France, Cour administrative d'appel de Bordeaux, 2ème chambre, 15 juin 2023, 22BX01288

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

Les consorts A... ont demandé au tribunal administratif de Pau d'annuler l'arrêté du 11 juin 2019 par lequel le préfet des Landes a déclaré d'utilité publique, au bénéfice de la commune de Dax, la dérivation des eaux souterraines par cette collectivité et l'instauration de périmètres de protection autour des captages dits P3S et F6S, et a autorisé la commune à prélever les eaux de ces deux captages pour la destiner à la consommation humaine.

Par un jugement n° 1902262 du 15 mars 2022, le tribunal administratif de Pau a annulé l'arrêté préfectoral du 11 juin 2019.

Procédure devant la cour :

I- Par une requête et un mémoire, enregistrés les 5 mai 2022 et 21 mars 2023 sous le n° 22BX01288, la commune de Dax, représentée par Me Laveissière, demande à la cour :

1°) d'annuler le jugement du tribunal administratif de Pau du 15 mars 2022 ;

2°) de rejeter la demande des consorts A... ;

3°) à titre subsidiaire, de surseoir à statuer afin de permettre la régularisation de la délibération du 25 juillet 2007 ;

4°) de mettre à la charge des consorts A... la somme de 5 000 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- la délibération du 25 juillet 2007 ne forme pas, avec l'arrêté en litige, une opération complexe qui permettrait d'invoquer, par la voie de l'exception, l'illégalité de celle-ci ;

- en tout état de cause, les premiers juges ne pouvaient accueillir le moyen tiré de l'insuffisante information des élus, qui n'était assorti d'aucune justification, sans faire usage de leurs pouvoirs d'instruction ;

- les élus ont été suffisamment informés, notamment sur les conséquences de la création des périmètres de protection, par le rapport de présentation qui contient un exposé précis et circonstancié, et le projet de délibération, tous deux joints à la convocation ; les documents d'information ont été remis aux élus en mains propres, dans un délai franc de cinq jours ; aucune irrégularité qui aurait eu une incidence sur le contenu de la décision ou privé les intéressés d'une garantie n'a été commise ;

- la délibération du 21 février 2019 donnant un avis favorable au projet de périmètre de protection a été précédée par la transmission aux élus, en même temps que la convocation à la séance du conseil, du projet de délibération et de ses annexes, mais aussi de l'arrêté prescrivant l'enquête publique préalable à la déclaration d'utilité publique des travaux de dérivation, ainsi que de l'avis d'enquête publique avec le plan du périmètre envisagé ; le moyen tiré de la méconnaissance de l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales ne peut donc qu'être écarté ;

- les courriers de convocation aux séances des 25 juillet 2007 et 21 février 2019 comportaient tous deux la précision selon laquelle des informations complémentaires sur les points à l'ordre du jour pouvaient être obtenues auprès de la direction générale ;

- l'objet de la déclaration d'utilité publique n'est pas incompatible avec le plan local d'urbanisme, comme le relève d'ailleurs le dossier technique de l'enquête publique, ce qui ne rendait pas nécessaire que celle-ci porte aussi sur la mise en compatibilité du plan local d'urbanisme en application de l'article L.153-54 du code de l'urbanisme ; au demeurant, les servitudes attachées à la protection des eaux potables ont été incorporées au plan local d'urbanisme intercommunal du Grand Dax qui s'est substitué au plan local d'urbanisme (PLU) de Dax ;

- les consorts A... n'ont pas établi en quoi les imperfections relevées par le commissaire-enquêteur auraient pu avoir une incidence sur le sens de l'arrêté ou privé le public d'une information ou d'une garantie, de sorte que le moyen tiré du non-respect de l'article R. 123-8 du code de l'environnement sur la composition du dossier d'enquête publique doit être écarté ;

- ils n'établissent pas davantage que le public aurait été empêché de prendre connaissance du dossier d'enquête publique et d'adresser des observations ;

- si le coût de certaines prescriptions a été présenté comme non-évalué dans le document dénommé " évaluation détaillée ", ces prescriptions ont été respectées, et il n'est pas démontré que l'évaluation figurant au dossier aurait pu nuire à l'information du public ;

- la délimitation des périmètres de protection, établie par un hydrogéologue agréé, n'est entachée d'aucune erreur manifeste d'appréciation ; les consorts A... n'apportent aucun élément sérieux afin de démontrer l'atteinte excessive alléguée à leur droit de propriété ou une méconnaissance du principe d'égalité devant les charges publiques ;

- il n'existe aucune incompatibilité entre la déclaration d'utilité publique et le plan local d'urbanisme intercommunal qui a remplacé le PLU de Dax.

Par une intervention, enregistrée le 25 mai 2022, la communauté d'agglomération du Grand Dax, représentée par Me Laveissière, demande que la cour fasse droit aux conclusions de la requête de la commune de Dax.

Elle soutient qu'elle a intérêt à intervenir dans la présente instance, dès lors qu'elle est compétente, depuis le 1er janvier 2020, pour la production et la distribution de l'eau potable, la collecte et le traitement des eaux usées, la gestion des eaux pluviales et la préservation du milieu naturel, et que l'annulation de l'arrêté préfectoral la place dans une situation préjudiciable en faisant disparaître les périmètres de protection et en empêchant tout prélèvement ou utilisation de l'eau provenant des captages en litige, alors que ceux-ci constituent une source importante de la production annuelle d'eau potable. Elle reprend, par ailleurs, à son compte, les moyens présentés par la commune de Dax.

Par un mémoire en défense, enregistré le 23 février 2023, M. C... A..., M. D... A..., et Mme E... A... épouse B..., représentés par Me Bernal, concluent au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de l'Etat la somme de 2 400 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils font valoir que :

- le jugement est suffisamment motivé dès lors qu'il vise l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales et explicite les raisons pour lesquelles cette disposition a été méconnue ;

- l'arrêté forme une opération complexe avec la délibération du 25 juillet 2007 ;

- il n'est pas démontré que les élus auraient reçu, préalablement au vote de la délibération, une note de synthèse suffisamment précise, ce qui est de nature à vicier la procédure de déclaration d'utilité publique ; le courrier de convocation n'a pas été adressé cinq jours francs avant la séance du conseil municipal ; les éléments transmis ne portent que sur les avantages du projet, et non sur son coût et sur les conséquences pour les propriétés privées ;

- la délibération du 21 février 2019 est également entachée d'un vice de procédure en ce qu'il n'est pas davantage établi que les conseillers municipaux aient été destinataires, avec la convocation à la séance du conseil, d'une note explicative de synthèse ; ils n'ont reçu ni le dossier d'enquête, ni les différentes études ;

- l'arrêté préfectoral est incompatible avec le plan local d'urbanisme de la commune, qui n'a pas été modifié, s'agissant notamment des emplacements réservés pour la création future de voies, et l'enquête publique n'a pas porté sur la nécessaire mise en conformité de ce document ; la circonstance que, postérieurement à l'édiction de l'arrêté en litige, le PLU intercommunal du Grand Dax se soit substitué au document d'urbanisme communal en supprimant les emplacements réservés est sans incidence sur son illégalité ;

- la procédure d'enquête publique est entachée de plusieurs irrégularités ; le dossier d'enquête publique qui reposait notamment sur des données anciennes, non actualisées, était incomplet comme l'a relevé le commissaire-enquêteur ; deux des trois permanences en mairie ont été perturbées du fait de la fermeture de la mairie, empêchant ainsi les propriétaires concernés de faire part de leurs observations ;

- l'évaluation du coût des mesures de protection est lacunaire ;

- l'arrêté porte atteinte à leur droit de propriété et constitue une rupture d'égalité devant les charges publiques, comme en atteste le commissaire-enquêteur qui a relevé le traitement différencié et non expliqué entre les parcelles BY 100, 106p et 103p. ;

- l'incompatibilité de l'arrêté avec le PLU de Dax, pour les motifs précédemment évoqués, constitue également un vice de légalité interne ;

- les demandes de régularisation de la délibération du 25 juillet 2007 et d'annulation partielle avec modulation dans le temps des effets de l'annulation sont nouvelles en appel et, comme telles, irrecevables ; en tout état de cause, le risque de diminution de la ressource en eau en cas de confirmation du jugement n'est pas établi, compte tenu de la création d'un forage dans la plaine de Saint-Vincent de Xaintes.

II- Par une requête, enregistrée le 30 mai 2022 sous le n° 22BX01505, la ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires demande à la cour :

1°) d'annuler le jugement du tribunal administratif de Pau du 15 mars 2022 ;

2°) de rejeter la demande des consorts A... ;

3°) à titre subsidiaire, de limiter l'annulation à la partie divisible de l'acte et de différer les effets de l'annulation pendant dix-huit mois.

Elle soutient que :

- le jugement est irrégulier en ce qu'il ne vise, ni ne mentionne, en méconnaissance de l'article R. 741-2 du code de justice administrative, les dispositions des articles L. 1321-2 et L. 1321-7 du code de la santé publique qui servent de fondement à l'arrêté en litige ;

- le jugement est insuffisamment motivé en ce que, d'une part, il n'indique pas les critères qu'il a retenus pour considérer que la délibération du 25 juillet 2007 et l'arrêté en litige formaient une opération complexe, alors que cette question était débattue par les parties ; d'autre part, il n'indique pas les raisons pour lesquelles l'annulation de la déclaration d'utilité publique entraîne nécessairement l'annulation de l'arrêté en tant qu'il autorise le prélèvement d'eau et son utilisation pour la consommation humaine, alors que ces mesures reposent sur des fondements juridiques distincts ;

- la procédure d'adoption de la délibération du 25 juillet 2007 approuvant la mise en œuvre de périmètres de protection n'a pas méconnu l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales, dès lors que le projet soumis aux conseillers municipaux comportait les dispositions légales applicables, les éléments de contexte sur l'approvisionnement en eau potable de la ville, les motifs en faveur de l'instauration de tels périmètres de protection et l'objet de la délibération, et que ce projet avait été envoyé aux membres du conseil en même temps que la convocation ; ces derniers, qui l'ont au demeurant approuvé à l'unanimité, n'ont par conséquent été privés d'aucune garantie ;

- l'arrêté en litige, qui déclare certains travaux de protection d'utilité publique mais aussi délivre les autorisations de prélèvement pour la consommation des habitants, ne constitue pas une opération complexe avec la délibération du 25 juillet 2007 contrairement à ce qu'ont jugé les premiers juges ;

- cet arrêté est divisible, il comporte trois décisions fondées sur des dispositions distinctes, et la légalité de l'une ne conditionne pas la légalité des autres ; c'est à tort que les premiers juges ont annulé l'ensemble, et le jugement doit être annulé en tant qu'il a annulé " par voie de conséquence " l'autorisation de prélèvement d'eau ; de surcroît, l'intérêt général s'oppose à l'annulation de l'autorisation de prélèvement d'eau pour la consommation humaine ;

- l'annulation éventuellement prononcée doit être différée dans le temps afin de permettre l'édiction d'une nouvelle décision permettant le prélèvement d'eau potable.

Par deux mémoires, enregistrés les 12 septembre 2022 et 21 mars 2023, la commune de Dax, représentée par Me Laveissière, conclut à l'annulation du jugement du tribunal administratif de Pau du 15 mars 2022, au rejet de la demande des consorts A..., à titre subsidiaire, à ce qu'il soit sursis à statuer afin de permettre la régularisation de la délibération du 25 juillet 2007, et à ce qu'il soit mis à la charge des consorts A... la somme de 5 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que :

- la délibération du 25 juillet 2007 ne forme pas, avec l'arrêté en litige, une opération complexe qui permettrait d'accueillir, par la voie de l'exception, l'illégalité de celle-ci ;

- les élus ont été suffisamment informés, notamment sur les conséquences de la création des périmètres de protection, par le rapport de présentation qui contient un exposé précis et circonstancié, et par le projet de délibération, tous deux joints à la convocation ; les documents d'information ont été remis aux élus en mains propres, dans un délai franc de cinq jours ; aucune irrégularité qui aurait eu une incidence sur le contenu de la décision ou privé les intéressés d'une garantie n'a été commise ;

- l'objet de la déclaration d'utilité publique n'est pas incompatible avec le plan local d'urbanisme, comme le relève d'ailleurs le dossier technique de l'enquête publique ; au demeurant, les servitudes attachées à la protection des eaux potables ont été incorporées au plan local d'urbanisme intercommunal du Grand Dax qui s'est substitué au PLU de Dax ;

- ils n'établissent pas davantage que le public aurait été empêché de prendre connaissance du dossier d'enquête publique et d'adresser des observations ;

- si certaines prescriptions ont été présentées comme non-évaluées dans le document dénommé " évaluation détaillée ", elles ont été respectées, et il n'est pas démontré que ces mentions auraient pu nuire à l'information du public ;

- il n'existe aucune incompatibilité entre la déclaration d'utilité publique et le plan local d'urbanisme intercommunal qui a remplacé le PLU de Dax.

Par un mémoire en défense, enregistré le 23 février 2023, M. C... A..., M. D... A..., et Mme E... A... épouse B..., représentés par Me Bernal, concluent au rejet de la requête et à ce que soit mis à la charge de l'Etat la somme de 2 400 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils font valoir que :

- le jugement est suffisamment motivé en ce qu'il vise l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales et explicite les raisons pour lesquelles cette disposition a été méconnue ;

- l'arrêté forme une opération complexe avec la délibération du 25 juillet 2007 ;

- il n'est pas démontré que les élus auraient reçu, préalablement au vote de la délibération, une note de synthèse suffisamment précise, ce qui est de nature à vicier la procédure d'utilité publique ; le courrier de convocation n'a pas été adressé cinq jours francs avant la séance du conseil municipal ; les éléments transmis ne portent que sur les avantages du projet, et non sur son coût et sur les conséquences pour les propriétés privées ;

- l'évaluation du coût des mesures de protection est lacunaire ;

- l'incompatibilité de l'arrêté avec le PLU de Dax, pour les motifs précédemment évoqués, constitue également un vice de légalité interne ;

Vu les autres pièces des dossiers.

Vu :

- le code de l'environnement ;

- le code de l'expropriation pour cause d'utilité publique ;

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code de la santé publique ;

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Olivier Cotte,

- les conclusions de Mme Kolia Gallier, rapporteure publique,

- et les observations de Me Laveissière, représentant la commune de Dax et la communauté d'agglomération du Grand Dax, et celles de Me Bernal, représentant les consorts A....

Considérant ce qui suit :

1. Par un arrêté du 11 juin 2019, le préfet des Landes a déclaré d'utilité publique au bénéfice de la commune de Dax, d'une part, la dérivation des eaux souterraines de deux captages, le puits dénommé PS3 et le forage dénommé F6S, situés dans un méandre de l'Adour sur deux parcelles voisines appartenant à la commune, d'autre part, l'instauration de périmètres de protection autour de ces captages, assortie de servitudes particulières sur les terrains inclus dans ces périmètres, et a également autorisé la commune à prélever les eaux de ces deux captages et à les utiliser pour la consommation humaine. Les consorts A..., propriétaires de parcelles, d'une superficie totale de onze hectares, incluses dans le périmètre de protection rapprochée à l'intérieur duquel peuvent être interdits ou réglementés toutes sortes d'installations, travaux, activités, dépôts, ouvrages, aménagements ou occupations des sols de nature à nuire directement ou indirectement à la qualité des eaux, ont demandé au tribunal administratif de Pau d'annuler cet arrêté préfectoral. Par un jugement du

15 mars 2022, le tribunal a fait droit à leur demande. Par les deux présentes requêtes, la commune de Dax d'une part et la ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires d'autre part, relèvent appel de ce jugement.

2. Les requêtes n° 22BX01288 et 22BX01505, présentées respectivement pour la commune de Dax et par la ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires, sont dirigées contre le même jugement. Il y a lieu de les joindre pour statuer par un seul arrêt.

Sur l'intervention volontaire de la communauté d'agglomération du Grand Dax :

3. La communauté d'agglomération du Grand Dax qui est devenue compétente, à compter du 1er janvier 2020, en vertu de l'article L. 5216-5 du code général des collectivités territoriales, pour exercer les compétences en matière d'eau, d'assainissement des eaux usées et de gestion des eaux pluviales urbaines, a intérêt à l'annulation du jugement attaqué. Ainsi, son intervention au soutien des conclusions de la commune de Dax est recevable.

Sur la régularité du jugement :

4. Contrairement à ce que soutient la ministre de la transition écologique, la circonstance que le jugement ne vise ni ne mentionne les dispositions des articles L. 1321-2 et L. 1321-7 du code de la santé publique qui servent de fondement à l'arrêté en litige n'est pas de nature à l'entacher d'irrégularité, dès lors que le jugement s'est borné à retenir un vice de procédure au regard du code général des collectivités territoriales, sans se prononcer sur le bien-fondé de la décision.

Sur le motif d'annulation retenu par le jugement attaqué :

5. Pour annuler l'arrêté du préfet des Landes du 11 juin 2019, les premiers juges ont estimé, d'abord, que la délibération du 25 juillet 2007 par laquelle le conseil municipal de la commune de Dax a décidé de demander au préfet des Landes d'engager la procédure de déclaration d'utilité publique pour la mise en œuvre des périmètres de protection autour des captages P3S et F6S de la régie municipale des eaux et de l'assainissement de Dax, et l'arrêté attaqué, déclaratif d'utilité publique, pris sur cette base constituent des éléments d'une opération complexe, et, ensuite, qu'il ne ressortait d'aucune pièce du dossier de première instance qu'une note explicative de synthèse ou tout autre document permettant une information suffisante des conseillers municipaux aurait été transmis à ces derniers avec une convocation qui n'était pas davantage produite à l'instance, en méconnaissance de l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales. Ils en ont inféré que la délibération du 25 juillet 2007 a été adoptée au terme d'une procédure irrégulière, laquelle a privé les membres du conseil municipal d'une garantie, et que, par suite, les consorts A... étaient fondés à exciper de l'illégalité de cette délibération.

6. D'une part, aux termes de l'article L. 215-13 du code de l'environnement : " La dérivation des eaux d'un cours d'eau non domanial, d'une source ou d'eaux souterraines, entreprise dans un but d'intérêt général par une collectivité publique ou son concessionnaire, par une association syndicale ou par tout autre établissement public, est autorisée par un acte déclarant d'utilité publique les travaux. ". Aux termes de l'article L. 1321-2 du code de la santé publique, dans sa rédaction alors applicable : " En vue d'assurer la protection de la qualité des eaux, l'acte portant déclaration d'utilité publique des travaux de prélèvement d'eau destinée à l'alimentation des collectivités humaines mentionné à l'article L. 215-13 du code de l'environnement détermine autour du point de prélèvement un périmètre de protection immédiate dont les terrains sont à acquérir en pleine propriété, un périmètre de protection rapprochée à l'intérieur duquel peuvent être interdits ou réglementés toutes sortes d'installations, travaux, activités, dépôts, ouvrages, aménagement ou occupation des sols de nature à nuire directement ou indirectement à la qualité des eaux et, le cas échéant, un périmètre de protection éloignée à l'intérieur duquel peuvent être réglementés les installations, travaux, activités, dépôts, ouvrages, aménagement ou occupation des sols et dépôts ci-dessus mentionnés. / (...) / L'acte portant déclaration d'utilité publique des travaux de prélèvement d'eau destinée à l'alimentation des collectivités humaines détermine, en ce qui concerne les installations, travaux, activités, dépôts, ouvrages, aménagement ou occupation des sols existant à la date de sa publication, les délais dans lesquels il doit être satisfait aux conditions prévues par le présent article et ses règlements d'application. / (...) / Dans les périmètres de protection rapprochée de prélèvement d'eau destinée à l'alimentation des collectivités humaines, les communes ou les établissements publics de coopération intercommunale compétents peuvent instaurer le droit de préemption urbain dans les conditions définies à l'article L. 211-1 du code de l'urbanisme. (...) ".

7. D'autre part, aux termes de l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales : " Dans les communes de 3 500 habitants et plus, une note explicative de synthèse sur les affaires soumises à délibération doit être adressée avec la convocation aux membres du conseil municipal. / (...) / Le délai de convocation est fixé à cinq jours francs. En cas d'urgence, le délai peut être abrégé par le maire sans pouvoir être toutefois inférieur à un jour franc. / Le maire en rend compte dès l'ouverture de la séance au conseil municipal qui se prononce sur l'urgence et peut décider le renvoi de la discussion, pour tout ou partie, à l'ordre du jour d'une séance ultérieure. ".

8. Il résulte de ces dispositions que, dans les communes de 3 500 habitants et plus, la convocation aux réunions du conseil municipal doit être accompagnée d'une note explicative de synthèse portant sur chacun des points de l'ordre du jour. Le défaut d'envoi de cette note ou son insuffisance entache d'irrégularité les délibérations prises, à moins que le maire n'ait fait parvenir aux membres du conseil municipal, en même temps que la convocation, les documents leur permettant de disposer d'une information adéquate pour exercer utilement leur mandat. Cette obligation, qui doit être adaptée à la nature et à l'importance des affaires, doit permettre aux intéressés d'appréhender le contexte ainsi que de comprendre les motifs de fait et de droit des mesures envisagées et de mesurer les implications de leurs décisions. Elle n'impose pas de joindre à la convocation adressée aux intéressés, à qui il est au demeurant loisible de solliciter des précisions ou explications conformément à l'article L. 2121-13 du même code, une justification détaillée du bien-fondé des propositions qui leur sont soumises.

9. Il ressort des pièces du dossier que, pour se prononcer sur le projet de délibération sollicitant du préfet des Landes l'engagement de la procédure de déclaration d'utilité publique pour l'instauration de périmètres de protection autour de deux captages, les élus de Dax ont disposé, avec la convocation à la séance du conseil municipal du

25 juillet 2007, du projet de texte et d'un rapport explicatif mentionnant les dispositions applicables, décrivant de manière précise les deux captages concernés, avec notamment les volumes produits et leur importance respective dans la production totale, soit 48 % du potentiel du champ captant de Saubagnacq et près du tiers de la production totale, indiquant l'objectif poursuivi de préservation de la ressource par la mise en place des périmètres de protection et reprenant les conclusions de l'étude réalisée par un bureau d'études spécialisées en hydrogéologie. Par ces éléments, les élus étaient en mesure d'appréhender le contexte et de comprendre les motifs de fait et de droit du projet de délibération. Si les consorts A... font valoir que les élus n'ont pas été informés du coût de ces mesures de protection, ni de leurs conséquences sur les propriétés privées, ces aspects relevaient de la procédure d'enquête publique que la délibération en litige se bornait à demander. Au demeurant, les élus étaient en mesure s'ils le souhaitaient, ainsi que le rappelait la convocation, de demander de plus amples informations auprès de la direction générale de la municipalité. Ils ont bénéficié de ces documents, qui leur ont été remis en mains propres, le jeudi 19 juillet 2007, jour même où la convocation a été établie, soit cinq jours francs avant le jour de la réunion du conseil municipal. Par suite, la procédure ayant conduit à l'adoption de la délibération du

25 juillet 2007 n'a pas méconnu les dispositions de l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales.

10. Il résulte de ce qui précède que c'est à tort que le tribunal administratif s'est fondé sur la méconnaissance de ces dispositions pour annuler l'arrêté préfectoral du

11 juin 2019.

11. Il appartient à la cour administrative d'appel, saisie de l'ensemble du litige par l'effet dévolutif de l'appel, d'examiner les autres moyens soulevés par les consorts A... devant le tribunal administratif.

Sur les autres moyens :

En ce qui concerne la déclaration d'utilité publique de la dérivation des eaux souterraines et de l'instauration des périmètres de protection :

12. Aux termes de l'article L. 153-54 du code de l'urbanisme : " Une opération faisant l'objet d'une déclaration d'utilité publique (...) et qui n'est pas compatible avec les dispositions d'un plan local d'urbanisme ne peut intervenir que si : 1° L'enquête publique concernant cette opération a porté à la fois sur l'utilité publique ou l'intérêt général de l'opération et sur la mise en compatibilité du plan qui en est la conséquence ; / 2° Les dispositions proposées pour assurer la mise en compatibilité du plan ont fait l'objet d'un examen conjoint de l'Etat, de l'établissement public de coopération intercommunale compétent ou de la commune et des personnes publiques associées mentionnées aux articles L. 132-7 et L. 132-9. (...) ".

13. Une opération qui fait l'objet d'une déclaration d'utilité publique ne peut être regardée comme compatible avec un plan local d'urbanisme au sens de ces dispositions qu'à la double condition qu'elle ne soit pas de nature à compromettre le parti d'aménagement retenu par la commune dans ce plan et qu'elle ne méconnaisse pas les dispositions du règlement de la zone du plan dans laquelle sa réalisation est prévue.

14. Il ressort des pièces du dossier, et notamment du rapport du commissaire-enquêteur, que le projet d'arrêté, qui interdit notamment toute construction ou modification de voies de communication dans le périmètre de protection rapprochée, était incompatible avec l'existence, dans le plan local d'urbanisme, de deux emplacements réservés destinés à la création future d'une rocade. L'instauration du périmètre de protection est ainsi de nature à compromettre le parti d'aménagement routier envisagé par la commune. Faute pour l'enquête publique d'avoir porté également sur la mise en compatibilité du plan local d'urbanisme alors en vigueur, le préfet ne pouvait déclarer d'utilité publique l'opération de dérivation des eaux souterraines et d'instauration des périmètres de protection. La légalité de cette décision s'appréciant à la date à laquelle elle a été prise, la circonstance que les deux emplacements réservés, qui ne présentaient plus d'utilité après la réalisation d'une rocade sur le côté opposé de la commune, ont été supprimés lors de l'approbation du plan local d'urbanisme intercommunal, entré en vigueur le 20 janvier 2020, est sans incidence. Dans ces conditions, les consorts A... sont fondés à demander, pour cet unique motif, l'annulation de la décision du 11 juin 2019 en tant qu'elle délimite les périmètres de protection.

En ce qui concerne les autorisations de prélèvement et d'utilisation de l'eau pour la consommation humaine :

15. Aux termes du I de l'article L. 214-3 du code de l'environnement : " Sont soumis à autorisation de l'autorité administrative les installations, ouvrages, travaux et activités susceptibles de présenter des dangers pour la santé et la sécurité publique, de nuire au libre écoulement des eaux, de réduire la ressource en eau (...) ". Aux termes du I de l'article L. 1321-7 du code de la santé publique : " Sans préjudice des dispositions de l'article L. 214-1 du code de l'environnement, est soumise à autorisation du représentant de l'Etat dans le département l'utilisation de l'eau en vue de la consommation humaine, à l'exception de l'eau minérale naturelle, pour : 1° La production ; 2° La distribution par un réseau public ou privé, à l'exception de la distribution à l'usage d'une famille mentionnée au III et de la distribution par des réseaux particuliers alimentés par un réseau de distribution public (...) ".

16. Eu égard aux liens qu'instaurent les dispositions de l'article L. 1321-2 du code de la santé publique citées au point 5 entre le prélèvement d'eau destinée à l'alimentation des collectivités humaines mentionné à l'article L. 215-13 du code de l'environnement et la délimitation de périmètres de protection autour des points de captage afin d'assurer la qualité des eaux, les autorisations de prélèvement et d'utilisation de l'eau pour la consommation humaine contenues dans l'arrêté préfectoral du 11 juin 2019 ne sont pas divisibles de la déclaration d'utilité publique annulée. Ainsi, contrairement à ce que font valoir la ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires et la commune de Dax en défense, ces autorisations doivent être annulées par voie de conséquence.

17. Il résulte de tout ce qui précède que la commune de Dax et la ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires ne sont pas fondés à se plaindre de ce que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Pau a annulé dans son ensemble l'arrêté préfectoral du 11 juin 2019.

Sur la demande de modulation dans le temps des effets de l'annulation :

18. L'annulation d'un acte administratif implique en principe que cet acte est réputé n'être jamais intervenu. Toutefois, s'il apparaît que cet effet rétroactif de l'annulation est de nature à emporter des conséquences manifestement excessives en raison tant des effets que cet acte a produits et des situations qui ont pu se constituer lorsqu'il était en vigueur, que de l'intérêt général pouvant s'attacher à un maintien temporaire de ses effets, il appartient au juge administratif - après avoir recueilli sur ce point les observations des parties et examiné l'ensemble des moyens, d'ordre public ou invoqués devant lui, pouvant affecter la légalité de l'acte en cause - de prendre en considération, d'une part, les conséquences de la rétroactivité de l'annulation pour les divers intérêts publics ou privés en présence et, d'autre part, les inconvénients que présenterait, au regard du principe de légalité et du droit des justiciables à un recours effectif, une limitation dans le temps des effets de l'annulation. Il lui revient d'apprécier, en rapprochant ces éléments, s'ils peuvent justifier qu'il soit dérogé au principe de l'effet rétroactif des annulations contentieuses et, dans l'affirmative, de prévoir dans sa décision d'annulation que, sous réserve des actions contentieuses engagées à la date de sa décision, tout ou partie des effets de cet acte antérieurs à son annulation devront être regardés comme définitifs ou même, le cas échéant, que l'annulation ne prendra effet qu'à une date ultérieure qu'il détermine.

19. Lorsque le juge d'appel est saisi d'un jugement ayant annulé un acte administratif et qu'il rejette l'appel formé contre ce jugement en ce qu'il a jugé illégal l'acte administratif, la circonstance que l'annulation ait été prononcée par le tribunal administratif avec un effet rétroactif ne fait pas obstacle à ce que le juge d'appel, saisi dans le cadre de l'effet dévolutif, apprécie, à la date à laquelle il statue, s'il y a lieu de déroger en l'espèce au principe de l'effet rétroactif de l'annulation contentieuse et détermine, en conséquence, les effets dans le temps de l'annulation, en réformant le cas échéant sur ce point le jugement de première instance.

20. L'annulation rétroactive de l'arrêté préfectoral aurait pour conséquence de réduire l'approvisionnement en eau potable de l'agglomération de Dax dans une proportion estimée entre 10 à 20 % selon les données des années précédentes. Dans un contexte de déficit pluviométrique, et alors qu'il résulte des pièces produites, notamment celles du service de l'eau de l'agglomération, que la capacité maximale de production des forages disponibles peut culminer autour des 700 m3/h quand les pics de consommation instantanés peuvent avoisiner les 800m3/h en pleine saison, il existe un risque, en cas de réduction de la capacité de production, de devoir recourir à un rationnement de la distribution d'eau, qui est en outre accru par les besoins de maintenance d'ouvrages vieillissants. Eu égard aux conséquences manifestement excessives sur le fonctionnement du service public de distribution d'eau qu'engendrerait une annulation rétroactive, il y a lieu, dans ces circonstances, et sous réserve des actions contentieuses engagées à la date de la présente décision contre les actes pris sur son fondement, de différer les effets de l'annulation de l'arrêté en litige au 31 décembre 2024.

Sur les frais liés au litige :

21. Dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de faire droit aux conclusions des parties présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

DECIDE :

Article 1er : L'intervention de la communauté d'agglomération du Grand Dax est admise.

Article 2 : L'annulation de l'arrêté préfectoral du 11 juin 2019 est différée jusqu'au 31 décembre 2024, sous réserve des actions contentieuses engagées à la date du présent arrêt à l'encontre des actes pris sur son fondement.

Article 3 : Le jugement du tribunal administratif de Pau du 15 mars 2022 est réformé en tant qu'il est contraire à l'article 2 du présent arrêt.

Article 4 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté.

Article 5 : Le présent arrêt sera notifié à la commune de Dax, au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires, à M. C... A..., désigné représentant unique des consorts A..., et à la communauté d'agglomération du Grand Dax.

Délibéré après l'audience du 23 mai 2023 à laquelle siégeaient :

Mme Catherine Girault, présidente,

Mme Florence Rey-Gabriac, première conseillère,

M. Olivier Cotte, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe, le 15 juin 2023.

Le rapporteur,

Olivier Cotte

La présidente,

Catherine Girault

La greffière,

Virginie Guillout

La République mande et ordonne au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

N° 22BX01288, 22BX01505

| France, Cour administrative d'appel de Bordeaux, 2ème chambre, 15 juin 2023, 22BX01288

Synthèse

Composition du Tribunal

Origine de la décision