Tribunal administratif N° 48752 du rôle du Grand-Duché de Luxembourg ECLI:LU:TADM:2025:48752 1re chambre Inscrit le 31 mars 2023 Audience publique du 12 mai 2025 Recours formé par Madame (A1) et consort, … contre deux décisions du bourgmestre de la Ville de Vianden, en matière de permis de construire
JUGEMENT
Vu la requête inscrite sous le numéro 48752 du rôle et déposée le 31 mars 2023 au greffe du tribunal administratif par Maître Alain BINGEN, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Diekirch, au nom de Madame (A1)et de son époux, Monsieur (A2), demeurant ensemble à …, tendant à l’annulation d’une décision du bourgmestre de la Ville de Vianden du 11 août 2022 portant refus d’une demande d’autorisation de construire, ainsi que de la décision confirmative de refus du 2 janvier 2023, intervenue sur recours gracieux ;
Vu l’exploit de l’huissier de justice Patrick MULLER, demeurant à Diekirch, du 5 avril 2023 portant signification de ce recours à l’administration communale de la Ville de Vianden, établie en sa maison communale à L-9410 Vianden, Place Vic. Abens, représentée par son collège des bourgmestre et échevins actuellement en fonctions ;
Vu la constitution d’avocat à la Cour de Maître Steve HELMINGER, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats de Luxembourg, déposée au greffe du tribunal administratif le 11 avril 2023, au nom de l’administration communale de la Ville de Vianden, préqualifiée ;
Vu le mémoire en réponse déposé au greffe du tribunal administratif le 22 juin 2023 par Maître Steve HELMINGER, avocat à la Cour, au nom de l’administration communale de la Ville de Vianden, préqualifiée ;
Vu la constitution de nouvel avocat à la Cour déposée au greffe du tribunal administratif le 23 janvier 2025, par laquelle Maître Christian BILTGEN, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Diekirch, déclare reprendre le mandat pour le compte de Madame (A1) et de Monsieur (A2), préqualifiés ;
Vu les pièces versées en cause et notamment les décisions attaquées ;
Le juge-rapporteur entendu en son rapport, ainsi que Maître Christian BILTGEN et Maître Adrien KARIGER, en remplacement de Maître Steve HELMINGER, en leurs plaidoiries respectives à l’audience publique du 29 janvier 2025.
1Par le biais d’un formulaire de demande daté au 13 juillet 2022, Madame (A1)introduisit auprès de l’administration communale de la Ville de Vianden, ci-après désignée par « l’administration communale », une demande tendant à l’octroi d’une autorisation de construire pour des travaux de « [m]enuiserie extérieure (fenêtres, […]) » à entreprendre dans sa maison d’habitation sise à …, à laquelle le bourgmestre de la Ville de Vianden, ci-après désigné par « le bourgmestre », refusa de faire droit par décision du 11 août 2022, libellée comme suit :
« […] Me référant à votre demande d’autorisation du 13 juillet courant, je suis au regret de vous informer que les positions 3, 5, 8 et 14 du devis accompagnant la demande précitée ne sont pas conformes aux dispositions de l’article 6.2.3. et suivants du PAP relatif au secteur historique, déterminant les types de fenêtres admissibles dans le secteur.
De ce qui précède, je ne suis pas en mesure d’autoriser votre requête et je vous prie de bien vouloir adapter votre demande à ce qui précède. […] ».
Par courrier recommandé de son litismandataire de l’époque du 9 novembre 2022, Madame (A1) fit introduire un recours gracieux à l’encontre de la décision, précitée, du bourgmestre, lequel fut rejeté par décision du bourgmestre du 2 janvier 2023, libellée comme suit :
« […] En main votre recours gracieux contre ma décision du 11 août 2022 par laquelle j’avais refusé de faire droit à la demande d’autorisation du 13 juillet 2022 pour le remplacement de fenêtres dans un immeuble sis à …, et appartenant à Madame (A1), demeurant à la même adresse.
Je ne saurais faire droit à votre recours gracieux, alors que telle que déjà indiqué dans ma décision du 11 août 2022, les fenêtres détaillées dans le devis accompagnant la demande précitée sous les numéros 3, 5, 8 et 14 ne sont pas conformes aux dispositions des articles 6.2.3. et suivants du règlement spécial du secteur sauvegardé de la commune de Vianden.
Ces articles listent en effet de manière exhaustive les différents types de fenêtres autorisables, tout en donnant pour chaque tel type de fenêtre des indications claires et précises des aspects à respecter.
Ainsi l’article 6.2.3. énonce tout d’abord le principe que « l’ensemble des fenêtres d’une façade doit être traité dans un même esprit ». Ce même article précise par la suite encore que les fenêtres doivent être subdivisées en ouvrants à partir d’une largueur de 80 cm, tout en précisant que ces ouvrants doivent de leur côté être composés de carreaux assemblés par des croisillons traversant. Il est encore précisé que les châssis dépassant les 80cm doivent avoir un montant central et que les croisillons doivent être beaucoup plus fins que le montant central.
Pour lever tout doute de ce qui est autorisable et de ce qui ne l’est pas, les articles suivants donnent des exemples de fenêtres autorisables, à chaque fois assortis d’un croquis illustratif.
Or, les fenêtres listées dans le devis sous les numéros 3, 5, 8 et 14 n’entrent dans aucune des catégories y visées.
2Les fenêtres listées dans le devis sous les numéros 3, 5, 8 et 14 ne sont tout d’abord pas traité dans le même esprit que celles listées sous les numéros 11, 12 et 13, pour, pour le surplus ne correspondre en rien aux fenêtres autorisables est limitativement énumérées dans la règlementation spéciale du secteur sauvegardé.
Je me dois encore de préciser que contrairement à ce que vous indiquez erronément dans votre recours gracieux, les fenêtres telles que mises en œuvre et actuellement toujours en place ne correspondent précisément pas aux fenêtres telles que autorisés par autorisation du 22 mai 1979.
En effet, cette autorisation précisait expressément qu’elle n’a été délivrée que « sous condition que les modifications apportées par le Service des Monuments et Sites Nationaux soient respectées et exécutés à savoir la subdivision traditionnelle des fenêtres dans toutes les façades est de rigueur ».
Cette condition ne fut manifestement pas respectée par le maître de l’ouvrage d’à l’époque, de sorte que votre mandante ne saurait se prévaloir d’un droit acquis au maintien de ces fenêtres, dépourvues d’existence légale.
Pour rappel, « un administré ne peut prétendre au respect d’un droit acquis que si, au-
delà de ses expectatives, justifiées ou non, l’autorité administrative a créé à son profit une situation administrative acquise et réellement reconnu ou créé un droit subjectif dans son chef.
Ce n’est qu’à cette condition que peut naître dans le chef d’un administré la confiance légitime que l’administration respectera la situation par elle créée, les deux notions de droit acquis et de légitime confiance étant voisines. En cas de preuve de délivrance par une autorité compétente d’un accord définitif quant au projet soumis à autorisation pareil droit acquis est établit » Ceci étant dit, et à supposer qu’on puisse admettre que les fenêtres furent à l’époque autorisées telles, quod non, alors le droit acquis se limiterait au seul droit de maintenir ces fenêtres dans leur état existant et autorisé. Or, la demande de votre mandante vise au remplacement de toutes ces fenêtres, de sorte que les règles urbanistiques en vigueur au moment de la délivrance de l’autorisation doivent trouver application.
La jurisprudence considère en effet qu’un droit acquis « se limite à pouvoir laisser en place une construction légalement réalisée sous une règlementation antérieure mais ne respectant pas les prescriptions se dégageant d’une règlementation nouvelle ».
La jurisprudence précise encore qu’en cas de nouvelles constructions ou de nouveaux aménagements, un particulier ne bénéficie pas du droit de les effectuer conformément à l’ancienne règlementation. […] Les fenêtres listées sous les numéros 3, 5, 8 et 14 telles qu’indiquées dans la demande de votre mandante n’étant, comme on vient de le voir pas conformes à la règlementation actuellement en vigueur, cette demande n’est pas autorisable et ce même à supposer qu’il y ait un droit acquis, quod non.
Partant, je suis au regret de ne pas pouvoir réserver une suite favorable à votre recours gracieux. […] ».
3Par requête déposée au greffe du tribunal administratif le 31 mars 2023, Madame (A1) et Monsieur (A2), ci-après désignés par « les consorts (A) », ont fait introduire un recours tendant à l’annulation de la décision du bourgmestre du 11 août 2022, ainsi que de la décision confirmative de refus sur recours gracieux du 2 janvier 2023, précitées.
I. Quant à la compétence du tribunal et à la recevabilité du recours Aucun recours au fond n’étant prévu en matière d’autorisation de construire, le tribunal est compétent pour connaître du recours en annulation introduit en l’espèce, ledit recours étant, par ailleurs, recevable pour avoir été introduit dans les formes et délai de la loi.
II. Quant au fond Prétentions des parties A l’appui de leur recours, les demandeurs rappellent les faits et rétroactes tels que relatés ci-dessus, pour ensuite soutenir qu’étant donné qu’ils n’auraient sollicité que le remplacement de toutes les fenêtres existantes par des fenêtres absolument identiques à tout égard, les motifs invoqués par le bourgmestre pour refuser la demande d’autorisation de construire concernée seraient dénués de tout fondement factuel et juridique.
En effet, par lettre du 21 mars 1979, le précédent propriétaire de la maison en cause aurait soumis au bourgmestre une demande de transformation de cet immeuble, qui aurait connu une suite favorable dans la mesure où, par décision du 22 mai 1979, le bourgmestre aurait accordé « l’autorisation de transformer, sous condition que les modifications apportées par le Service des Monuments et Sites Nationaux soient respectées et exécutées, à savoir : la subdivision traditionnelle des fenêtres dans toutes les façades [serait] de rigueur », ci-après désignée par « l’autorisation de construire de 1979 », condition qui aurait été respectée lors de l’installation des fenêtres. Les demandeurs ajoutent que les autorités communales n’auraient d’ailleurs jamais émis des critiques concernant ces fenêtres. Cette autorisation de construire de 1979 ne viserait toutefois pas les fenêtres situées du côté arrière de la maison et référencées aux numéros 5 et 14 des photos de la maison versées en cause, ci-après désignées par « les fenêtres 5 et 14 ». L’installation de ces deux fenêtres aurait été autorisée par une seconde autorisation relative à l’aménagement d’une annexe à la bâtisse existante, ci-après désignée par « l’autorisation de construire de 1982 ».
Au vu de l’existence de ces autorisations de construire et du fait que l’approbation ministérielle d’une modification de la partie écrite du plan d’aménagement général concernant la sauvegarde du noyau historique de Vianden, intitulée « règlement spécial du secteur sauvegardé », ne serait intervenue qu’en date du 12 juin 1996, c’est-à-dire postérieurement à la délivrance des autorisations de construire de 1979 et de 1982, le bourgmestre se serait basé à tort sur les articles 6.2.3. et suivants de ce règlement pour refuser la demande d’autorisation de construire litigieuse.
Ils bénéficieraient en réalité d’un droit acquis pour ces fenêtres – en place depuis plus de 42 ans –, qui se déduirait des autorisations de construire de 1979 et de 1982, sinon de la prescription trentenaire édictée par l’article 2262 du Code civil.
Pour appuyer ce moyen relatif à l’existence d’un droit acquis, les consorts (A) avancent que la demande d’autorisation de construire du 13 juillet 2022 n’aurait pas eu pour finalité 4l’obtention d’une permission pour procéder à une nouvelle construction, ni même à de nouveaux aménagements, mais aurait uniquement visé le remplacement d’éléments existants usés par des éléments neufs parfaitement identiques. Les travaux à entamer ne consisteraient dès lors pas dans une transformation, mais dans le maintien « pur et simple » d’un état antérieur sans modifier, notamment, l’emplacement, la dimension et la subdivision des fenêtres concernées. Ainsi, le remplacement tel que prévu pour la fenêtre référencée sous le numéro 8 sur les photos de la maison versées en cause, ci-après désignée par « la fenêtre 8 », qui serait une « fenêtre de petite taille en place sans subdivision (au demeurant irréalisable) du côté latéral depuis l’érection de la maison au 18 ième siècle », et pour la fenêtre référencée sous le numéro 3 sur lesdites photos, ci-après désignée par « la fenêtre 3 », qui serait, quant à elle, « située du côté latéral droit en retrait par rapport à l’ouvrage principal », serait conforme à la réglementation en vigueur au jour de l’installation initiale de ces fenêtres, de sorte à bénéficier d’un droit acquis.
Les consorts (A) relèvent encore qu’un agent de l’Institut national pour le patrimoine architectural (« INPA ») leur aurait répondu le 1er août 2022, à la suite d’un courriel adressé à cette administration le 29 juillet 2022, que les fenêtres, telles qu’elles se présenteraient à l’heure actuelle, lui conviendraient.
En outre, par délibération du 25 janvier 2023, le conseil communal de la Ville de Vianden aurait été saisi de la procédure de refonte du plan d’aménagement général de ladite commune. Or, suivant l’article 21 de la loi modifiée du 19 juillet 2004 concernant l’aménagement communal et le développement urbain, ci-après désignée par « la loi du 19 juillet 2004 », toute construction ou réparation confortative, ainsi que tous travaux généralement quelconques qui seraient contraires aux dispositions du projet d’aménagement général dont serait saisie une commune, seraient à interdire dès le jour où ce projet serait voté provisoirement par le conseil communal, à l’exception des travaux de conservation et d’entretien. Dans la mesure où les travaux envisagés par eux constitueraient des travaux de conservation et d’entretien, le bourgmestre ne pourrait pas non plus se baser sur cette disposition légale pour refuser leur demande d’autorisation de construire.
Les demandeurs font encore plaider qu’en tout état de cause, le refus communal ne serait pas justifié pour les positions 1, 2, 4, 6, 7, 9, 10, 11, 12, 13, 15, 16, 17, 18 et 19 du devis accompagnant la demande d’autorisation de construire litigieuse. La violation de la loi par le bourgmestre serait, partant, évidente.
Enfin, et eu égard au fait que Madame (A1) aurait été conseiller communal de 2017 à 2020, et ce dans le parti de l’opposition, les demandeurs reprochent au bourgmestre d’avoir utilisé cette fonction dans un but autre que celui pour lequel elle lui serait conférée et d’avoir, de ce fait, commis un détournement de pouvoir.
L’administration communale conclut, quant à elle, au rejet du recours.
Appréciation du tribunal Il convient à titre liminaire de délimiter le champ de compétence du bourgmestre lorsqu’il est saisi d’une demande d’autorisation de construire.
Aux termes de l’article 37, alinéas 1er et 2 de la loi du 19 juillet 2004, « Sur l’ensemble du territoire communal, toute réalisation, transformation, changement du mode d’affectation, 5ou démolition d’une construction, ainsi que les travaux de remblais et de déblais sont soumis à l’autorisation du bourgmestre. […] L’autorisation n’est accordée que si les travaux sont conformes au plan ou au projet d’aménagement général et, le cas échéant, au plan d’aménagement particulier « nouveau quartier », respectivement au plan ou projet d’aménagement particulier « quartier existant » et au règlement sur les bâtisses, les voies publiques et les sites. ».
Une autorisation de construire consiste en substance en la constatation officielle par l’autorité compétente – en l’occurrence le bourgmestre – de la conformité d’un projet de construction aux dispositions réglementaires (plan d’aménagement et règlement sur les bâtisses) applicables. La finalité première d’une autorisation de construire consiste à certifier qu’un projet est conforme aux règles d’urbanisme applicables et, par principe, le propriétaire peut faire tout ce qui lui n’est pas formellement interdit par une disposition légale ou réglementaire. Ainsi, la conformité de la demande d’autorisation par rapport aux dispositions légales ou réglementaires existantes entraîne en principe dans le chef de l’administration l’obligation de délivrer le permis sollicité, sous peine de commettre un abus, voire un excès de pouvoir1.
Par ailleurs, à l’occasion de la délivrance d’une autorisation, le bourgmestre ne doit se baser que sur les prescriptions administratives et il ne lui appartient pas de prendre en compte des considérations d’intérêt privé sans commettre un excès de pouvoir. Le bourgmestre, en délivrant l’autorisation, se prononce donc uniquement du point de vue administratif, l’exécution concrète de l’installation, ainsi que les litiges sur le droit de propriété restant l’affaire des bénéficiaires de l’autorisation2.
Il convient encore de rappeler que le contrôle, par le tribunal, de l’exercice de ses compétences par le bourgmestre s’inscrit dans le cadre d’un recours en annulation. Saisi d’un recours en annulation, le tribunal vérifie si les motifs sont de nature à motiver légalement la décision attaquée et contrôle si celle-ci n’est pas entachée de nullité pour incompétence, excès ou détournement de pouvoir, ou pour violation de la loi ou des formes destinées à protéger des intérêts privés.
Dans ce contexte, le juge administratif est appelé à vérifier, d’un côté, si, au niveau de la décision administrative querellée, les éléments de droit pertinents ont été appliqués et, d’un autre côté, si la matérialité des faits sur lesquels l’autorité de décision s’est basée est établie.
Au niveau de l’application du droit aux éléments de fait, le juge de l’annulation vérifie encore s’il n’en est résulté aucune erreur d’appréciation se résolvant en dépassement de la marge d’appréciation de l’auteur de la décision querellée. Le contrôle de légalité à exercer par le juge de l’annulation n’est pas incompatible avec le pouvoir d’appréciation de l’auteur de la décision qui dispose d’une marge d’appréciation. Ce n’est que si cette marge a été dépassée que la décision prise encourt l’annulation pour erreur d’appréciation. Ce dépassement peut notamment consister dans une disproportion dans l’application de la règle de droit aux éléments de fait. Le contrôle de légalité du juge de l’annulation s’analyse alors en contrôle de proportionnalité3. Ce contrôle de proportionnalité n’est toutefois à exercer en la présente 1 Trib. adm., 28 août 2019, n° 41151 du rôle, confirmé par Cour adm., 13 février 2020, n° 43627C du rôle, Pas. adm. 2024, V° Urbanisme, n° 907.
2 Trib. adm., 8 novembre 2012, n° 28985 du rôle, Pas. adm. 2024, V° Urbanisme, n° 958 et les autres références y citées.
3 Cour adm., 9 novembre 2010, n° 26886C du rôle, Pas. adm. 2024, V° Recours en annulation, n° 42 et les autres références y citées.
6matière que pour autant que les dispositions urbanistiques applicables laissent une marge d’appréciation au bourgmestre.
C’est sur cette toile de fond que le recours sous analyse sera examiné.
En l’espèce, le tribunal constate tout d’abord que le refus du bourgmestre opposé à la demande d’autorisation de construire du 13 juillet 2022 n’est, contrairement à ce qui est allégué par les demandeurs, pas basé sur l’article 21 de la loi du 19 juillet 2004, de sorte que leurs développements y relatifs sont à rejeter pour défaut de pertinence.
En effet, ledit refus repose sur la contrariété du projet aux articles 6.2.3. et suivants du règlement spécial du secteur sauvegardé.
A cet égard, le tribunal relève que l’article 6.2.3. du règlement spécial du secteur sauvegardé, intitulé « les châssis de fenêtre et vitrages », prévoit ce qui suit :
« Les châssis fenêtres doivent être entièrement en bois, de préférence de provenance non-exotique. Aucun élément en métal, en matière plastique ou autre matériau étranger au bois n’est admis en apparence à l’extérieur. Les châssis de fenêtre sont à peindre de préférence en blanc, sinon elles peuvent avoir la couleur du chêne clair. L’ensemble des fenêtres d’une façade doit être traité dans un même esprit.
Les fenêtres doivent être subdivisées en ouvrants à partir d’une largeur de 80 cm. Ces ouvrants peuvent être subdivisés à l’aide de croisillons et sont travaillés d’après l’art du métier de menuisier. Les ouvrants sont composés de carreaux assemblés par des croisillons traversants. Les croisillons ne sont de préférence ni collés, ni clipsés. Lorsqu’ils le sont, ils doivent être collés ou clipsés du coté façade extérieure sur le vitrage et se situer sans écart par rapport à celui-ci. Ils ne peuvent pas être collés ou clipsés à l’intérieur d’un double vitrage ou du côté intérieur du bâtiment seulement.
La partie visible, extérieure, de l’ensemble dormant-ouvrant ne peut dépasser 10 cm.
Tous les châssis, dépassant 80 cm en largeur, doivent avoir un montant central d’une largeur de 8 à 10 cm. Les fenêtres à ouvrant unique remplaçant les fenêtres à deux ouvrants doivent également avoir un montant central d’une largeur de 8 à 10 cm. Les croisillons doivent être beaucoup plus fins et auront une section de bois de 1,5 à 2,5 cm.
Les fenêtres doivent s’ouvrir vers l’intérieur des bâtiments.
Les vitres doivent être en verre transparent. L’utilisation de vitres fumées, coloriées ou réfléchissantes est interdite. Le vitrage fantaisiste, le verre cathédrale, le verre colorié ou autres, est interdit.
Les types de fenêtres, volets et éléments de protection suivants sont admis […] ».
Cette disposition réglementaire, qui fixe les types de fenêtres admissibles dans le secteur « noyau historique » de la Ville de Vianden, dans lequel se situe, de manière non contestée, la maison d’habitation pour laquelle Madame (A1) a sollicité l’autorisation de construire litigieuse, est suivie d’illustrations des types de fenêtres autorisés dans ce secteur.
Le tribunal constate toutefois, à l’instar de la commune, que les types de fenêtres 3, 5, 8 et 14, tels que projetés par les demandeurs, ne correspondent pas aux illustrations des types 7de fenêtres autorisés selon le règlement spécial du secteur sauvegardé. En effet, ils ne respectent pas, du fait de leur forme, les prescriptions urbanistiques communales énoncées dans ledit règlement. Cette non-conformité des fenêtres 3, 5, 8 et 14, telles qu’envisagées par les demandeurs, au règlement spécial du secteur sauvegardé n’est, d’ailleurs, contestée d’aucune manière par les consorts (A).
Au vu de ce qui précède, les fenêtres 3, 5, 8 et 14, telles que projetées par les demandeurs, ne correspondent pas aux types de fenêtres autorisés suivant l’article 6.2.3. du règlement spécial du secteur sauvegardé dans le secteur « noyau historique » de la Ville de Vianden.
C’est partant a priori à bon droit que le bourgmestre a refusé la demande d’autorisation de construire lui soumise par Madame (A1) le 13 juillet 2022.
Les demandeurs soutiennent cependant que s’agissant des fenêtres 3, 5, 8 et 14, ils bénéficieraient d’un droit acquis, qui découlerait (i) du fait que les autorisations de construire de 1979 et de 1982, conformément auxquelles les fenêtres litigieuses auraient été installées, auraient été émises avant l’entrée en vigueur du règlement en question, et (ii) de leur intention de procéder au simple remplacement de ces fenêtres.
A cet égard, il échet d’abord de rappeler qu’un administré ne peut prétendre au respect d’un droit acquis que si, au-delà de ses expectatives, justifiées ou non, l’autorité administrative a créé à son profit une situation administrative acquise et réellement reconnu ou créé un droit subjectif dans son chef. Ce n’est qu’à cette condition que peut naître dans le chef d’un administré la confiance légitime que l’administration respectera la situation par elle créée, les deux notions de droits acquis et de légitime confiance étant voisines4.
Ainsi, un droit acquis se limite à pouvoir laisser en place une construction légalement réalisée sous une réglementation antérieure mais ne respectant pas les prescriptions se dégageant d’une réglementation nouvelle5, de sorte qu’il est vrai qu’en présence d’un bâtiment existant, un propriétaire est en droit de se prévaloir d’un droit acquis en ce sens qu’en cas de changement de la réglementation urbanistique, ce changement réglementaire ne saurait remettre en cause la pérennité matérielle de l’immeuble ayant existé sous l’ancienne réglementation, en ce compris son implantation, ses reculs et son gabarit, sans qu’il ne bénéficie du droit d’effectuer de nouvelles constructions ou de nouveaux aménagements conformément à l’ancienne réglementation6.
En cas de démolition d’un immeuble couvert par une ancienne autorisation, la nouvelle construction, alors même qu’il s’agit d’une construction au même gabarit que celle qui doit être remplacée, donc, en fait, une reconstruction, doit respecter la réglementation en vigueur au moment où respectivement ces nouvelle construction ou reconstruction sont entamées7.
4 Voir trib. adm., 25 janvier 2010, n° 25548, confirmé sur ce point par Cour adm., 18 mai 2010, 26683C, Pas.
adm. 2024, V° Lois et règlements, n° 75 et les autres références y citées.
5 Cour adm., 3 juin 2014, n° 33190C du rôle, Pas. adm. 2024, V° Urbanisme, n° 942 et les autres références y citées.
6 Cour adm., 6 août 2010, n° 27178C du rôle, Pas. adm. 2024, V° Urbanisme, n° 943 et les autres références y citées.
7 Cour adm., 22 janvier 2015, n° 34796C du rôle, Pas. adm. 2024, V° Urbanisme, n° 234 et les autres références y citées.
8En principe, en matière de transformation d’un immeuble existant, dont ni les dimensions extérieures ni la destination, ne sont projetées pour être changées, l’immeuble en place dispose d’un droit acquis de maintenir ses dimensions, pour autant que la réglementation communale d’urbanisme voire les règles applicables au moment de la construction se sont trouvées observées8.
Le tribunal en déduit que pour que les demandeurs puissent se prévaloir d’un droit acquis, il est nécessaire qu’au moment de la réalisation de la construction existante, soit, en l’espèce, au moment de l’installation des fenêtres 3, 5, 8 et 14, les conditions fixées dans l’autorisation de construire correspondante aient été respectées.
A cet égard, le tribunal relève, tout d’abord, qu’en vertu du principe selon lequel les actes administratifs bénéficient de la présomption de légalité, il incombe au demandeur de rapporter la preuve de l’illégalité de l’acte faisant l’objet de son recours. Si le principe de loyauté impose que l’autorité administrative collabore à l’administration des preuves dès lors qu’elle en détient, il n’en reste pas moins que l’essentiel du fardeau de la preuve en droit administratif est porté par le demandeur9.
Le tribunal relève ensuite, en ce qui concerne plus particulièrement les fenêtres 3 et 8, se trouvant du côté latéral de la maison concernée, que les demandeurs soutiennent qu’elles auraient été installées conformément à l’autorisation de construire de 1979.
Aux termes de cette autorisation de construire de 1979, la transformation de la maison en cause avait été autorisée « sous condition que les modifications apportées par le Service des Monuments et Sites Nationaux soient respectées et exécutées, à savoir : La subdivision traditionnelle des fenêtres dans toutes les façades est de rigueur ».
Il s’ensuit qu’afin de pouvoir se prévaloir d’un droit acquis pour les fenêtres 3 et 8, les demandeurs, sur lesquels repose, tel que relevé ci-avant, l’essentiel du fardeau de la preuve, doivent démontrer que celles-ci avaient été installées en respectant la subdivision traditionnelle, exigée pour toutes les façades.
Il s’avère toutefois que les demandeurs se sont limités à affirmer la conformité de ces deux fenêtres à l’autorisation de construire de 1979, sans pour autant la prouver d’une quelconque manière. Le tribunal est, d’ailleurs, amené à relever qu’il se dégage d’un examen des photos produites en cause par les consorts (A) que la subdivision des fenêtres 3 et 8 est différente par rapport à celle des autres fenêtres de la maison concernée, dont notamment les fenêtres de la façade principale. En effet, les fenêtres de la façade principale présentent une subdivision en deux ouvrants de taille identique au centre de la fenêtre, de sorte que l’ouvrant de gauche et l’ouvrant de droite ont la même largeur. Elles sont encore composées de carreaux assemblés par des croisillons traversants et présentent l’apparence d’une subdivision traditionnelle. En revanche, la fenêtre 3 se subdivise en deux ouvrants de taille inégale où l’ouvrant de droite est plus étroit que l’ouvrant de gauche, avec une seule subdivision horizontale, divisant ainsi l’ensemble de la fenêtre en quatre rectangles de tailles différentes, au lieu de carrés de même taille comme il en est pour les fenêtres de la façade principale, ce qui donne à la fenêtre en question un aspect plutôt moderne, reflétant le style de l’époque de 8 En ce sens : Cour adm., 1er avril 2014, n° 33580C du rôle, Pas. adm. 2024, V° Urbanisme, n° 944 et les autres références y citées.
9 R. Ergec et F. Delaporte, Le contentieux administratif en droit luxembourgeois, Pas. adm. 2024, n° 25.
9son installation, de sorte qu’elle ne respecte pas l’exigence ayant trait à la subdivision traditionnelle des fenêtres, telle qu’imposée dans l’autorisation de construire de 1979.
Le même constat s’impose quant à la fenêtre 8, alors qu’elle ne présente aucune subdivision. Bien que les demandeurs confirment ce fait dans leur requête introductive d’instance, leur affirmation, non autrement développée, selon laquelle une subdivision de cette fenêtre aurait été irréalisable reste à l’état de pure allégation, le seul fait qu’il s’agisse d’une fenêtre de petite taille n’étant en tout état de cause pas suffisant pour justifier cette absence de subdivision.
Au vu de la non-conformité des fenêtres 3 et 8 à l’exigence ayant trait à une subdivision traditionnelle telle que requise par l’autorisation de construire de 1979, les consorts (A) ne peuvent pas se prévaloir d’un droit acquis pour ces deux fenêtres.
En ce qui concerne ensuite les fenêtres 5 et 14 de la façade arrière de la maison concernée, les demandeurs soutiennent qu’elles auraient été installées conformément à l’autorisation de construire de 1982 relative à l’aménagement d’une annexe à la bâtisse existante, tandis que la partie communale avance que cette autorisation de construire aurait concerné uniquement le hangar sis à l’arrière de la maison en cause et non pas ces deux fenêtres.
Même à supposer que les fenêtres 5 et 14 avaient été autorisées par l’autorisation de construire de 1982, tel que le soutiennent les demandeurs, force est de constater que ces derniers ne démontrent pas la conformité de ces deux fenêtres à cette autorisation de construire, laquelle n’a d’ailleurs pas été produite en cause pour étayer leur affirmation. Il en résulte que toute analyse de la conformité des deux fenêtres litigieuses à l’autorisation de construire en question est impossible et qu’a fortiori, aucun droit acquis ne peut être reconnu aux demandeurs, sur lesquels repose, tel que retenu ci-avant, l’essentiel du fardeau de la preuve.
A toutes fins utiles, et dans la mesure où la partie communale soutient que l’autorisation de construire de 1982 aurait concerné uniquement le hangar sis à l’arrière de la maison et où il se dégage des photos versées en cause que les fenêtres 5 et 14 se situent à la façade arrière de la maison et non pas, tel qu’allégué, au niveau d’une annexe, il y a lieu de vérifier si ces deux fenêtres ont été installées conformément à l’autorisation de construire de 1979, qui prévoit que « la subdivision traditionnelle des fenêtres dans toutes les façades est de rigueur ».
A cet égard, le tribunal relève qu’une comparaison des différentes fenêtres révèle que les fenêtres 5 et 14 sont largement similaires à la fenêtre 3, en ce qu’elles présentent également deux ouvrants de largeur inégale. La seule différence réside dans le fait que, pour les fenêtres 5 et 14, l’ouvrant de gauche est plus étroit que l’ouvrant de droite. Or, étant donné qu’il vient d’être retenu ci-avant que la fenêtre 3 n’est pas conforme à l’exigence ayant trait à une subdivision traditionnelle telle que requise par l’autorisation de construire de 1979, le même raisonnement s’impose, en raison de leur similitude, aux fenêtres 5 et 14. Il s’ensuit que les demandeurs ne peuvent pas non plus se prévaloir d’un droit acquis pour ces deux fenêtres en se basant sur l’autorisation de construire de 1979.
Eu égard à l’ensemble des considérations qui précèdent, le tribunal est amené à retenir que c’est à bon droit que le bourgmestre a retenu une absence de droit acquis dans le chef des demandeurs et a refusé d’autoriser le remplacement des fenêtres 3, 5, 8 et 14 tel que projeté par les demandeurs.
10Cette conclusion n’est pas remise en cause par l’invocation par les consorts (A) du courriel de l’INPA du 1er août 2022, alors qu’il n’en ressort pas que les fenêtres litigieuses respecteraient la subdivision traditionnelle exigée par l’autorisation de construire de 1979, ni qu’elles seraient conformes à l’autorisation de construire de 1982.
Le constat d’une absence de droit acquis dans le chef des demandeurs justifiant le remplacement des fenêtres 3, 5, 8 et 14 tel qu’envisagé par les demandeurs n’est pas non plus ébranlé par les développements des demandeurs selon lesquels ils disposeraient en tout état de cause d’un droit acquis alors que la commune n’aurait émis aucune contestation au cours des 42 années écoulées depuis l’installation des fenêtres litigieuses, s’emparant, ainsi, d’une violation de l’article 2262 du Code civil. Il y a en effet lieu de relever qu’en dehors de l’écoulement du délai du recours contentieux pour attaquer une décision administrative conférant des droits, même de manière illégale, l’écoulement du temps ne rend pas légale, au regard du droit administratif, une situation de fait illégale créée en dehors d’une autorisation administrative légalement exigée10. Il s’ensuit que l’absence de contestations de la conformité des fenêtres litigieuses aux autorisations de construire respectives par la commune pendant une durée supérieure à 30 ans ne procure pas de facto un droit acquis aux demandeurs qui sont restés en défaut de prouver que les fenêtres en question avaient été installées de manière légale pour être conformes aux autorisations de construire de 1979 et 1982.
S’agissant du moyen des demandeurs tenant à une violation de la loi, alors que le refus du bourgmestre ne serait pas justifié pour les autres positions du devis annexé à la demande d’autorisation litigieuse, à savoir les positions 1, 2, 4, 6, 7, 9, 10, 11, 12, 13, 15, 16, 17, 18 et 19, il y a tout d’abord lieu de constater que le formulaire de demande adressé au bourgmestre le 13 juillet 2022 vise l’obtention d’une autorisation pour réaliser des travaux de « [m]enuiserie extérieure (fenêtres, […]) ». Le devis annexé à cette demande comporte ensuite une énumération détaillée de toutes les informations nécessaires à la réalisation du projet des consorts (A) à la base de cette demande d’autorisation. Les différentes positions du devis font ainsi référence non seulement aux différents types de fenêtres que les demandeurs envisagent d’installer pour remplacer les fenêtres existantes usées, mais également à d’autres informations indispensables à la réalisation de leur projet, telles que la référence, entre autres, à l’étage de la maison pour chaque type de fenêtre, le matériau des fenêtres, et l’installation de protections contre les insectes. Il y a dès lors lieu de constater que le projet des demandeurs, consistant à remplacer toutes les fenêtres de la maison sise à …, forme un tout indivisible. Il s’ensuit que le constat de la non-conformité de quatre types de fenêtres à la réglementation en vigueur, ainsi que l’absence d’un droit acquis, tel que retenu ci-avant, justifie le rejet in globo du projet relatif à la demande d’autorisation de construire telle qu’introduite le 13 juillet 2022. Le moyen afférent est, dès lors, à rejeter.
Etant donné que le bourgmestre a une compétence liée en la présente matière et que le tribunal vient de retenir ci-avant, d’une part, que ce dernier a valablement pu considérer que le projet litigieux n’est pas conforme aux dispositions urbanistiques applicables et, d’autre part, que les demandeurs ne sauraient utilement se prévaloir d’un droit acquis, aucun détournement de pouvoir n’est vérifié en l’espèce, de sorte que le moyen afférent encourt le rejet.
Au vu de tout ce qui précède, le recours est à rejeter pour n’être fondé en aucun de ses moyens.
10 Cour adm., 6 mai 2014, n° 33830C du rôle, Pas. adm. 2024, V° Urbanisme, n° 1021.
11En ce qui concerne la demande des consorts (A) tendant à l’octroi d’une indemnité de procédure d’un montant de 3.000 euros en application de l’article 33 de la loi modifiée du 21 juin 1999 portant règlement de procédure devant les juridictions administratives, aux termes duquel « Lorsqu’il paraît inéquitable de laisser à la charge d’une partie les sommes exposées par elle et non comprises dans les dépens, le juge peut condamner l’autre partie à lui payer le montant qu’il détermine. », cette demande est, au vu de l’issue du litige, à rejeter.
Par ces motifs, le tribunal administratif, première chambre, statuant contradictoirement ;
reçoit le recours en annulation en la forme ;
au fond, le déclare non justifié, partant en déboute ;
rejette la demande tendant à l’octroi d’une indemnité de procédure de 3.000 euros, telle que formulée par les demandeurs ;
condamne les demandeurs aux frais et dépens.
Ainsi jugé et prononcé à l’audience publique du 12 mai 2025 par :
Daniel WEBER, vice-président, Michèle STOFFEL, vice-président, Annemarie THEIS, premier juge, en présence du greffier Luana POIANI.
s. Luana POIANI s. Daniel WEBER Reproduction certifiée conforme à l’original Luxembourg, le 12 mai 2025 Le greffier du tribunal administratif 12
