concerne la prétendue violation de l’autonomie communale, la partie étatique fait valoir que ce moyen serait à rejeter au vu du fait que la commune n’aurait pas introduit de recours à l’encontre de la décision ministérielle querellée et qu’en vertu de l’adage que « nul ne plaide par procureur », celui-ci ne pourrait être invoqué par les consorts (AB).
Quant à l’argumentation ayant trait à une extension du tissu urbain vers un « espace non construit », elle soutient que la rue … se situerait dans un petit vallon d’un affluent du cours d’eau Gander qui serait marqué au nord et au sud par des crêtes. En raison de ladite situation topographique, l’espace autour de la rue … se présenterait comme un paysage non construit, la 10partie étatique donnant à considérer que l’objectif de conserver cette caractéristique du vallon aurait déjà été formulé dans le cadre de la future réalisation du PAP « … » et notamment dans l’avis du ministre de l’Environnement du 26 octobre 2016 émis en vertu de l’article 6.3 de la loi du 22 mai 2008. Elle met encore en avant que l’autoroute A13 se situerait à plus d’un kilomètre des constructions de la rue … et qu’elle serait bordée des deux côtés de talus, de sorte qu’elle ne serait pas visible à partir du vallon.
La partie étatique soutient ensuite que la nouvelle rue au nord du PAP « … » serait marquée du côté sud par un talus doté de structures ligneuses faisant partie d’un important corridor vert et par la présence d’un cours d’eau, de sorte qu’un élargissement de ladite rue aurait certainement des incidences significatives sur les biens environnementaux, fait qui serait à considérer dans le cadre d’une éventuelle demande d’autorisation à cet égard. Il suivrait de ce qui précède que l’extrémité de la rue … entrerait effectivement d’un point de vue paysager dans un « espace non construit ».
S’agissant de l’impact d’un ajout de 0,05 hectares à la zone urbanisée qu’engendrerait le classement sollicité de la surface litigeuse, elle reproche aux demandeurs de faire abstraction des qualités écologiques et paysagères du vallon traversé par la rue …, tout en renvoyant dans ce contexte à la SUP élaborée dans le cadre de la modification ponctuelle litigieuse du PAG de laquelle il se dégagerait que la partie de la parcelle litigieuse hébergerait une haie vive protégée selon l’article 17 de la loi du 18 juillet 2018 qui ferait partie d’un axe de déplacement probablement essentiel pour les chiroptères et qui hébergerait probablement une espèce particulièrement protégée, à savoir le muscardin. Elle met en avant que des études faunistiques n’auraient pas été réalisées, de sorte qu’il n’aurait pas été clarifié si la surface tombe sous les dispositions de l’article 21 de la loi du 18 juillet 2018 et si des mesures d’atténuation anticipées selon l’article 27 de cette même loi étaient nécessaires. Ce manque d’analyse aurait été souligné par le ministre de l’Environnement dans son avis du 9 mars 2022 émis en vertu de l’article 7.2 de la loi du 22 mai 2008, la partie étatique ajoutant encore que la conservation de la haie vive moyennant une zone de servitude « urbanisation » n’aurait pas été transposée dans la partie règlementaire du PAG, de sorte que l’ajout de 0,05 hectares à la zone urbanisable aurait certainement un impact sur la faune et la flore à cet endroit.
La partie étatique met dans ce contexte en avant qu’une telle servitude viserait à préserver et à améliorer les transitions entre les zones urbanisées ou destinées à l’être et les zones vertes, en augmentant leur valeur biologique et paysagère, tout en donnant à considérer qu’une urbanisation de la surface litigieuse aurait comme résultat la destruction des structures ligneuses présentes. Il suffirait, à cet égard, de comparer les images aériennes de 2010 et de 2022 pour constater que la réalisation des maisons portant les numéros …, …, …, …, …, … et … dans la rue …, situées à moins de 100 mètres de la surface litigeuse, aurait eu pour résultat une telle destruction. Par ailleurs, la profondeur de la surface litigeuse ne s’élèverait qu’à 30 mètres, de sorte qu’une conservation de la haie vive, par exemple sur une largeur de 10 mètres, réduirait considérablement le potentiel d’urbanisation de la surface.
Elle conteste ensuite l’affirmation des demandeurs selon laquelle la parcelle litigieuse comprendrait « un ancien jardin d’habitation tout à fait ordinaire, qui n’est certainement pas connu pour avoir une valeur écologique supérieure méritant protection », en renvoyant à la SUP laquelle ferait ressortir la valeur écologique des fonds concernés. La partie étatique critique dans ce contexte la commune pour ne pas avoir engagé un bureau d’études afin d’approfondir l’analyse sur la valeur écologique de la nouvelle zone destinée à être urbanisée, alors que, selon elle, les effets notables probables sur l’environnement et surtout sur la faune 11n’auraient pas à suffisance été analysés.
En précisant encore que la plantation de nouvelles haies et la pose de nichoirs constitueraient des mesures d’atténuation selon l’article 27 de la loi du 18 juillet 2018, elle critique la SUP pour ne pas avoir précisé ces mesures, ni d’une façon quantitative (superficie des haies à planter, nombre de nichoirs) ni en termes de localisation éventuelle, tout en soulignant que si les propriétaires ne disposaient pas de terrains appropriés « dans les environs » pour réaliser les mesures afin de pouvoir garantir « la continuité de la fonctionnalité écologique du site », une autorisation selon les dispositions de l’article 27 de la loi du 18 juillet 2018 ne pourrait pas être accordée. Or, d’une manière générale, la législation concernant la protection de la nature exigerait que les incidences probables sur les espèces protégées soient vérifiées avant de désigner de nouvelles zones destinées à être urbanisées, et non pas par après.
Dans son mémoire en réponse, la commune fait, quant à elle, valoir que la SUP aurait prouvé qu’il serait parfaitement possible d’inclure la partie litigieuse de la parcelle en cause dans le périmètre d’agglomération, tout en soulignant que le fait que celle-ci puisse être grevée d’un biotope et/ou d’un habitat d’espèces protégées au titre des articles 17 et 21 de la loi du 18 juillet 2018 ne serait pas pertinent dans le cadre d’un classement d’une parcelle au niveau du PAG, alors qu’il s’agirait là d’une question d’exécution d’une autorisation de bâtir future.
Elle donne à considérer qu’elle aurait décidé de ne pas superposer pour partie la parcelle litigeuse d’une zone de servitude « urbanisation », alors que cela ne ferait aucun sens, vu que la SUP elle-même indiquerait qu’il y aurait une transition du fait du massif arbustif existant sur le restant de la parcelle classée en zone verte. Elle continue en expliquant qu’elle aurait, par ailleurs, décidé de ne pas inscrire de biotope et/ou d’habitat d’espèces protégées à titre indicatif dans son PAG, alors qu’une telle mention - non obligatoire - n’aurait pour seule finalité que la transparence, ce qui ne ferait pas de sens vu que les propriétaires seraient informés des résultats de la SUP.
Elle estime encore que dans la mesure où l’extension projetée concernerait à peine 5 ares, elle ne serait pas de nature à remettre en cause son concept de développement. Elle précise qu’elle n’aurait pas sollicité le reclassement de l’intégralité de la parcelle litigieuse mais d’une partie seulement, tout en soulignant que seuls 4 mètres seraient classés en zone constructible.
En droit, la commune fait tout d’abord valoir que le concept de fragmentation éco-paysagère, tel que mis en avant par le ministre de l’Environnement pour refuser le projet de modification ponctuelle litigieuse du PAG, ne serait pas repris parmi les objectifs de l’article 1er de la loi du 18 juillet 2008. Par ailleurs, la SUP n’indiquerait ni que des espèces faunistiques verraient leur déplacement entravé, ni que la migration d’oiseaux serait impactée d’une quelconque manière, la commune soulignant, à cet égard, que cela serait justement le cas parce qu’il ne serait pas prévu d’inclure toute la parcelle en cause dans le périmètre d’agglomération.
Comme aucune fragmentation éco-paysagère ne pourrait dès lors être retenue en l’espèce, l’argumentation étatique afférente, laquelle ne reposerait, de surcroît, sur aucune étude concrète, serait à rejeter.
En se prévalant de l’article 11bis de la Constitution, en vigueur jusqu’au 1er juillet 2023, elle fait valoir qu’il existerait en l’espèce un équilibre durable entre la conservation de la nature et la satisfaction des besoins des générations présentes et futures, alors que l’intégralité de l’aire de jeux actuellement utilisée serait urbanisée, tout en préservant les espèces qui habiteraient à côté.
12 La partie communale rappelle qu’il n’y aurait en l’espèce aucune fragmentation éco-paysagère à l’endroit concerné du fait de l’extension du périmètre constructible, ceci plus particulièrement dans la mesure où une telle fragmentation existerait déjà par la rue ….
Pour ce qui est de l’arbre et de la haie présents sur la partie litigieuse de la parcelle en cause, elle met en exergue qu’aucune destruction ne serait prévue, tel que cela se dégagerait de l’étude préparatoire.
En se référant à un arrêt de la Cour administrative du 3 mai 2018, inscrit sous le numéro 40380C du rôle, elle fait valoir qu’il n’appartiendrait pas au ministre de l’Environnement d’imposer une servitude d’urbanisation pour laquelle il ne serait pas compétent. Par ailleurs, ajouter une telle servitude d’urbanisation aurait eu pour conséquence que la parcelle litigieuse n’aurait été que théoriquement constructible, ce qui serait antinomique.
En ce qui concerne la mention de biotopes et/ou d’habitats d’espèces protégées, la partie communale met en avant qu’il serait de jurisprudence constante des juridictions administratives qu’une telle mention ne participerait pas au caractère réglementaire d’un PAG mais que ceux-ci ne seraient mentionnés qu’à titre indicatif, de sorte que le ministre de l’Environnement ne pourrait pas conditionner son approbation sur la seule absence de cette mention.
Dans leur mémoire en réplique, les consorts (AB) soutiennent que l’autonomie communale serait la règle et la tutelle l’exception, laquelle ne pourrait, de surcroît, intervenir, dans le cas en l’espèce, que dans les limites de l’article 5 de la loi du 18 juillet 2018.
Quant à la fragmentation éco-paysagère invoquée par la partie étatique pour justifier le refus d’approuver la modification ponctuelle litigeuse du PAG, ils font valoir que les études internationales dont celle-ci se prévaut, montrant prétendument que le Luxembourg serait le pays le plus fragmenté d’Europe, manqueraient de tout sérieux alors que le Luxembourg ne serait pas, ou pour le moins que difficilement comparable aux autres pays européens en ce qu’il ne pourrait disposer de grands espaces paysagers vierges en raison de sa taille.
Les demandeurs mettent en avant que l’Etat disposerait, notamment par l’entremise du plan directeur sectoriel « Paysage », de moyens pour assurer la conservation des paysages dignes de protection afin d’éviter une accentuation de la fragmentation éco-paysagère, de sorte qu’il ne pourrait faire peser ni sur le particulier, ni sur la commune, l’intégralité d’une telle responsabilité.
Ils réfutent encore l’argumentation étatique d’une rupture du couloir écologique par le fait du classement litigieux en faisant valoir qu’une urbanisation planifiée serait justement de nature à préserver la verdure présente sur la partie de la parcelle litigeuse, ceci afin d’assurer la continuité écologique de ladite parcelle et de préserver les prétendus biotopes présents sur celles.
Les consorts (AB) réitèrent ensuite leur argumentation selon laquelle la création d’une excroissance du tissu urbain serait un argument d’ordre urbanistique qui ne relèverait pas du champ de compétence du ministre de l’Environnement mais de celui du ministre de l’Intérieur, tout en soutenant qu’en recourant à la notion de fragmentation éco-paysagère non pas dans le cadre d’une analyse individuelle mais pour tout reclassement d’un terrain initialement classé en zone verte, le ministre de l’Environnement chercherait en réalité à étendre abusivement sa 13compétence en vue de refuser toute nouvelle urbanisation quand bien même elle serait de taille infime et assurerait la continuité écologique de la parcelle.
Quant à la fragmentation paysagère en tant que telle, ils contestent que l’urbanisation projetée risquerait de porter atteinte à l’espace de migration de la faune sauvage en mettant en exergue que, d’un côté, la haie vivace répertoriée sur les lieux serait conservée lors de l’urbanisation de la partie de la parcelle litigeuse et que, de l’autre côté, les oiseaux disposeraient d’un passage important à l’est de celle-ci.
Les demandeurs en concluent que le ministre de l’Environnement, en refusant d’approuver la modification ponctuelle litigeuse du PAG, aurait dépassé sa marge d’appréciation et violé l’autonomie communale.
Quant au PAP « … » et « la rue à réaliser à l’avenir », ils insistent sur l’absence de tout impact paysager par le classement litigieux puisque, tel que le confirmerait également la partie étatique, la parcelle litigieuse serait sise dans un vallon. Or, il n’en resterait pas moins que la réalisation de plus de 200 logements, certes sur l’autre vallon mais dont le schéma directeur prévoirait une liaison vers la rue …, aurait un impact nécessaire sur cette dernière mais aussi sur la fragmentation éco-paysagère de la localité, de sorte que cet élément qui serait réalisé dans un futur proche, devrait nécessairement être pris en compte pour évaluer l’impact environnemental découlant d’une urbanisation des 5 ares dont question.
Quant à l’extension du tissu urbain vers un « espace non construit », les demandeurs estiment qu’il ne serait pas compréhensible dans quelle mesure l’urbanisation projetée sur 5 ares entre les constructions existantes et la structure verte en bout de parcelle, aurait un impact sur la conservation du paysage non construit sur les crètes au nord et au sud de la parcelle.
En ce qui concerne le futur agrandissement de la rue …, ils font valoir qu’afin d’assurer une cohérence urbanistique et une « bonne qualité de vue » aux administrés qui y habiteront, il serait essentiel d’y prévoir une voie de circulation vers le nord afin de relier le PAP à la rue en cause et ainsi drainer une partie du trafic important vers cette voie rurale. Ils donnent, à cet égard, également à considérer qu’étant donné que la rue … ne pourrait pas accueillir un nombre important de voitures, elle devrait nécessairement être agrandie. Les demandeurs concluent dans ce contexte à un dépassement de la marge d’appréciation du ministre de l’Environnement en ce qu’il aurait cherché à substituer sa vision urbanistique à celle de la commune.
En ce qui concerne l’impact d’un ajout de 5 ares à la zone urbanisée, ils insistent sur le fait que le projet en cause viserait le reclassement en zone constructible d’une petite partie de la parcelle litigieuse, tout en conservant sur la partie est mais aussi au nord de celle-ci une grande partie de la haie vivace qui y existerait et qui aurait été identifiée dans le rapport environnemental comme étant un habitat d’espèces protégées. Ainsi et contrairement à ce que suggérerait la partie étatique, la commune aurait en connaissance de cause et au regard de l’importance environnementale de certains éléments sis sur la parcelle litigieuse limité le reclassement à seulement 5 ares des près de 15 ares que la parcelle contiendrait, tout en assurant la conservation des structures vertes contenant les biotopes répertoriés dans l’étude environnementale.
Quant au reproche étatique de ne pas avoir ajouté une zone de servitude « urbanisation » afin de protéger la haie en question, les demandeurs font valoir que cela dépasserait le cadre légal d’une tutelle en ce que la partie étatique tenterait de statuer en lieu et place de la commune. Par ailleurs, il n’appartiendrait pas à la commune de faire primer 14l’environnement sur d’autres objectifs poursuivis par la loi et notamment celui d’assurer une utilisation rationnelle du sol en ce qu’elle aurait la charge d’assurer un urbanisme cohérent en mettant en œuvre, dans la mesure du possible, l’intégralité de « ces critères » sur son territoire.
Ils avancent encore que le ministre de l’Environnement ferait double emploi avec le prescrit des articles 21 et 27 de la loi du 18 juillet 2018 qui prévoiraient, en zone verte ou en zone constructible, la nécessité d’obtenir une autorisation du ministre ayant l’Environnement dans ses attributions pour permettre, à condition qu’elle ait lieu, la destruction de biotopes répertoriés sur la parcelle.
Ce serait dès lors abusivement que le ministre de l’Environnement a refusé l’approbation de la modification ponctuelle du PAG en cause sur base d’une SUP prétendument insuffisante alors que la commune aurait, au contraire, statué en connaissance de cause en trouvant un équilibre entre « l’espèce humaine et l’environnement ».
Dans son mémoire en duplique, la partie étatique conteste l’affirmation des demandeurs selon laquelle l’étude internationale de l’OECD manquerait de « tout sérieux », tout en mettant en avant que le fait que le Luxembourg soit un pays à taille très réduite ne constituerait pas un justificatif pour ne pas poursuivre les objectifs d’un aménagement durable de son territoire et en soulignant que le Luxembourg aurait une responsabilité particulière dans la conservation des espaces naturels dans un contexte de pression forte sur ces espaces, ceci bien plus qu’un pays qui disposerait d’un vaste territoire. Elle ajoute qu’un extrait de la publication intitulée « Travaux de l’OECD en faveur de la biodiversité 2021 » confirmerait (i) que les examens environnementaux seraient « country-specific », c’est-à-dire axés sur un pays et sans que l’accent ne soit mis sur la comparaison par rapport à d’autres pays et (ii) que ces examens seraient exécutés de manière indépendante.
La partie étatique avance que l’Etat appliquerait pour chaque terrain qui se trouve dans une situation comparable le même principe, à savoir celui d’éviter la fragmentation éco-
paysagère ou la progression d’une telle fragmentation entamée par le passé, tout en soulignant que la continuation des extensions à des endroits fragmentés aggraverait lentement mais certainement les paysages, les habitats naturels et les espèces. Dès lors, un raisonnement qui consisterait à limiter pour chaque cas l’analyse à ce cas particulier sans considérer le contexte global national et à limiter l’analyse paysagère au plan directeur sectoriel « Paysage », tel que le feraient les demandeurs, ne tiendrait pas à suffisance compte des objectifs de la loi du 18 juillet 2018, ni des objectifs européens dans ce domaine, la partie étatique ajoutant encore que les objectifs de la loi du 18 juillet 2018 s’appliqueraient sur l’intégralité du territoire national et auraient une assise légale alors que le plan directeur sectoriel « Paysage » aurait une valeur réglementaire inférieure.
Elle soutient ensuite que l’argumentation suivant laquelle le fait que le terrain concerné n’aurait qu’une faible surface, à savoir 5 ares, ne pourrait valoir au vu de la situation des lieux.
En effet, la partie territoriale côté nord-est de la rue … jusqu’à l’autoroute A13 ne compterait plus que peu de végétations autres que des cultures agricoles, la partie étatique précisant que d’un point de vue écologique, les très fines structures de végétation ligneuses encore présentes à cet endroit seraient limitées à leur minimum pour pouvoir encore valoir de corridor de vols ou de déplacement pour différentes espèces, de sorte que chaque are de végétation perdu à cet endroit serait critique pour les espèces qui en dépendraient. Elle serait dès lors dans « l’obligation légale » de mettre l’accent sur le maintien de biotopes protégés ayant une qualité avérée et non d’admettre le repli systématique sur la compensation de leur perte qui se ferait en dehors de la zone urbanisée.
15 Elle se réfère, dans ce contexte, à la définition du terme fragmentation écologique telle que reprise sur le portail de l’aménagement du territoire luxembourgeois laquelle confirmerait qu’un accroissement de la fragmentation entraînerait une augmentation de la perte de la connectivité écologique qui serait primordiale pour la migration de plusieurs espèces protégées n’incluant pas seulement des oiseaux, tel que le soutiendraient à tort les demandeurs. Cette définition confirmerait elle-aussi que l’argument de la fragmentation écologique serait un argument écologique qui viserait la conservation des paysages et des espèces qui y vivent et en dépendent, de sorte entrer dans le champ de compétence du ministre de l’Environnement pour se retrouver parmi les sept objectifs de l’article 1er de la loi du 18 juillet 2018.
Elle se prévaut ensuite de l’article 10 de la directive 92/43/CEE du Conseil du 21 mai 1992 concernant la conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvage lequel exprimerait l’importance de conserver des éléments du paysage, notamment ceux servant de relais aux espèces, tout en renvoyant dans ce contexte à un extrait d’une présentation du Comité français de l’Union internationale pour la conservation de la nature en France laquelle ferait état des impacts de la fragmentation écologique.
La partie étatique estime que le biotope présent en l’espèce, lequel compterait une surface approximative de 15 ares, serait nécessairement réduit d’au moins 1/3 de sa surface si la partie de la parcelle en cause était urbanisée, tout en insistant plus particulièrement sur le fait que de telles réductions ne se produiraient pas seulement à cet endroit, mais un peu partout sur le territoire luxembourgeois déjà très fragmenté, au point qu’aujourd’hui la conservation des biotopes encore présents deviendrait fondamentale, même existentielle, pour un nombre important d’espèces animales, aux endroits où une telle conservation serait encore possible.
Par ailleurs, le fait qu’un massif arbustif serait présent sur le côté est de la partie de la parcelle litigieuse n’empêcherait pas dans le cadre d’une urbanisation de cette dernière, une fragmentation écologique de celle-ci, voire une augmentation d’une fragmentation déjà existante sur celle-ci.
Elle se réfère ensuite à l’évaluation des incidences sur l’environnement réalisée lors de la refonte du PAG de la commune en avril 2019 laquelle illustrerait, en son chapitre 9.5., intitulé « Objectif 4 : Arrêt de la perte de la biodiversité », de manière chiffrée en éco-points les biotopes présents dans la zone urbanisée du PAG et le risque de perte de biotopes à travers l’urbanisation des surfaces urbanisables, tout en mettant en évidence l’importance d’éviter des extensions de la zone urbanisée vers des espaces fragmentés et en plus revêtus à leurs extrémités de biotopes qui risqueraient en grande partie d’être détruits par la suite. Elle se prévaut de même de la brochure « Hecken - Landschaftsprägende Elemente » élaborée par l’administration de la Nature et des Forêts laquelle retiendrait qu’un biotope tel qu’une haie vive serait un véritable espace de vie qui pourrait accueillir un grand nombre d’espèces animales qui en dépendent. Elle ajoute que si l’agglomération elle-même ne pouvait accueillir que des surfaces limitées d’espaces verts et de biotopes, il n’en resterait pas moins que le fait de préserver à ses contours des biotopes de taille permettrait de contrebalancer au moins un peu ce manque à l’intérieur d’un périmètre urbanisé. Elle se réfère, dans ce contexte, encore au rapport d’activité 2017 à 2021 de l’Observatoire de l’environnement naturel qui aurait retenu que 80% des espèces sauvages animales et végétales se trouveraient dans un état de conservation précaire au Luxembourg, de même qu’à l’article 41 nouveau de la Constitution dans lequel serait ancré la sauvegarde de la biodiversité.
En ce qui concerne ensuite le PAP « … » et l’extension du tissu urbain vers un « espace 16non construit », la partie étatique réitère que la future route à réaliser en zone verte à partir dudit PAP serait purement hypothétique puisque celle-ci serait au stade de projet et n’aurait pas encore fait l’objet d’une demande d’autorisation, tout en soulignant que les constructions qui sont nécessaires à un PAP devraient en principe se situer en zone constructible, de sorte que l’autorisabilité d’une telle route en zone verte pour le PAP « … » qui serait déjà relié au réseau routier de la localité serait absolument incertaine.
Quant à l’impact d’un ajout de 0,05 ares à la zone urbanisée, elle donne à considérer qu’elle aurait souligné dans son mémoire en réponse que les autorités communales n’auraient pas donné suite aux recommandations des experts ayant rédigé l’évaluation des incidences sur l’environnement selon lesquelles il y aurait lieu d’assurer la conservation de la haie vive à l’extrémité nord de la rue … par une zone de servitude « urbanisation » - front d’agglomération.
Or, en l’absence d’une telle zone de servitude, la préservation ou non de la haie à la limite nord de la partie de la parcelle litigieuse dépendrait de la bonne volonté du maître d’ouvrage, la partie étatique ajoutant qu’une fois un terrain classé en zone urbanisable, une destruction de biotopes protégés selon l’article 17 de la loi du 18 juillet 2018 serait toujours possible selon les dispositions de cet article et devrait être autorisée pour la construction de logements, de sorte qu’elle n’aurait, contrairement à ce qu’affirmeraient les demandeurs, pas de pouvoir d’imposer le maintien d’une partie des biotopes qui s’y trouvent, mais ne pourrait qu’inviter un demandeur à élaborer un projet de construction qui évite au plus la destruction de biotopes. En revanche, une demande d’autorisation visant la destruction ou détérioration d’un site de reproduction ou d’une aire de repos protégés en vertu de l’article 21 de la loi du 18 juillet 2018 pourrait être refusée par le ministre de l’Environnement si une valable mesure d’atténuation selon l’article 27 de la même loi ne pouvait pas être proposée par les demandeurs, la partie étatique soulignant que le fait que le statut de protection de la surface litigieuse n’aurait pas été clarifié à l’avance et surtout au moment de la modification ponctuelle du PAG moyennant une étude faunistique contribuerait lourdement à cette incertitude qui pèsera in fine sur les propriétaires du terrain, tout en renvoyant, à cet égard, à des arrêts de la Cour administrative du 6 mai 2021, inscrits sous les numéros n°44877C, 44897C et 44905C du rôle.
Enfin, quant à l’argumentation de la partie communale selon laquelle le ministre de l’Environnement ne pourrait prendre en considération des biotopes et/ou habitats d’espèces pour son approbation ou son refus, la partie étatique soutient, en renvoyant à un arrêt de la Cour administrative du 13 juillet 2017, inscrit sous le numéro 39294C du rôle, que ledit ministre devrait analyser les modifications de la délimitation de la zone verte par rapport aux objectifs de l’article 1er de la loi du 18 juillet 2018, et donc notamment par rapport à la question d’une fragmentation éco-paysagère.
Dans son mémoire en duplique, la commune critique, quant à elle, la partie étatique pour formuler l’intégralité de son argumentation sur des éléments qui existeraient soit au niveau national, soit au niveau communal, sans que ceux-ci ne se rapporteraient toutefois à la situation concrète de l’espèce. Il ne serait, par ailleurs, pas démontré qu’il y aurait en l’espèce une fragmentation éco-paysagère, la commune donnant à considérer qu’il se dégagerait de la photo produite dans le mémoire en duplique de la partie étatique que la parcelle serait une simple pelouse servant à ce jour d’aire de jeux avec quelques arbres en fond de parcelle, tout en rappelant, par renvoi à l’image aérienne produite par elle dans son mémoire en réponse, qu’il y aurait très peu de végétation qui serait concernée par l’augmentation du périmètre d’agglomération à cet endroit.
Elle conteste l’argumentation étatique selon laquelle la fragmentation éco-paysagère 17serait liée à une destruction de biotopes, tout en soulignant que la SUP, qui serait la seule analyse de terrain effectuée, aurait démontré le contraire. Il n’y aurait, par ailleurs, aucun morcellement d’un habitat d’espèces protégées qui empêcherait auxdites espèces d’emprunter leur corridor écologique, ceci au vu de l’absence de tout corridor sur la parcelle litigieuse. Il s’ensuivrait que les données purement générales présentées par la partie étatique seraient hors débat et donc à rejeter.
Quant à l’ajout de 5 ares à la zone constructible, elle met en avant que la SUP n’aurait pas exigé impérativement la mention d’une servitude d’urbanisation, mais qu’elle aurait offert une option, soit d’inscrire une servitude d’urbanisation, soit d’inscrire les biotopes sur une carte à titre non indicatif. Or, il n’appartiendrait pas à la partie étatique de décider laquelle de ces deux mesures serait à envisager sous peine de s’immiscer dans la sphère de compétence de la commune, voire de violer l’autonomie communale.
Elle donne, à cet égard, à considérer que son choix de ne pas inscrire de servitude d’urbanisation s’expliquerait par son souhait de ne pas hypothéquer une future construction, ceci plus particulièrement au vu de la profondeur actuelle de la parcelle litigieuse, le tout au risque de se voir reprocher une violation du principe de confiance légitime en intégrant, d’un côté, une partie de la prédite parcelle en zone constructible et, d’un autre côté, devoir rejeter tout projet de construction sur celle-ci pour des raisons de faisabilité.
La partie communale explique encore qu’elle n’aurait pas voulu rajouter la mention des biotopes dans son PAG alors que la SUP serait connue du maître d’ouvrage, tout en réitérant qu’une telle mention de biotopes sur une partie graphique d’un PAG ne serait qu’indicative et ne pourrait, dès lors, avoir un quelconque effet réglementaire.
Elle avance finalement que les zones de servitudes « urbanisation » seraient prévues par l’article 30 du règlement grand-ducal modifié du 8 mars 2017 concernant le contenu d’un PAG lequel aurait été pris en exécution de la loi du 19 juillet 2004, et non pas par une quelconque loi en matière environnementale. Il s’ensuivrait que le ministre de l’Environnement ne pourrait pas exiger l’apposition d’une zone superposée prévue par le prédit règlement grand-ducal du 8 mars 2017 qui ne serait pas de sa compétence mais de celle du ministre de l’Intérieur.
Analyse du tribunal Le tribunal relève tout d’abord qu’il n’est pas lié par l’ordre des moyens dans lequel ils lui ont été soumis et qu’il détient la faculté de les toiser suivant une bonne administration de la justice et l’effet utile qui s’en dégagent.
Il convient ensuite de relever que les autorités communales, lorsqu’elles initient des modifications de leurs plans d’aménagement, doivent être mues par des considérations légales d’ordre urbanistique ayant trait à l’aménagement des agglomérations et d’ordre politique tirées de l’organisation de la vie en commun sur le territoire donné, tendant les unes et les autres à une finalité d’intérêt général et dans ce contexte, lesdites autorités doivent veiller tant à la conservation de l’esthétique urbaine qu’au développement rationnel des agglomérations4.
4 Trib. adm., 20 octobre 2004, n° 17604 du rôle, Pas. adm. 2024, V° Urbanisme, n° 220 (2e volet) et les autres références y citées.
18 Dans ce contexte, il y a lieu d’insister sur le fait que, saisi d’un recours en annulation, le juge administratif est appelé à vérifier, d’un côté, si, au niveau de la décision administrative querellée, les éléments de droit pertinents ont été appliqués et, d’un autre côté, si la matérialité des faits sur lesquels l’autorité de décision s’est basée est établie. Au niveau de l’application du droit aux éléments de fait, le juge de l’annulation vérifie encore s’il n’en est résulté aucune erreur d’appréciation se résolvant en dépassement de la marge d’appréciation de l’auteur de la décision querellée. Le contrôle de légalité à exercer par le juge de l’annulation n’est pas incompatible avec le pouvoir d’appréciation de l’auteur de la décision qui dispose d’une marge d’appréciation. Ce n’est que si cette marge est dépassée que la décision prise encourt l’annulation pour erreur d’appréciation. Ce dépassement peut notamment consister dans une disproportion dans l’application de la règle de droit aux éléments de fait. Le contrôle de légalité du juge de l’annulation s’analyse alors en contrôle de proportionnalité5.
S’il est certes vrai que le choix d’entériner ou de ne pas entériner la modification d’un plan d’aménagement relève d’une dimension politique et échappe comme tel au contrôle des juridictions de l’ordre administratif saisies d’un recours en annulation, il n’en demeure pas moins que tout acte administratif doit reposer sur un motif dont le juge administratif vérifie tant l’existence que la légalité. Cette exigence découle du fait que le juge administratif a l’obligation de vérifier si les autorités administratives compétentes n’ont pas violé la loi, commis un excès de pouvoir ou un détournement de pouvoir et cette obligation de motivation existe également pour les actes à caractère réglementaire qui, quoique discrétionnaires, doivent être pris dans l’intérêt général, de sorte qu’il importe que les autorités administratives compétentes fassent connaître le ou les motifs qui les ont guidées dans leur décision, le contrôle exercé par le juge de l’annulation ne portant dès lors pas sur l’opportunité, mais sur la réalité et la légalité des motifs avancés6.
En l’espèce, il est constant en cause que sous l’empire de l’ancien PAG, la parcelle (P1), d’une contenance de 15 ares, était majoritairement classée en zone verte et plus précisément en zone [AGR] laquelle est, suivant l’article 10 de la partie écrite du PAG, définie comme « [comprenant] les parties du territoire de la commune qui sont principalement destinées à l’exploitation agricole. […] », et que seule une petite partie située au côté ouest de ladite parcelle, à concurrence d’une bande de 4 mètres, était classée en zone [HAB-1].
Il se dégage ensuite des explications des parties, de même que des documents versés en cause que si lors de la « mise sur orbite » du projet de refonte du PAG, il était certes prévu de classer une partie du terrain litigieux initialement classé en zone verte en zone constructible et plus particulièrement en zone [HAB-1], le classement de la partie de ladite parcelle en zone [AGR] a finalement été maintenu à la suite de la refonte.
Il est encore constant en cause que c’est par modification ponctuelle de la partie graphique dudit PAG que la commune a initié la procédure de reclassement d’une partie de la parcelle classée en zone verte, en l’occurrence 0,05 hectares, en zone de base [HAB-1] en vue d’y construire deux maisons jumelées.
Il convient ensuite de constater que le ministre de l’Environnement a refusé d’approuver 5 Cour adm., 9 novembre 2010, n° 26886C du rôle, Pas. adm. 2024, V° Recours en annulation, n° 42 et les autres références y citées.
6 Trib. adm., 9 juin 2004, n° 11415a du rôle, Pas. adm. 2024, V° Actes réglementaires (Recours contre les), n° 37 et les autres références y citées.
19la délibération du conseil communal du 10 mai 2022 portant adoption du projet de modification ponctuelle du PAG ayant visé à reclasser la partie litigieuse de la parcelle en cause en zone [HAB-1] en motivant son refus par le fait que le classement projeté constituerait une modification de la délimitation de la zone verte contraire aux objectifs de l’article 1er de la loi du 18 juillet 2018, tout en se référant, à cet égard, à son avis du 9 mars 2022 émis en vertu de l’article 5 de la loi du 18 juillet 2018 dans le cadre duquel il a retenu que l’urbanisation de la nouvelle zone [HAB-1] à l’extrémité est de la rue … renforcerait la fragmentation éco-
paysagère et l’effet tentaculaire de cette partie de la localité située en pente.
Cette motivation a été complétée en cours de procédure contentieuse par la partie étatique laquelle a, en substance, fait valoir que la fragmentation éco-paysagère constituerait un morcellement d’habitats d’espèces protégées qui serait contraire aux objectifs de l’article 1er de la loi du 18 juillet 2018, tout en soulignant que le classement litigieux porterait atteinte à la qualité du couloir écologique qui existerait sur ladite parcelle. Elle a encore reproché à la partie communale de ne pas avoir prévu de zone de servitude « urbanisation » - front d’agglomération pour protéger les biotopes et espèces présents à cet endroit, respectivement de ne pas avoir indiqué la présence desdits biotopes et espèces à protéger dans son PAG, tel que cela aurait été recommandé par les auteurs de la SUP. Elle a finalement critiqué la SUP en ce qu’elle n’aurait pas suffisamment analysé les effets notables qu’aurait le classement litigieux sur l’environnement et en ce qu’elle n’aurait pas précisé les mesures d’atténuation au sens de l’article 27 de la loi du 18 juillet 2018 en cas de destruction des biotopes et/ou des habitats d’espèces protégées.
En ce qui concerne tout d’abord le motif ministériel de refus fondé sur l’effet tentaculaire qu’aurait le classement litigieux sur une partie de la localité d’…, il convient de relever que tant le ministre de l’Intérieur que le ministre de l’Environnement sont appelés à intervenir dans le cadre de l’approbation d’un projet d’aménagement général ou, comme en l’espèce, d’un projet de modification ponctuelle d’un PAG lorsqu’il y a, tel que cela est le cas en l’espèce, une modification de la délimitation de la zone verte. Toutefois chaque autorité administrative statue dans le cadre de son propre champ de compétence se dégageant des dispositions légales respectives applicables, lui conférant un pouvoir d’appréciation propre du projet lui soumis, respectivement de la réclamation y relative lui soumise. Il suit de ces considérations que les décisions prises par le ministre de l’Intérieur, ainsi que par le ministre de l’Environnement en matière d’approbation des PAG, sont deux décisions administratives indépendantes, prises dans le cadre des champs de compétence respectifs des deux ministres7.
En effet, si en matière d’approbation des projets d’aménagement, tant le ministre de l’Intérieur que celui ayant la protection de l’environnement dans ses attributions sont appelés à intervenir et à approuver la délibération du conseil communal portant approbation définitive du projet d’aménagement, le premier est appelé à examiner l’aspect plus particulièrement urbanistique, tandis que le second est compétent pour prendre en considération les aspects relatifs à la protection de l’environnement8.
Les décisions du ministre de l’Environnement en matière d’approbation d’un projet d’aménagement général ont donc un objet bien délimité, étant donné qu’en vertu de l’article 5 de la loi du 18 juillet 2018, ledit ministre n’est investi d’un pouvoir de tutelle que par rapport à des modifications de la délimitation de la zone verte découlant soit du vote du conseil 7 Trib. adm., 14 novembre 2022, n°45566 du rôle, Pas. adm. 2024, V° Urbanisme, n° 274.
8 Cour adm., 25 mars 2014, n°33676C du rôle, Pas. adm., 2024, V° Tutelle administrative, n° 62.
20communal prévu par l’article 14 de la loi du 19 juillet 2004, soit de l’acceptation de réclamations par le ministre de l’Intérieur conformément à l’article 18 de cette même loi9.
Dès lors, seuls des arguments tirés de la légalité considérée au regard des dispositions de la législation relative à la protection de la nature et des ressources naturelles concernées, de même que des considérations de conformité à l’intérêt général ainsi circonscrit peuvent entrer en ligne de compte pour justifier un refus d’approbation d’une décision soumise à l’autorité de tutelle, sur base de l’article 5 de la loi du 18 juillet 2018.
A cet égard, il convient de relever que le ministre de l’Environnement ne saurait fonder valablement son refus sur base de l’article 5 de la loi du 18 juillet 2018 en se basant sur des considérations d’ordre purement urbanistique concernant d’une manière générale le développement du tissu urbain concerné, aussi pertinentes qu’elles puissent paraître dans le cadre général de l’aménagement du territoire, étant donné que de telles considérations restent étrangères aux objectifs de la loi en question, tels que circonscrits par son article 1er, à savoir « 1° la sauvegarde du caractère, de la diversité et de l’intégrité de l’environnement naturel ;
2° la protection et la restauration des paysages et des espaces naturels ; 3° la protection et la restauration des biotopes, des espèces et de leurs habitats, ainsi que des écosystèmes ; 4° le maintien et l’amélioration des équilibres et de la diversité biologiques ; 5° la protection des ressources naturelles contre toutes dégradations ; 6° le maintien et la restauration des services écosystémiques ; 7° l’amélioration des structures de l’environnement naturel. ».
Il s’ensuit que l’accent mis, en l’espèce, par le ministre de l’Environnement dans la décision déférée sur l’effet tentaculaire qu’aurait le classement litigieux sur une partie de la localité d’… ne saurait valablement justifier son refus d’approuver la délibération du conseil communal du 10 mai 2022 portant adoption du projet de modification ponctuelle du PAG ayant visé à reclasser une partie du terrain litigieux en zone [HAB-1], cette considération répondant à une considération légale d’ordre urbanistique ayant trait à l’aménagement des agglomérations et étant donc étrangère aux objectifs de la loi du 18 juillet 2018, tels qu’énoncés en son article 1er. Le motif de refus afférent est dès lors non fondé.
En ce qui concerne ensuite le motif de refus fondé sur un renforcement de la fragmentation éco-paysagère, le tribunal se doit de constater qu’il ressort de la SUP que la zone concernée est située à l’extrémité est de la rue … et qu’elle est occupée par un jardin d’ornement, par une pelouse servant de terrain de jeu et par une haie vive arborée, marquée par la présence d’un chêne et d’un érable champêtre10. La SUP a, par ailleurs, relevé que « cette zone présente un seul biotope protégé au titre de l’Art. 17, constitué par une haie vive arborée, qui se prolonge par ailleurs vers l’Est ainsi que sur une partie de la parcelle, en y formant un massif arbustif. Etant situé en limite nord de la zone, ce biotope protégé devra si possible être maintenu par le projet. Dans le cas contraire, les parties détruites devront être compensées selon les dispositions de l’article 17 précité. »11. Elle continue en relevant que « [e]n ce qui concerne les chiroptères, la présence d’une haie vive en liaison avec un réseau d’éléments de structure linéaires (haies et bandes boisées) en fait un couloir de vol. Vu que cet ensemble linéaire relie plus globalement le massif forestier « Wouer » à la vallée de la Gander, cet axe de déplacement peut être considéré comme essentiel. Par ailleurs, la haie constitue aussi un milieu potentiel pour le muscardin (Muscardinus avellanarius), dont la présence peut être supposée dans les éléments de structure limitrophes.
9 Trib. adm., 14 novembre 2022, n°45566 du rôle, Pas. adm. 2024, V° Urbanisme, n° 275.
10 Page 6 de la SUP.
11 Page 14 de la SUP.
21 De ce fait, cette partie de zone (haie vive), qui constitue un élément d’un corridor écologique plus vaste, est à considérer comme un habitat d’espèces intégralement protégées au titre de l’article 21 de la loi du 18 juillet 2018 concernant la protection de la nature et des ressources naturelles.
De manière générale cependant, vu la taille réduite de cette zone et sa situation à proximité immédiate de la zone urbaine, on peut considérer que les incidences sur la faune, notamment sur les oiseaux, restent dans des proportions limitées. A ce titre, cette zone n’est pas à considérer comme un habitat d’espèces d’intérêt communautaire à état de conservation non favorable, protégé au titre de l’article 17 de la loi précitée. […] »12.
En ce qui concerne le paysage, elle a retenu que « […] le projet entraîne la transformation d’une zone en partie aménagée à caractère rural en zone bâtie, avec un léger effet d’extension à caractère tentaculaire vers le nord. Vu la faible taille de la zone et sa situation peu exposée, on peut considérer que les incidences du projet sur le paysage restent dans des proportions moyennes. De plus, les structures naturelles qui assurent la transition actuelle entre le milieu agricole et la zone urbaine, et constituées par la haie vive arborée et un massif arbustif, restent en majeure partie en zone verte : on peut donc supposer que ces structures seront maintenues. Cette surface n’est pas concernée par les zones définies par le Plan directeur sectoriel paysages. Nous recommandons néanmoins de limiter les constructions à des structures de taille réduite (maison unifamiliale de taille réduite, carport, etc.). […] »13.
La SUP en a conclu que « Cette zone n’est pas à considérer pour le rapport sur les incidences environnementales, à condition de maintenir la haie arborée située en limite nord.
Cette haie vive constitue un biotope protégé et est à considérer comme un habitat d’espèces protégé au titre de l’article 21 de la loi du 18 juillet 2018, vu son importance pour la faune (chiroptères, muscardin). Nous recommandons aussi de limiter les constructions à des structures de taille réduite (maison unifamiliale de taille réduite, carport, etc.). La découverte éventuelle de vestiges archéologiques devra être signalée au CNRA. […] »14.
Dans sa partie 2 relative au rapport sur les incidences environnementales pour la zone Rue …, la SUP a rappelé que « […] la principale recommandation concernant les autres thèmes concerne le maintien de la haie arborée située en limite nord de la zone. A ce titre, la réalisation d’un bilan écologique sur cette zone constitue un préalable avant tout éventuel aménagement. […] »15. Concernant les biens à protéger, elle a relevé, en ce qui concerne le paysage, que « [c]ette zone est constituée par un flanc légèrement ondulé marqué par une faible pente orientée vers le sud-est. Elle est située dans la partie amont d’un vallon lié à la présence d’un ruisseau temporaire, affluent de la vallée de la Gander, située à une distance de l’ordre de 250 mètres au sud. Vu la présence d’éléments de structure, elle constitue une zone de transition entre les constructions de la rue … et la zone agricole environnante.
Elle est aussi située en entrée de localité, mais son exposition est limitée à l’échelle locale au chemin rural qui dessert le plateau agricole environnant. Ce chemin sert également de piste cyclable à une échelle communale. La zone n’est pas visible depuis les principaux axes 12 Page 15 de la SUP.
13 Page 16 de la SUP.
14 Idem.
15 Page 18 de la SUP.
22routiers. »16.
Concernant l’évaluation des éventuels impacts importants des zones susceptibles d’être touchées de manière notable, elle a relevé que « [l]e projet entraîne la transformation d’une zone marquée par des éléments de structure en zone urbanisée, avec un décalage de l’entrée de la localité vers l’Est. Comme le soulignent les Avis ministériels (voir chap. 4.3 précédent), cette extension renforce le caractère tentaculaire de cette rue.
Pour autant, vu la taille limitée de la zone, le projet permet au plus la construction d’un immeuble. Par ailleurs, la parcelle se prolonge par un massif arbustif, qui permet d’assurer le maintien du rôle de transition entre l’espace urbain et la zone agricole environnante. Par ailleurs, la zone reste en situation assez peu exposée. Même dans l’hypothèse d’un projet de liaison routière entre cette rue et le projet de construction de la zone d’aménagement « … », la zone ne reste limitée qu’à une exposition locale. »17.
En ce qui concerne les mesures d’atténuation qui devront être prises pour réduire les incidences du projet sur le bien à protéger, elle a relevé que « [a]fin d’améliorer l’intégration paysagère et de tenter d’atténuer les effets tentaculaires d’un éventuel aménagement de cette zone, il sera nécessaire de maintenir une partie des éléments de structure, notamment de la haie vive située au nord et qui constitue par ailleurs un biotope et un habitat d’espèce protégé.
A ce titre, nous y recommandons soit l’établissement d’une zone de servitude « urbanisation » de type « front d’agglomération », soit de représenter à minima le biotope resp. l’habitat d’espèce protégé sur la partie graphique du PAG.
Vu que cette haie ainsi que le massif arbustif se prolongent du côté Est de la parcelle, au niveau d’une zone restant située en zone agricole (AGR), on peut considérer que ces structures résiduelles pourront être maintenues, afin d’assurer le maintien de leur rôle de transition. Par ailleurs, on peut noter que la bande forestière située dans la partie sud de la rue, inscrite en zone forestière (FOR) au sein du PAG, sera maintenue également.
Afin de maintenir le caractère rural du site, les éventuelles plantations complémentaires devront être réalisées à partir d’essences indigènes.
Dans la mesure du possible, au niveau topographique, le terrain devra être maintenu dans son état naturel, afin de limiter au maximum le volume des terres d’excavation, ainsi que l’aménagement de talus inesthétiques.
Enfin, le cas échéant, le projet peut aussi faire l’objet de prescriptions visant à limiter les constructions à des structures de taille réduite (maison unifamiliale de taille réduite, carport, etc.). »18.
Au niveau des objectifs environnementaux, la SUP a entre autres encore relevé qu’« [a]u niveau de l’arrêt de la perte de la biodiversité et du maintien d’un bon état de conservation des espèces protégées, vu le contexte péri-urbain, les incidences sur la faune peuvent rester dans des proportions moyennes, à condition de prévoir des mesures destinées à réduire les effets, notamment par le maintien de la haie arborée située en limite nord et par la limitation de l’éclairage nocturne au strict minimum. La réalisation d’un bilan écologique est 16 Pages 18 et 19 de la SUP.
17 Page 19 de la SUP.
18 Pages 19 et 20 de la SUP.
23à prévoir de manière préalable à tout éventuel aménagement. »19.
A titre de conclusion, elle a retenu que « [m]algré la faible taille de la zone pour un classement en zone HAB-1, en cas d’aménagement, nous recommandons de mettre en œuvre les dispositions suivantes :
- soit une identification des biotopes et habitats d’espèces protégés sur la partie graphique du Plan, à titre indicatif et non exhaustif ;
- soit la mise en œuvre d’une zone de servitude « urbanisation » de type « front d’agglomération » en limite nord de la zone.
Le cas échéant, le projet peut aussi faire l’objet de prescriptions visant à limiter les constructions à des structures de taille réduite. Ainsi, vu la faible taille de la zone et une situation peu exposée, et en dépit du caractère tentaculaire de cette extension, nous considérons que le projet a des incidences qui restent dans des proportions moyennes. »20.
Dès lors et contrairement à ce que soutiennent les parties requérante et communale, il se dégage de la SUP que la zone concernée présente l’existence tant d’un biotope protégé au titre de l’article 17 de la loi du 18 juillet 2018, constitué par une haie vive arborée qui se situe sur une partie de la parcelle litigieuse et qui se prolonge vers l’est, en y formant un massif arbustif dont l’ensemble devra être maintenu, que d’un habitat d’espèces intégralement protégées au titre de l’article 21 de la même loi au vu de la présence d’un couloir de vol pour les chiroptères, constitué par ladite haie vive en liaison avec un réseau d’éléments de structure linéaires, qui est considéré comme un axe de déplacement essentiel et un milieu potentiel pour le muscardin, dont la présence peut être supposée dans les éléments de structure limitrophes.
Ensuite et encore que la SUP a retenu que le projet de modification ponctuelle litigieux du PAG a des incidences sur l’environnement qui restent dans des proportions moyennes, force est néanmoins de constater que malgré la faible taille de la zone prévue d’être classée en zone [HAB-1], les auteurs de la SUP ont insisté à plusieurs reprises sur le maintien de la haie vive arborée en limite nord de la partie litigieuse de la parcelle et qui se prolonge vers l’est, tout en recommandant, à ce titre, soit de représenter a minima le biotope, respectivement l’habitat d’espèces protégées sur la partie graphique du PAG, soit de prévoir une zone de servitude « urbanisation » de type « front d’agglomération » en limite nord de ladite zone, étant relevé que suivant l’article 30 du règlement grand-ducal du 8 mars 2017, les zones de servitude « urbanisation » « comprennent des terrains situés dans les zones urbanisées, les zones destinées à être urbanisées ou dans les zones destinées à rester libres. Des prescriptions spécifiques sont définies pour ces zones dans le plan d’aménagement général aux fins d’assurer la sauvegarde de la qualité urbanistique, ainsi que de l’environnement naturel et du paysage d’une certaine partie du territoire communal. », tandis que l’article 17.1. de la partie écrite du PAG définit la servitude « front d’agglomération » comme la servitude visant « à préserver et améliorer les transitions entre zones urbanisées ou destinées à l’être et zone verte, en augmentant leur valeur biologique et paysagère. Elle assure une transition progressive et étagée entre les zones urbanisées ou destinées à l’être et la zone verte. Il convient de prévoir une certaine variabilité de cet écran végétal, non seulement en vue de garantir une interface entre urbanisation et paysage environnant, mais également en vue d’entrecouper la linéarité de cette servitude. Chaque zone de servitude « front d’agglomération » doit être occupée par 19 Page 21 de la SUP.
20 Page 20 de la SUP.
24une couverture végétale, arbustive ou arborée du type indigène sur au moins 80% de sa surface, dont au moins 40% devront être réservés à des plantations indigènes du type ligneux. ».
A cet égard, il convient de relever que dans le cadre de son avis du 9 mars 2022 émis en vertu de l’article 7.2 de la loi du 22 mai 2008, le ministre de l’Environnement avait non seulement critiqué l’absence d’études faunistiques en ce que « la valeur de la haie pour les espèces protégées particulièrement reste non clarifiée de même que la question sur la nécessité de mesures d’atténuation anticipées selon l’article 27 de la loi du 18 juillet 2018 », mais également et surtout le fait que la commune n’avait pas transposé la recommandation des auteurs du rapport environnemental de maintenir la haie vive laquelle constitue « un élément d’un corridor écologique plus vaste » dans la partie règlementaire de son PAG, moyennant la superposition d’une zone de servitude « urbanisation » de type « front d’agglomération », servitude qui permettrait, en effet, de préserver et améliorer la transition entre la zone urbanisée ou destinée à l’être et la zone verte, en augmentant ses valeurs biologiques et paysagères.
Or, au vu, d’une part, de l’existence du biotope et de l’habitat d’espèces protégées sur la partie litigieuse de la parcelle concernée et de la nécessité de les conserver afin de préserver la valeur écologique du site, tel que cela se dégage de la SUP, et, d’autre part, de la considération que la commune n’a suivi aucune des recommandations des auteurs de la SUP à cet égard en ne prévoyant ni une identification des biotopes et des habitats d’espèces protégées sur la partie graphique de son PAG, ni, surtout, la mise en œuvre d’une zone de servitude « urbanisation » de type « front d’agglomération » en limite nord de la zone concernée, laquelle, contrairement à la première mesure, n’a pas qu’une valeur simplement indicative mais une valeur réglementaire, il ne peut être reproché au ministre de l’Environnement de ne pas avoir fait droit à la demande de reclassement litigieuse.
En effet, si la SUP indique certes, tel que le met en avant la commune, qu’il y aurait une transition entre le milieu agricole et la zone urbaine du fait des structures naturelles existant sur la zone concernée, constituées par la haie vive arborée et un massif arbustif qui resteraient en majeure partie en zone verte, de sorte qu’il n’y aurait pas lieu, pour cette zone, d’établir un rapport sur les incidences environnementales (« Umweltbericht »), force est néanmoins de constater que les auteurs de ladite SUP ont tiré cette conclusion en la conditionnant par le maintien de la haie arborée située en limite nord de la parcelle litigieuse. Or, en l’absence de la superposition d’une zone de servitude « urbanisation », la préservation ou non de la haie à la limite nord de la parcelle litigieuse dépend, tel que le soutient à bon droit la partie étatique, de la bonne volonté du maître d’ouvrage et n’est donc pas garantie.
Au vu des considérations qui précèdent, aucun reproche ne saurait être adressé au ministre de l’Environnement pour avoir en l’espèce mis l’accent sur le maintien de biotopes et d’habitats d’espèces protégées ayant une qualité avérée et estimé sur base des éléments à sa disposition qu’en l’absence de garanties de préservation de ceux-ci le classement projeté en zone constructible était susceptible de compromettre la valeur écologique du site à tel point qu’il serait contraire aux objectifs de l’article 1er de la loi du 18 juillet 2018, respectivement à l’intérêt général ainsi circonscrit par cette loi.
Cette conclusion est renforcée par l’argumentation non autrement contestée de la partie étatique selon laquelle la partie territoriale côté nord-est de la rue … jusqu’à l’autoroute A13 ne compte déjà plus que peu de végétations autres que des cultures agricoles, de sorte que d’un point de vue écologique, les très fines structures de végétation ligneuses encore présentes à cet endroit sont limitées à leur minimum pour pouvoir encore valoir de corridor de vols ou de 25déplacement pour différentes espèces, de sorte que chaque are de végétation perdu de plus à cet endroit est critique pour les espèces qui en dépendent.
Si les parties requérante et communale font encore valoir que l’autorité de tutelle d’approbation ne pourrait imposer à la commune l’ajout d’une zone de servitude « urbanisation » ou l’identification d’un biotope ou d’un habitat d’espèces protégées sur la partie graphique du PAG au motif que cela dépasserait le cadre légal d’une tutelle d’approbation, voire que cela serait contraire à l’autonomie communale, il convient de relever qu’il est certes vrai que le ministre de l’Environnement en sa qualité d’autorité de tutelle d’approbation ne peut qu’approuver ou refuser en totalité un projet de modification ponctuelle d’un PAG tel qu’il lui est soumis sans pouvoir imposer à la commune notamment la superposition de certaines zones de servitudes, voire l’identification de biotopes ou d’habitats d’espèces protégées dans la partie graphique du PAG. Il n’en reste toutefois pas moins que le ministre de l’Environnement doit prendre en compte la présence éventuelle de biotopes et d’habitats d’espèces protégées sur base de l’article 1er de la loi du 18 juillet 2018 énumérant les objectifs encadrant l’exercice de son pouvoir de tutelle spéciale et que ce faisant il peut refuser d’approuver un projet de modification ponctuelle d’un PAG sur base de la considération que celui-ci ne prévoit pas, comme en l’espèce, la superposition d’une zone de servitude « urbanisation » permettant d’assurer la préservation d’un biotope ou d’un habitat d’espèces protégées en cas d’urbanisation future de la partie de la parcelle concernée lorsque ce biotope ou cet habitat présente une valeur écologique importante, tel que cela est le cas en l’espèce. Il s’ensuit que l’argumentation afférente est également rejetée.
En ce qui concerne encore l’argumentation de la commune selon laquelle son choix de ne pas mettre en place une servitude d’urbanisation s’expliquerait par son souhait de ne pas hypothéquer une future construction, ceci plus particulièrement au vu de la profondeur actuelle de la parcelle litigieuse et du risque de se voir reprocher une violation du principe de confiance légitime en intégrant, d’un côté, une partie de ladite parcelle en zone constructible tout en devant, d’un autre côté, rejeter tout projet de construction pour des raisons de faisabilité, le tribunal se doit de relever que mis à part le constat qu’un tel argument n’est pas pertinent pour déterminer la légalité de la décision ministérielle querellée en ce qu’elle a refusé d’approuver la modification ponctuelle litigieuse du PAG, force est de constater qu’à travers la loi du 22 mai 2008, le législateur a justement instauré un système d’évaluation préalable au niveau de la planification des plans et programmes en vue d’aboutir à une situation de sécurité juridique à un niveau de planification suffisamment précoce et d’éviter ainsi le scénario selon lequel les études d’impact requises à des stades ultérieurs de la procédure concluent à la non-faisabilité d’un projet de construction concret. L’argumentation afférente est dès lors rejetée pour ne pas être fondée.
Au vu de toutes les considérations qui précèdent, il y a dès lors lieu de retenir que c’est dans la poursuite des objectifs de l’article 1er de la loi du 18 juillet 2018 et sans dépasser sa marge d’appréciation que le ministre de l’Environnement a refusé d’approuver la modification ponctuelle du PAG « rue … », initiée par la commune, de sorte que la décision ministérielle querellée du 22 juillet 2022 est à confirmer et le recours en annulation à rejeter, sans qu’il n’y ait lieu d’analyser le bien-fondé des autres moyens invoqués dans la requête introductive d’instance, respectivement les autres motifs de refus opposés à la demande, cet examen devenant surabondant.
Le tribunal constate qu’eu égard à l’extrait de la partie graphique du PAG et des photos versées en cause concernant le site litigieux, il ne s’est pas avéré nécessaire de procéder à une visite des lieux pour pouvoir statuer sur la légalité de l’acte déféré, de sorte qu’il n’y a pas lieu de faire droit à la demande afférente formulée par les demandeurs.
26 Pour ce qui est de la demande en allocation d’une indemnité de procédure d’un montant de 2.500 euros, telle que formulée par les demandeurs sur base de l’article 33 de la loi modifiée du 21 juin 1999 portant règlement de procédure devant les juridictions administratives, celle-ci est à rejeter au vu de l’issue du litige.
Par ces motifs, le tribunal administratif, deuxième chambre, statuant contradictoirement ;
reçoit le recours en annulation en la forme ;
au fond, le déclare non fondé, partant en déboute ;
dit qu’il n’y a pas lieu d’ordonner une visite des lieux ;
rejette la demande tendant à l’octroi d’une indemnité de procédure de 2.500 euros, telle que formulée par les demandeurs ;
condamne les demandeurs aux frais et dépens.
Ainsi jugé par :
Alexandra Castegnaro, vice-président, Alexandra Bochet, vice-président, Caroline Weyland, premier juge, et lu à l’audience publique du 3 avril 2025 par le vice-président Alexandra Castegnaro, en présence du greffier Paulo Aniceto Lopes.
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