Tribunal administratif N° 49291 du rôle du Grand-Duché de Luxembourg ECLI:LU:TADM:2025:49291 2e chambre Inscrit le 10 août 2023 Audience publique du 24 avril 2025 Recours formé par la société à responsabilité limitée (AA), …, contre une décision du ministre des Classes moyennes, en matière d’autorisation d’établissement
JUGEMENT
Vu la requête inscrite sous le numéro 49291 du rôle et déposée le 10 août 2023 au greffe du tribunal administratif par Maître Martine LAUER, avocat à la Cour, inscrite au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de la société à responsabilité limitée (AA), établie et ayant son siège social à L-…, inscrite au registre de commerce et des sociétés de Luxembourg sous le numéro …, représentée par son gérant actuellement en fonctions, tendant principalement à l’annulation, sinon subsidiairement à la réformation d’une décision du ministre des Classes moyennes du 22 juin 2023 portant révocation des autorisations d’établissement reposant sur le nom de Monsieur (A) ;
Vu le mémoire en réponse du délégué du gouvernement déposé au greffe du tribunal administratif le 14 décembre 2023 ;
Vu les pièces versées en cause et notamment la décision attaquée ;
Le juge-rapporteur entendu en son rapport, ainsi que Maître Martine LAUER et Monsieur le délégué du gouvernement Tom HANSEN en leurs plaidoiries respectives à l’audience publique du 24 février 2025.
Il se dégage du dossier administratif que le ministre des Classes moyennes, ci-après désigné par le « ministre », adressa en date 24 janvier 2023 à la société à responsabilité limitée (AA), ci-après désignée par « la société (AA) », un courrier relatif aux différentes autorisations d’établissement reposant sur le nom de Monsieur (A), pour l’informer que l’honorabilité de celui-ci serait compromise, mais qu’il serait néanmoins disposé à attendre que ce dernier régularise sa situation auprès des créanciers publics, faute de quoi il serait contraint de procéder à la révocation des autorisations en question, ledit courrier étant libellé comme suit :
« […] Je reviens par la présente à toutes les autorisations reposant sur Monsieur (A).
Suite à la faillite de la société (BB), dont il était le dirigeant, le Ministère de l'Économie, Direction des Classes moyennes a sollicité des éléments d'appréciation auprès des créanciers publics, afin de permettre de vérifier si son honorabilité professionnelle n'est pas compromise.
1 Il en résulte que l'honorabilité professionnelle de Monsieur (A) est compromise. En effet, cette faillite est caractérisée notamment par des dettes auprès des créanciers publics (AED, ACD).
De plus, le sieur précité a aussi des arriérés auprès de l'AED (… €).
A titre d'information je vous communique ci-dessous les montants des dettes auprès des créanciers publics pour ladite faillite :
CCSS AED ACD / … … Néanmoins, je vous signale que si Monsieur (A) me faisait parvenir une attestation certifiant que toutes les dettes accumulées auprès des créanciers publics ont été payées et les créanciers publics ainsi désintéressés ou s'il apportait la preuve d'un arrangement transactionnel déterminant un plan de remboursement des arriérés, je serais disposé à reconsidérer son honorabilité professionnelle, conformément aux dispositions des articles 4.4 et 6 (3) et (4) de la loi modifiée d'établissement du 2 septembre 2011.
Par conséquent, Monsieur (A) voudra régulariser sa situation auprès des créanciers publics endéans un mois et me faire parvenir un certificat des administrations concernées que les dettes ont été payées, voire un plan d'apurement accepté.
A défaut, je serais contraint de procéder à la révocation des autorisations sous rubrique. […] ».
Par courrier recommandé de leur litismandataire du 13 février 2023, la société (AA) et Monsieur (A) s’adressèrent au ministre afin d’exprimer leur étonnement face à l’intention déclarée de celui-ci de révoquer les autorisations d’établissement reposant sur Monsieur (A) au motif que l’honorabilité professionnelle de celui-ci serait compromise, tout en expliquant pour quelles raisons ils estimaient que Monsieur (A) ne pourrait pas être rendu personnellement responsable des dettes de la société anonyme (BB), en faillite, ci-après désignée par « la société (BB) », envers des créanciers publics, telles qu’évoquées dans le courrier ministériel du 24 janvier 2023, et en sollicitant de la part du ministre de les informer s’il était disposé, au vu des informations et pièces lui soumises, à renoncer à procéder à la révocation des autorisations d’établissement en cause.
Par courrier recommandé du 10 mars 2023 mentionnant dans son objet les « [a]utorisations nos (…) et (…) délivrées le 6 décembre 2019 […] », le ministre prit position comme suit :
« […] Par la présente je reviens au dossier référencé sous rubrique et plus particulièrement à votre recours gracieux du 13 février 2023. Votre dossier a entre-temps fait l'objet d'une nouvelle instruction administrative prévue à l'article 28 de la loi modifiée d'établissement du 2 septembre 2011.
Suite aux explications renseignées dans le courrier précité, je me permets de vous informer que pour obtenir le droit de commercer le RCS comme le Ministère de l'Economie, Direction générales des Classes moyennes sont contactés, de sorte que Monsieur (A) était au 2 courant de ce parallélisme des formes. De plus, comme vous le savez, nul n'est censé ignorer la loi.
Le sieur précité a certes publié sa démission au RCS, mais il a omis d'avertir le Ministère de ce changement, conformément à l'article 28 de la loi d'établissement précitée.
Dés lors le recours gracieux est rejeté, Monsieur (A) voudra se mettre en contact avec les créanciers publics afin de trouver un accord.
Pour ce faire, je suis disposé à lui accorder un délai supplémentaire d'un mois, à partir de la réception de la présente.
A défaut de la présentation d'une attestation certifiant que tous les arriérés ont été payés ou la preuve d'un arrangement transactionnel déterminant un plan de remboursement des arriérés, j'ai l'intention de procéder à la révocation des autorisations sous rubrique.
A toutes fins utiles, je vous signale que les virements, versements ou extrait bancaires ne sont pas acceptés, seul une attestation ou un plan d'apurement dûment accepté par l'administration concernée peut arrêter la procédure de révocation. […] ».
Par requête déposée au greffe du tribunal administratif le 19 avril 2023, la société (AA) fit introduire un recours en annulation, sinon en réformation contre les décisions ministérielles, ainsi qualifiées, datées des 24 janvier et 10 mars 2023.
Par jugement du 4 mars 2024, inscrit sous le numéro 48848 du rôle, le tribunal administratif se déclara incompétent pour connaître du recours subsidiaire en réformation et déclara le recours principal en annulation irrecevable dans la mesure où lesdits courriers ne contiennent qu’une déclaration d’intention du ministre et ne sont ainsi pas constitutifs de décisions administratives susceptibles de recours contentieux.
Dans l’intervalle, par décision du 22 juin 2023, le ministre avait révoqué les autorisations d’établissement délivrées à la société (AA) et reposant sur le nom de Monsieur (A). Ladite décision est libellée comme suit :
« […] Je reviens par la présente aux autorisations sous rubrique.
Par courriers ministériels des 25 janvier et 10 mars 2023, le Ministère de l’Économie, Direction des Classes moyennes, avait informé Monsieur (A) que le fait, pour le titulaire d'une autorisation d'établissement, de se soustraire aux charges sociales et fiscales empêche non seulement la délivrance d'une nouvelle autorisation mais entraîne aussi la révocation de ses autorisations existantes. Cette disposition s'applique aussi bien aux dettes personnelles, qu'à celles accumulées dans le cadre de la gestion d'une société (cf. article 4 (4) de la loi modifiée du 2 septembre 2011).
Or, Monsieur (A) a accumulé des dettes auprès des créanciers publics (AED, ACD) en sa qualité de dirigeant de la société (BB), déclarée en faillite.
Ce non-respect des obligations fiscales constitue une soustraction au sens des article 4.4 et 6 (4) d) de la loi modifiée du 2 septembre 2011 précitée.
3 A défaut de réponse au courrier ministériel du 10 mars 2023 et vu que le respect des articles précités constitue une condition essentielle à la délivrance et au maintien de toute autorisation d'établissement, je révoque par la présente les autorisations nos (…) et (…).
Je vous prie dans ces conditions de remettre les autorisations en question dans les meilleurs délais à mes services. […] ».
Par requête déposée au greffe du tribunal administratif le 10 août 2023, la société (AA) a fait introduire un recours tendant à l’annulation, sinon à la réformation de la décision du ministre du 22 juin 2023, précitée.
Encore qu’un demandeur entende exercer principalement un recours en annulation et subsidiairement un recours en réformation, le tribunal a l’obligation d’examiner en premier lieu la possibilité d’exercer un recours en réformation. En effet, dans la mesure où l’article 2 de la loi modifiée du 7 novembre 1996 portant organisation des juridictions de l’ordre administratif dispose qu’un recours en annulation n’est recevable qu’à l’égard des décisions non susceptibles d’un autre recours d’après les lois et règlements, il n’y a pas lieu de statuer sur le recours en annulation lorsqu’un recours en réformation est prévu par la loi1.
Dans la mesure où ni la loi modifiée du 2 septembre 2011 réglementant l’accès aux professions d’artisan, de commerçant, d’industriel, ainsi qu’à certaines professions libérales, ci-après dénommée « la loi du 2 septembre 2011 », ni aucune autre disposition légale n’instaurent un recours au fond en la présente matière, le tribunal est incompétent pour connaître du recours subsidiaire en réformation introduit en l’espèce. Il est cependant compétent pour connaître du recours principal en annulation qui est, par ailleurs, recevable pour avoir été introduit dans les formes et délai de la loi.
A l’appui de son recours et en fait, la demanderesse fait exposer que Monsieur (A) aurait été titulaire de l’autorisation d’établissement pour le compte de la société (BB) qu’il aurait fondée ensemble avec une dénommée (B) et à qui il aurait cédé l’intégralité des actions qu’il détenait dans cette même société. La demanderesse précise, dans ce contexte, que Monsieur (A) aurait également démissionné de ses fonctions d’administrateur de la société (BB), démission qui aurait été dûment publiée au registre de commerce et des sociétés le 1er février 2021.
En droit, la demanderesse reproche au ministre d’avoir commis une erreur d’appréciation manifeste dans la mesure où Monsieur (A) n’aurait occupé plus aucune fonction dirigeante au sein de la société (BB) au moment où celle-ci a été déclarée en état de faillite, si bien que son honorabilité ne saurait être compromise de ce fait, tout en faisant valoir, dans ce contexte, que Monsieur (A) aurait agi de bonne foi en ce qu’il aurait démissionné de ses fonctions d’administrateur de la société (BB) en date du 1er février 2021 au profit de Madame (B) et qu’il aurait, à partir de ce moment, appartenu à cette dernière de régulariser la situation administrative de la société (BB).
Dans un même ordre d’idées et après avoir reproché au ministre d’avoir fait preuve d’une rigueur excessive dans l’appréciation de la cause, la demanderesse estime qu’il conviendrait de s’enquérir auprès du curateur de la société (BB) sur le dernier état des créances 1 Trib. adm., 4 décembre 1997, n° 10404 du rôle, Pas. adm. 2024, Recours en réformation n° 4 et les autres références y citées.
4 publiques déclarées au passif de cette société, tout en rappelant à ce sujet que le caractère de « dettes importantes auprès des créanciers publics » serait à apprécier in concreto, en tenant notamment compte des démarches et diligences entreprises par Monsieur (A).
La demanderesse soutient ensuite que dans l’hypothèse où Monsieur (A) n’aurait pas répondu aux exigences de l’article 29 de la loi du 2 septembre 2011, ce manquement devrait alors être apprécié à l’aune des conséquences de la décision du ministre sur l’existence de la demanderesse, en donnant à ce sujet encore à considérer que si certes « nul n’est censé ignorer la loi », il n’en demeurerait pas moins que « les diverses subtilités juridiques de la loi peuvent échapper au justiciable sans que celui-ci ait pourtant entendu agir de mauvaise foi. » Au vu ces de ces considérations, il y aurait lieu d’annuler la décision du ministre du 22 juin 2023 pour erreur manifeste d’appréciation.
En deuxième lieu, la demanderesse invoque une violation de la loi du fait que le courrier du 24 janvier 2023 viserait uniquement l’autorisation d’établissement portant le n° « (…) », tandis que celui du 10 mars 2023 aurait visé les autorisations nos (…) et (…), en faisant valoir, à ce sujet, que la « décision » du 10 mars 2023 ne saurait, sans porter préjudice à la légalité « des décisions entreprises », pallier les manquements ou erreurs entachant la « décision » du 24 janvier 2023. Il s’ensuivrait que la décision litigieuse du 22 juin 2023 encourrait l’annulation dans la mesure où elle ne porterait que sur l’autorisation d’établissement n°(…).
A titre subsidiaire, la demanderesse soutient qu’en ce qui concerne la société (BB), Monsieur (A) n’aurait été titulaire que d’une seule autorisation d’établissement dans le domaine « Activités et services commerciaux », de sorte que la seconde autorisation octroyée à la société (AA) dans le domaine « Entrepreneur de construction et de génie civil » ne saurait être remise en cause « sans que les décisions entreprises n’encour[raient] l’annulation pour violation de la loi ».
En troisième et dernier lieu, la décision du 22 juin 2023 encourrait encore l’annulation pour défaut de motivation, sinon pour violation de l’article 6, paragraphe (2) de la loi du 2 septembre 2011 en ce que l’honorabilité professionnelle de Monsieur (A) ne saurait être remise en cause en raison non seulement de l’absence d’antécédents dans son chef, mais aussi compte tenu des « autres éléments de la cause » dont notamment sa démission du poste d’administrateur de la société (BB).
Le délégué du gouvernement conclut, quant à lui, au rejet du recours pour ne pas être fondé.
Le tribunal relève à titre liminaire qu’il n’est pas lié par l’ordre des moyens dans lequel ils lui ont été soumis et qu’il détient la faculté de les toiser suivant une bonne administration de la justice et l’effet utile s’en dégageant.
Aux termes de l’article 3 de la loi du 2 septembre 2011, « L’autorisation d’établissement requise au préalable pour l’exercice d’une activité visée par la présente loi est délivrée par le ministre si les conditions d’établissement, d’honorabilité et de qualification prévues aux articles 4 à 27 sont remplies ».
5 Il s’ensuit que d’après l’article 3 de la loi du 2 septembre 2011, l’exercice d’une activité réglementée est subordonné au respect des conditions d’établissement, d’honorabilité et de qualification posées aux articles 4 à 27 de ladite loi.
L’article 4 de la même loi, dans sa version applicable au moment où la décision litigieuse a été prise, précise les exigences à remplir par le dirigeant d’une entreprise dans les termes suivants : « L’entreprise qui exerce une activité visée à la présente loi désigne au moins une personne physique, le dirigeant, qui :
1. satisfait aux exigences de qualification et d’honorabilité professionnelles; et 2. assure effectivement et en permanence la gestion journalière de l’entreprise; et 3. a un lien réel avec l’entreprise en étant propriétaire, associé, actionnaire, ou salarié;
et 4. ne s’est pas soustrait aux charges sociales et fiscales, soit en nom propre, soit par l’intermédiaire d’une société qu’il dirige ou a dirigée ».
Aux termes de l’article 28, paragraphe (3) de la loi du 2 septembre 2011 – dans sa mouture applicable en l’espèce – « Le Ministre peut révoquer l’autorisation d’établissement pour les motifs qui en auraient justifié le refus ».
Il ressort de la lecture combinée des dispositions qui précèdent que si la soustraction par un dirigeant d’entreprise aux charges sociales et fiscales, soit en son nom propre, soit par l’intermédiaire d’une société qu’il dirige ou a dirigée, respectivement le manque d’honorabilité professionnelle dans le chef d’un dirigeant d’entreprise constituent un motif légal de refus de délivrance d’une autorisation d’établissement au profit de cette entreprise, une telle soustraction aux charges sociales et fiscales, respectivement le défaut ou la perte d’honorabilité professionnelle dans le chef du dirigeant d’entreprise disposant d’ores et déjà d’une autorisation d’établissement sont de nature à justifier la révocation de l’autorisation en question.
L’article 6 de la loi du 2 septembre 2011 précise le régime de la condition de l’honorabilité professionnelle dans les termes suivants :
« (1) La condition d’honorabilité professionnelle vise à garantir l’intégrité de la profession ainsi que la protection des futurs cocontractants et clients.
(2) L’honorabilité professionnelle s’apprécie sur base des antécédents du dirigeant et de tous les éléments fournis par l’instruction administrative pour autant qu’ils concernent des faits ne remontant pas à plus de dix ans.
Le respect de la condition d’honorabilité professionnelle est également exigé dans le chef du détenteur de la majorité des parts sociales ou des personnes en mesure d’exercer une influence significative sur la gestion ou l’administration de l’entreprise.
(3) Constitue un manquement privant le dirigeant de l’honorabilité professionnelle, tout comportement ou agissement qui affecte si gravement son intégrité professionnelle qu’on ne peut plus tolérer, dans l’intérêt des acteurs économiques concernés, qu’il exerce ou continue à exercer l’activité autorisée ou à autoriser.
6 (4) Par dérogation au paragraphe (3), constituent d’office un manquement qui affecte l’honorabilité professionnelle du dirigeant:
a) le recours à une personne interposée ou l’intervention comme personne interposée dans le cadre de la direction d’une entreprise soumise à la présente loi;
b) l’usage dans le cadre de la demande d’autorisation de documents ou de déclarations falsifiés ou mensongers;
c) le défaut répété de procéder aux publications légales requises par les dispositions légales relatives au registre de commerce et des sociétés ou le défaut de tenir une comptabilité conforme aux exigences légales;
d) l’accumulation de dettes importantes auprès des créanciers publics dans le cadre d’une faillite ou liquidation judiciaire prononcées;
e) toute condamnation définitive, grave ou répétée en relation avec l’activité exercée;
f) tout manquement à l’obligation de l’article 4bis. ».
Il y a lieu de relever que l’article 4 de la loi du 2 septembre 2011 prévoit quatre conditions cumulatives que le dirigeant d’une entreprise doit remplir en vue de la délivrance d’une autorisation d’établissement, à savoir (i) satisfaire aux exigences de qualification et d’honorabilité professionnelles, (ii) assurer effectivement et en permanence la gestion journalière de l’entreprise, (iii) avoir un lien réel avec l’entreprise en étant propriétaire, associé, actionnaire, ou salarié de celle-ci, et (iv) ne pas s’être soustrait aux charges sociales et fiscales, soit en nom propre, soit par l’intermédiaire d’une société qu’il dirige ou a dirigée. Il s’ensuit que, d’une part, le respect des obligations fiscales et sociales prévu par l’article 4, point 4 de la loi du 2 septembre 2011 et, d’autre part, la condition tenant à l’honorabilité professionnelle inscrite à l’article 4, point 1 de la même loi constituent des exigences distinctes que le dirigeant de l’entreprise sollicitant une autorisation d’établissement doit remplir cumulativement2.
En l’espèce, il y a tout d’abord lieu de préciser que contrairement à ce que semble supposer la demanderesse, il se dégage de la décision ministérielle litigieuse que la révocation de ses autorisations d’établissement reposant sur le nom de Monsieur (A) n’est pas motivée par un défaut dans le chef de celui-ci d’avoir informé le ministre conformément à l’article 29 de la loi du 2 septembre 2011 de sa démission de son poste d’administrateur de la société (BB), ni non plus par la prétendue omission de Madame (B) de régulariser la situation administrative de la société (BB) après le départ de Monsieur (A), mais uniquement et exclusivement par les dettes que celui-ci aurait accumulées auprès de créanciers publics alors qu’il en était administrateur, le ministre ayant conclu que ce non-respect serait constitutif d’une « soustraction » au sens des articles 4, point 4 et 6, paragraphe (4), point d) de la loi du 2 septembre 2011.
Il se dégage du commentaire de l’article 3 du projet de loi n° 61583 devenu l’article 4, point 4 de la loi du 2 septembre 2011, que « […] Le dirigeant de l’entreprise ne doit pas avoir 2 Trib. adm., 13 octobre 2015, n° 35080 du rôle, Pas. adm. 2024, Autorisation d’établissement, n° 207 et les autres références y citées.
3 Disponible sous www.chd.lu.
7 des arriérés de dettes auprès de l’Administration des contributions directes, de l’Administration de l’enregistrement et des domaines et du Centre commun de la sécurité sociale qui relèvent soit de son activité professionnelle en nom propre, soit d’une activité de dirigeant au sein d’une autre entreprise. Afin de satisfaire à cette exigence, il doit être certifié par l’Administration des contributions directes, l’Administration de l’enregistrement et des domaines et le Centre commun de la sécurité sociale que le dirigeant de l’entreprise satisfait à [l’] exigence [tenant au défaut de soustraction aux charges fiscales et sociales]. Cette exigence s’inspire de l’article 2 alinéa 5 de la loi modifiée du 28 décembre qui prévoyait déjà à l’époque qu’en cas de violation des obligations professionnelles, fiscales ou sociales, l’autorisation d’établissement pouvait être refusée ou révoquée. Le présent texte maintient le principe déjà fixé sous la loi modifiée du 28 décembre 1988, tout en l’adaptant à la réalité de 2009. Durant les dernières années, il a en effet pu être constaté qu’il devenait de plus en plus habituel d’accumuler des arriérés auprès des créanciers publics. Dans certains cas particulièrement graves, il a même pu être constaté que certains dirigeants, après avoir accumulé des arriérés auprès des créanciers publics, abandonnaient l’entreprise en temps utile avant la faillite, tout en se relançant aussitôt avec une nouvelle entreprise, en laissant derrière eux des coquilles vides, bourrées de dettes qui végétaient jusqu’à ce qu’elles soient finalement assignées en faillite. Face à de telles constatations, le ministre des Classes moyennes se trouvait souvent dans une situation ambiguë. D’une part, il ne pouvait pas conditionner la délivrance de la nouvelle autorisation d’établissement au paiement des dettes générées par le dirigeant dans le cadre de la société abandonnée. D’autre part, la situation d’espèce ne suffisait souvent pas pour décider que l’honorabilité professionnelle de l’ancien dirigeant était affectée. […] Le non-respect des obligations fiscales ou sociales, surtout lorsqu’il se termine dans une faillite sera traité plus en détail sous le chapitre relatif à l’honorabilité professionnelle. Le présent article tente cependant de résoudre le problème de l’accumulation des dettes auprès des créanciers publics plus en amont. Désormais, une nouvelle autorisation d’établissement ne pourra être délivrée que si les créanciers publics certifient au ministre des Classes moyennes que le dirigeant n’a pas accumulé, ni en nom personnel, ni au nom d’une autre entreprise qu’il dirige, des dettes auprès d’eux. Cette disposition a l’avantage d’apprécier la situation du dirigeant dans son intégralité. Le présent article préserve pour le surplus une grande flexibilité en permettant d’éviter toute immixtion du ministre des Classes moyennes dans la politique de recouvrement des créanciers publics. Ainsi, si les créanciers publics émettent des réserves en invoquant l’existence de dettes, la délivrance de l’autorisation d’établissement sera gardée en suspens jusqu’au règlement de toutes les dettes. Par contre, si les créanciers publics, malgré l’existence de dettes, donnent leur accord en se référant par exemple à un arrangement amiable qui serait en cours, l’autorisation d’établissement pourra néanmoins être délivrée. Il est important de noter que le présent article ne concerne que le refus ou la révocation de l’autorisation d’établissement en raison de l’accumulation de dettes auprès des créanciers publics. Il ne touche cependant pas à l’aspect de l’honorabilité professionnelle. […] ».
Ainsi, l’article 4, point 4 de la loi du 2 septembre 2011 permet au ministre de révoquer l’autorisation d’établissement reposant sur le nom d’un dirigeant et de subordonner l’octroi d’une nouvelle autorisation d’établissement dans le chef de celui-ci au règlement préalable de dettes accumulées auprès des créanciers publics par le dirigeant soit en son nom personnel, soit par l’intermédiaire d’une entreprise qu’il dirige ou qu’il a dirigée et cette faculté lui est a priori ouverte au-delà de toutes considérations relatives à l’honorabilité professionnelle proprement dite de l’intéressé4.
4 Cour adm., 28 novembre 2023, n° 49216C du rôle, disponible sur www.jurad.etat.lu.
8 Il s’ensuit qu’en principe, sur base de l’article 4, point 4 de la loi du 2 septembre 2011, le ministre peut, en dehors de toutes considérations d’honorabilité professionnelle, conditionner la délivrance respectivement le maintien d’une autorisation d’établissement dans le chef d’une personne physique au règlement préalable des dettes publiques de la société qu’elle dirige ou a dirigée, respectivement à un arrangement transactionnel déterminant un plan de remboursement détaillé avec les créanciers publics concernés5. Il se dégage du commentaire d’article susmentionné que pour qu’il y ait soustraction aux charges sociales et fiscales dans le chef du dirigeant au sens de cette disposition, il suffit que les arriérés à l’égard des créanciers publics se rapportent à une période pendant laquelle il avait la qualité de dirigeant6.
Il n’en reste pas moins que si les dettes accumulées par le dirigeant en question à l’égard des créanciers publics sont considérées comme « importantes » et si elles se rapportent à une faillite prononcée, ledit dirigeant ne satisfait non seulement pas à l’exigence inscrite à l’article 4, point 4 de la loi du 2 septembre 2011, selon laquelle l’intéressé ne doit pas s’être soustrait aux charges sociales et fiscales, de sorte que la délivrance respectivement le maintien d’une autorisation d’établissement peut être subordonnée au règlement préalable des dettes en question, mais encore moins à la condition d’honorabilité professionnelle visée par l’article 4, point 1 de ladite loi, l’honorabilité professionnelle de l’intéressé lui étant, dans pareille hypothèse, automatiquement refusée, en application de l’article 6, paragraphe (4), point d) de la même loi7.
Cela étant précisé, il est constant en cause, pour ne pas être contesté par la demanderesse et pour ressortir d’ailleurs expressément des pièces soumises au tribunal ainsi que du dossier administratif, que Monsieur (A) détenait du 17 juillet 2019 jusqu’au 1er février 2021 l’autorisation d’établissement de la société (BB) et qu’il était administrateur de ladite société à partir de sa constitution jusqu’à sa démission de cette fonction le 1er février 2021.
Il est également constant en cause que la société (BB) a été déclarée en faillite suivant jugement du tribunal d’arrondissement de et à Luxembourg du 19 novembre 2021.
Il se dégage encore du dossier administratif, et plus particulièrement (i) d’un courrier de l’administration des Contributions directes (« ACD ») du 11 novembre 2022 qu’à cette date, la société (BB) était toujours redevable d’un montant de (…).- euros à ladite administration et qu’un bulletin d’appel en garantie avait été établi à l’égard de Monsieur (A) pour les impôts sur salaires de la même société s’élevant à (…).- euros, (ii) d’un courrier du Centre commun de la sécurité sociale (« CCSS ») du 21 novembre 2022 qu’à cette date, la société (BB) avait toujours une dette de (…).- euros envers ledit organisme et (iii) d’un courrier de l’administration de l’Enregistrement et des Domaines (« AED ») du 28 novembre 2022 qu’à cette date, le compte TVA de la société (BB) accusait toujours un solde débiteur de (…).- euros.
Il convient de constater que si dans son courrier du 24 janvier 2023 – qui n’est, à l’instar d’ailleurs de celui du 10 mars 2023 et contrairement à ce que fait plaider la demanderesse, pas constitutif d’un acte administratif à caractère décisionnel mais simplement d’un acte préparatoire non susceptible de recours8, – le ministre n’a pas fait état d’un montant dont la société (BB) resterait encore redevable à l’égard du CCSS, il n’en reste pas moins qu’il 5 op. cit. Cour adm., 28 novembre 2023, n° 49216C du rôle.
6 Trib. adm., 13 juillet 2015, n° 35022 du rôle, disponible sur www.jurad.etat.lu.
7 Trib. adm., 13 juillet 2015, n° 35022 du rôle, Pas. adm. 2024, Autorisation d’établissement, n° 235 et les autres références y citées.
8 op cit. Trib. adm., 4 mars 2024, n° 48848 du rôle.
9 mentionne outre des arriérés de (…).- euros dont Monsieur (A) serait personnellement redevable à l’égard de l’AED, des dettes de la société (BB) d’un montant de (…).- euros et de (…).- euros à l’égard respectivement des créanciers publics AED et ACD, dont il n’est pas contesté par la demanderesse que ces montants correspondent en effet à des dettes accumulées et non réglées par la société (BB) pendant la période au cours de laquelle Monsieur (A) en était l’administrateur.
Si toutefois, à travers son argumentation selon laquelle il conviendrait de s’enquérir auprès du curateur de la société (BB) sur le dernier état des créances publiques telles que déclarées au passif de la société en faillite, la demanderesse avait entendu remettre en cause le caractère fondé des dettes en question envers les créanciers publics, il convient de se référer au commentaire d’article prémentionné selon lequel « Le présent article préserve pour le surplus une grande flexibilité en permettant d’éviter toute immixtion du ministre des Classes moyennes dans la politique de recouvrement des créanciers publics. Ainsi, si les créanciers publics émettent des réserves en invoquant l’existence de dettes, la délivrance de l’autorisation d’établissement sera gardée en suspens jusqu’au règlement de toutes les dettes. ». Il se dégage, ainsi, de ce commentaire de l’article 3 du projet de loi n°6158, devenu l’article 4, point 4 de la loi du 2 septembre 2011, que le ministre ne s’est pas vu conférer un pouvoir d’appréciation en cas d’existence de dettes auprès d’un créancier public, auquel cas la délivrance de l’autorisation d’établissement doit être tenue en suspens jusqu’au règlement de la dette auprès du créancier public en cause. Le ministre n’est dès lors pas non plus compétent pour se prononcer sur le caractère fondé d’une dette envers un créancier public, compétence revenant exclusivement à ce créancier public.
Ce moyen, pour autant que la demanderesse ait entendu le formuler, est partant à rejeter pour être non fondé.
Au vu de ce qui précède, et plus particulièrement de l’existence de dettes dans le chef de la société (BB) à payer à l’ACD et à l’AED, accumulées et non réglées pendant la période durant laquelle Monsieur (A) en était le dirigeant, il y a lieu de retenir qu’au moment de la prise de la décision litigieuse, celui-ci ne respectait a priori pas l’exigence inscrite à l’article 4, point 4 de la loi du 2 septembre 2011, selon laquelle le dirigeant ne doit pas s’être soustrait aux charges sociales et fiscales de la société qu’il a dirigée.
Cette conclusion n’est pas ébranlée par l’affirmation de la demanderesse selon laquelle Monsieur (A) n’était plus administrateur de la société (BB) au moment de la survenance de la faillite, ce qui ne porte en effet aucunement à conséquence dans la mesure où la quatrième condition cumulative énoncée à article 4 de la loi du 2 septembre 2011 prévoit expressément qu’en vue de la délivrance d’une autorisation d’établissement, le dirigeant d’une entreprise ne doit pas s’être « soustrait aux charges sociales et fiscales, soit en nom propre, soit par l’intermédiaire d’une société qu’il dirige ou a dirigée »9, de sorte que le moyen y afférent encourt le rejet.
Même à admettre pour les besoins de la discussion que l’existence d’arriérés à l’égard des créanciers publics au niveau d’une entreprise n’est pas à elle seule la preuve indiscutable d’une soustraction aux charges sociales et fiscales, au sens de l’article 4, point 4 de la loi du 2 septembre 2011, dès lors que des éléments de preuve suffisants permettant de l’imputer à autrui sont rapportés, encore faudrait-il qu’il soit démontré que le dirigeant qui entend se disculper se 9 Souligné par le tribunal.
10 soit comporté de façon normalement prudente et diligente et qu’il n’apparaisse pas avoir manqué aux obligations lui incombant en tant que dirigeant d’entreprise10 ; cette preuve n’étant cependant pas rapportée en l’espèce.
En outre, en ce qui concerne l’allégation de la demanderesse selon laquelle la décision litigieuse serait disproportionnée dans la mesure où le non-respect des exigences de l’article 2911 de la loi du 2 septembre 2011 devrait être apprécié en fonction des conséquences qu’entraînerait la décision ministérielle du 22 juin 2023 sur l’existence de la société (AA), il convient de rappeler que le tribunal a ci-avant retenu que le ministre n’a pas fondé sa décision sur ledit article, de sorte que ce moyen encourt le rejet pour reposer sur une prémisse erronée.
Pour ce qui est du reproche du demandeur tenant, de l’entendement du tribunal, à une violation de la loi en ce que l’objet de la décision litigieuse du 22 juin 2023 ne porterait que sur l’autorisation n°(…), force est tout d’abord au tribunal de relever que s’il est certes malencontreux que le ministre s’est, à l’exception de son courrier du 10 mars 2023, trompé dans l’indication exacte des numéros de référence des autorisations d’établissement visées, il n’en demeure pas moins que le ministre s’est clairement référé dans son courrier du 24 janvier 2023 à « toutes les autorisations reposant sur Monsieur (A) » tout en mentionnant dans l’objet du même courrier les « [a]utorisations nos (…) et (…) délivrées le 6 décembre 2019 », étant relevé à cet égard que les autorisations nos (…) et (…) en question ont été délivrées à la société (AA) en date du 6 décembre 2019, et que, dans son courrier du 10 mars 2023, le ministre s’est cette fois-ci clairement référé aux autorisations nos (…) et (…) délivrées le 6 décembre 2019. Il s’ensuit que le fait pour le ministre de s’être de nouveau référé dans sa décision du 22 juin 2023, par inadvertance, aux autorisations nos « (…) et (…) » ne saurait porter à conséquence dans la mesure où il ressort sans aucune équivoque de ses courriers antérieurs que le ministre visait toutes les autorisations d’établissement délivrées à la société (AA) reposant sur le nom de Monsieur (A), si bien qu’aucune confusion n’a raisonnablement pu naître dans l’esprit de la demanderesse quant aux autorisations effectivement visées par la décision litigieuse du 22 juin 2023. Ce moyen manque partant de fondement.
En ce qui concerne le moyen formulé à titre subsidiaire selon lequel Monsieur (A) n’aurait été titulaire, pour le compte de la société (BB), que d’une autorisation d’établissement dans le domaine « Activités et services commerciaux », de sorte que la décision litigieuse du 22 juin 2023 ne pourrait pas, sans violer la loi, affecter la seconde autorisation octroyée à la société (AA) dans le domaine « Entrepreneur de construction et de génie civil », il y a lieu de relever que le respect des conditions cumulativement prévues à l’article 4 de la loi du 2 septembre 2011 est exigé dans le chef de la personne titulaire de l’autorisation d’établissement, si bien que le non-respect de l’une de ces conditions affecte nécessairement toutes les autorisations d’établissement reposant sur le nom de cette personne, et ce, indépendamment du type d’autorisation délivrée. Ce moyen encourt partant également le rejet.
Au vu de toutes ces considérations, le tribunal conclut que c’est à bon droit que le ministre a retenu qu’en sa qualité de dirigeant de la société (BB) à partir de sa constitution jusqu’au 1er février 2021, Monsieur (A) s’est soustrait par l’intermédiaire de ladite société aux charges fiscales, de sorte que c’est également à bon droit qu’en application de l’article 4, point 4 de la loi du 2 septembre 2011, il a révoqué les autorisations d’établissement de la société (AA) reposant sur le nom de Monsieur (A).
10 op. cit. Cour adm., 28 novembre 2023, n° 49216C du rôle.
11 « En cas de départ du dirigeant, le ministre doit en être informé dans le délai d’un mois […] ».
11 Dans la mesure où le tribunal vient de conclure que c’est à bon droit que le ministre a retenu que Monsieur (A) ne satisfait pas à l’exigence inscrite à l’article 4, point 4 de la loi du 2 septembre 2011, selon laquelle le dirigeant ne doit pas s’être soustrait aux charges fiscales et sociales, il devient surabondant d’analyser la question de savoir s’il ne satisfait, par ailleurs, pas à l’exigence d’honorabilité professionnelle telle que prévue à l’article 4, point 1 de ladite loi pour avoir adopté un comportement constituant un manquement le privant automatiquement, conformément à l’article 6, paragraphe (4), point d) de la loi du 2 septembre 2011 de son honorabilité professionnelle, ni, par conséquent, de trancher les contestations afférentes de la demanderesse, le tribunal ayant, en effet, retenu ci-avant que les exigences énumérées par l’article 4 de la loi du 2 septembre 2011 sont cumulatives, de sorte que la décision de révocation d’une autorisation d’établissement est légalement justifiée dès que le dirigeant ne remplit pas l’une seule de ces exigences, ce qui est le cas en l’espèce.
Il suit de l’ensemble des développements qui précèdent que le recours en annulation est à rejeter pour ne pas être fondé.
Par ces motifs, le tribunal administratif, deuxième chambre, statuant contradictoirement ;
se déclare incompétent pour connaître du recours subsidiaire en réformation ;
reçoit le recours principal en annulation en la forme ;
au fond, le déclare non justifié et en déboute ;
condamne la demanderesse aux frais et dépens.
Ainsi jugé par :
Alexandra Castegnaro, vice-président, Alexandra Bochet, vice-président, Melvin Roth, attaché de justice délégué, et lu à l’audience publique du 24 avril 2025 par le vice-président Alexandra Castegnaro, en présence du greffier Paulo Aniceto Lopes.
s. Paulo Aniceto Lopes s. Alexandra Castegnaro Reproduction certifiée conforme à l’original Luxembourg, le 24 avril 2025 Le greffier du tribunal administratif 12
