| France, Cour administrative d'appel de Lyon, 1ère chambre - formation à 3, 16 octobre 2018, 17LY02910

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure

Mme D... F... a demandé au tribunal administratif de Grenoble d'annuler l'arrêté du 17 février 2015 par lequel le maire de la commune de Sallenôves a "refusé la conformité" de travaux exécutés en vertu d'un permis de construire portant sur la réalisation d'annexes à une habitation et l'a mise en demeure de produire une nouvelle déclaration attestant l'achèvement et la conformité de travaux, ainsi que la décision du 4 mars 2015 rejetant son recours gracieux.

Par un jugement n° 1502352 du 8 juin 2017, le tribunal administratif de Grenoble a rejeté cette demande.

Procédure devant la cour

Par une requête enregistrée le 26 juillet 2017, Mme F..., représentée par la SELARL Bérard-Calliès et associés, demande à la cour :

1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Grenoble du 8 juin 2017 ;

2°) d'annuler l'arrêté du maire de Sallenôves du 17 février 2015 portant refus de conformité ;

3°) d'enjoindre à la commune de Sallenôves de lui délivrer une attestation de conformité ;

4°) de mettre une somme de 5 000 euros à la charge de la commune de Sallenôves au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- le jugement, qui fait référence à la preuve de notification de la décision contestée produite par la commune dans une note en délibéré, a été rendu en méconnaissance du principe du contradictoire ;

- le jugement est également irrégulier faute d'avoir répondu, d'une part, au moyen, pris en sa seconde branche, tiré de l'incompétence de l'adjoint en charge de l'urbanisme en l'absence de caractère exécutoire de la délégation qui lui avait été consentie, d'autre part, au moyen selon lequel l'administration ne peut se fonder sur l'absence de communication des plans internes d'un bâtiment pour refuser la conformité des travaux ;

- l'arrêté attaqué a été pris par une autorité incompétente faute de délégation de l'adjoint en charge de l'urbanisme pour prendre, sur le fondement de l'article L. 462-2 du code de l'urbanisme, des décisions relatives à la conformité de travaux et faute pour la commune d'attester du caractère exécutoire de cette délégation ;

- cet arrêté se fonde sur des faits matériellement inexacts dès lors que les consorts F...ont accepté oralement que les contrôleurs pénètrent dans les lieux, ainsi que le prouve un constat d'huissier ; en tout état de cause, ils ont signé une autorisation écrite ;

- à supposer le refus d'autoriser les contrôleurs à pénétrer sur les lieux caractérisé, la commune aurait dû transmettre le procès-verbal au ministère public mais ne pouvait pour ce motif refuser la conformité ;

- sauf changement de destination, les aménagements intérieurs et l'usage de la construction après son achèvement ne sauraient fonder un refus de certificat de conformité mais seulement, le cas échéant, un retrait pour fraude du permis de construire ;

- l'arrêté attaqué se fonde sur l'absence de production des plans intérieurs qui ne sont pas des plans techniques au sens de l'article L. 461-1 du code de l'urbanisme et ne pouvaient être exigés ;

- le délai de trois mois prévu par l'article R. 462-6 du code de l'urbanisme est un délai de recours qui ne peut être interrompu ou suspendu en l'absence de texte le prévoyant, contrairement à ce qu'a retenu le tribunal ; à cet égard, le jugement, pour écarter le moyen tiré de la tardiveté de la notification du refus de conformité, a procédé d'office à une requalification de la décision qui ne saurait être admise ;

- la mise en demeure figurant à l'article 2 de l'arrêté en litige doit être regardée comme prise en application de l'article R. 462-9 du code de l'urbanisme et est entachée d'illégalité faute, d'une part, pour la commune d'avoir établi, avant la clôture de l'instruction, qu'elle avait était faite dans le délai de trois mois prévu à l'article R. 462-6 et, d'autre part, de rappeler les possibilités de déposer un permis de construire modificatif ou de mettre les travaux en conformité ; l'illégalité de la mise en demeure emporte celle de la décision du 17 février 2015.

Par un mémoire enregistré le 2 février 2018, la commune de Sallenôves, représentée par la SELARL BSV, conclut au rejet de la requête et demande qu'une somme de 4 000 euros soit mise à la charge de Mme F... au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que les moyens de la requête sont infondés.

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu :

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ;

Après avoir entendu au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Bénédicte Lordonné, premier conseiller ;

- les conclusions de Mme Véronique Vaccaro-Planchet, rapporteur public ;

- et les observations de Me B... pour Mme F..., ainsi que celles de Me E... pour la commune de Sallenôves ;

Considérant ce qui suit :

1. Par un arrêté du 9 janvier 2008, le maire de la commune de Sallenôves a accordé à Mme F... un permis de construire un garage comportant deux emplacements ainsi qu'une terrasse couverte sur une parcelle cadastrée A n° 181, en face de sa maison d'habitation située de l'autre côté de la rue du Chef-Lieu. Le 25 octobre 2010, le maire de Sallenôves a accordé à Mme F... un permis de construire modificatif portant sur la pente de la toiture du projet, sur différentes ouvertures et sur la création d'un conduit de cheminée. A la suite de l'enregistrement en mairie, le 20 novembre 2014, de la déclaration attestant l'achèvement et la conformité des travaux, le maire de Sallenôves a informé Mme F... de son intention d'effectuer une visite de récolement des travaux. Arguant de l'impossibilité de procéder à cette visite en l'absence d'autorisation de pénétrer dans la construction, le maire de Sallenôves a, le 17 février 2015, pris une décision aux termes de laquelle "la conformité de l'autorisation (...) est refusée" et mettant en demeure la pétitionnaire de produire une nouvelle déclaration attestant l'achèvement de travaux et leur conformité au permis de construire. Mme F... relève appel du jugement du 8 juin 2017 par lequel le tribunal administratif de Grenoble a rejeté sa demande tendant à l'annulation de cette décision du 17 février 2015.

Sur la régularité du jugement :

2. Dans son mémoire en réplique du 3 octobre 2016, Mme F... a invoqué l'incompétence du signataire de l'arrêté en litige, faute de caractère exécutoire de la délégation consentie à l'adjoint en charge de l'urbanisme. Le tribunal n'a pas répondu à cette branche du moyen, qui n'était pas inopérante, et a ainsi entaché son jugement d'une irrégularité.

3. Il y a lieu d'évoquer et de statuer immédiatement sur la demande de Mme F... devant le tribunal administratif de Grenoble.

Sur la légalité de l'arrêté du 17 février 2015 :

4. Aux termes de l'article L. 461-1 du code de l'urbanisme : " Le préfet et l'autorité compétente mentionnée aux articles L. 422-1 à L. 422-3 ou ses délégués, ainsi que les fonctionnaires et les agents commissionnés à cet effet par le ministre chargé de l'urbanisme et assermentés, peuvent visiter les constructions en cours, procéder aux vérifications qu'ils jugent utiles et se faire communiquer tous documents techniques se rapportant à la réalisation des bâtiments, en particulier ceux relatifs à l'accessibilité aux personnes handicapées quel que soit le type de handicap. Ce droit de visite et de communication peut aussi être exercé après l'achèvement des travaux pendant trois ans. ". Aux termes de l'article L. 462-1 du même code : " A l'achèvement des travaux de construction ou d'aménagement, une déclaration attestant cet achèvement et la conformité des travaux au permis délivré ou à la déclaration préalable est adressée à la mairie. ". Aux termes de l'article L. 462-2 du même code : " L'autorité compétente mentionnée aux articles L. 422-1 à L. 422-3 peut, dans un délai fixé par décret en Conseil d'Etat, procéder ou faire procéder à un récolement des travaux et, lorsque ceux-ci ne sont pas conformes au permis délivré ou à la déclaration préalable, mettre en demeure le maître de l'ouvrage de déposer un dossier modificatif ou de mettre les travaux en conformité. (...) / Passé ce délai, l'autorité compétente ne peut plus contester la conformité des travaux. ". Aux termes de l'article R. 462-6 du même code : " A compter de la date de réception en mairie de la déclaration d'achèvement, l'autorité compétente dispose d'un délai de trois mois pour contester la conformité des travaux au permis ou à la déclaration. (...) ". Aux termes de l'article R. 462-8 du même code, dans sa rédaction applicable : " Préalablement à tout récolement, l'autorité compétente en informe le bénéficiaire du permis ou de la décision de non-opposition à la déclaration préalable. Le récolement porte sur la conformité des travaux aux seules dispositions mentionnées à l'article L. 421-6 ". Aux termes de l'article R. 462-9 du même code : " Lorsqu'elle estime que les travaux ne sont pas conformes à l'autorisation, l'autorité compétente pour délivrer le permis de construire ou prendre la décision sur la déclaration préalable met en demeure, dans le délai prévu à l'article R. 462-6, le maître de l'ouvrage de déposer un dossier modificatif ou de mettre les travaux en conformité avec l'autorisation accordée. (...) ". Enfin, aux termes de l'article R. 462-10 du même code : " Lorsque aucune décision n'est intervenue dans le délai prévu à l'article R. 462-6, une attestation certifiant que la conformité des travaux avec le permis ou la déclaration n'a pas été contestée est délivrée sous quinzaine, par l'autorité compétente, au bénéficiaire du permis ou à ses ayants droit, sur simple requête de ceux-ci. / En cas de refus ou de silence de l'autorité compétente, cette attestation est fournie par le préfet, à la demande du bénéficiaire du permis ou de ses ayants droit. ".

5. En premier lieu, l'arrêté en litige a été signé par M. A... C..., 4ème adjoint au maire, agissant en vertu d'une délégation de fonctions et de signature en matière d'urbanisme qui lui a été consentie par un arrêté du maire de Sallenôves du 10 juin 2014. D'une part, ni les dispositions de l'article L. 462-2 du code de l'urbanisme ni aucune autre disposition de ce code ne font obstacle à ce que le maire, autorité compétente mentionnée aux articles L. 422-1 à L. 422-3 de ce code, puisse déléguer sa signature pour contester la conformité de travaux à la suite d'opérations de contrôle et de récolement. D'autre part, l'exactitude des mentions de l'arrêté de délégation selon lesquelles il est certifié exécutoire compte tenu de sa transmission en préfecture le 16 juin 2014 et de sa publication le 10 juin 2014 n'est pas contestée par Mme F..., laquelle ne peut ainsi sérieusement soutenir que cette délégation ne serait pas exécutoire.

6. En deuxième lieu, il résulte des dispositions de l'article L. 461-1 du code de l'urbanisme citées au point 4 que les agents commissionnés par la commune pour l'exercice du droit de visite, de vérification et de communication disposent, y compris lors des opérations de récolement effectuées en application de l'article R. 462-8 et dans la mesure où la nature des travaux autorisés l'exige, du droit de pénétrer à l'intérieur des constructions afin de contrôler la conformité des travaux aux règles mentionnées à l'article L. 421-6 du code de l'urbanisme dont le permis de construire vise à assurer le respect.

7. Il ressort des pièces du dossier, en particulier du procès-verbal de constat d'infraction au code de l'urbanisme dressé le 19 février 2015 pour obstacle au droit de visite, qui fait foi jusqu'à preuve du contraire et dont les constatations ne sont pas utilement contredites par le procès-verbal d'huissier produit par Mme F..., que celle-ci a manifesté à plusieurs reprises, tant avant la visite des lieux que lors des opérations de récolement qui se sont déroulées le 17 février 2015, son opposition à ce que les agents chargés de la visite pénètrent à l'intérieur du bâtiment, faisant obstacle au déroulement normal des opérations et plaçant l'administration dans l'impossibilité de se prononcer, dans le délai de trois mois visé à l'article R. 462-6 du code de l'urbanisme au terme duquel naît une décision tacite de non-contestation, sur la conformité des travaux avec les autorisations d'urbanisme délivrées les 9 janvier 2008 et 25 octobre 2010. Il en résulte que la requérante n'est pas fondée à soutenir que l'arrêté attaqué, qui doit être regardé comme refusant de se prononcer sur la conformité des travaux en raison de l'impossibilité de procéder au récolement prévu par la loi du fait de l'attitude du pétitionnaire, serait fondé sur des faits matériellement inexacts.

8. En troisième lieu, si le fait de faire obstacle au droit de visite prévu à l'article L. 461-1 du code de l'urbanisme constitue un délit réprimé par l'article L. 480-12 du même code et si l'administration peut en conséquence en saisir le ministère public, cela n'interdit pas à l'autorité compétente de prendre, comme en l'espèce, une décision refusant en l'état de se prononcer sur la déclaration d'achèvement et de conformité faute d'avoir pu procéder à la visite de récolement.

9. En quatrième lieu, il ressort des pièces du dossier que la décision en litige a été notifiée à Mme F... le 18 février 2015, moins de trois mois après l'enregistrement en mairie, le 20 novembre 2014, de sa déclaration attestant l'achèvement des travaux et leur conformité au permis de construire. Le moyen tiré de ce que le refus serait intervenu tardivement, en dehors du délai de trois mois prévu à l'article R. 462-6 cité au point 4 permettant à l'autorité compétence de contester la conformité des travaux doit, en tout état de cause, être écarté comme manquant en fait.

10. En cinquième lieu, si l'arrêté attaqué mentionne l'absence de réception avant le 17 février 2015, de différents documents, notamment techniques, alors que, selon la requérante, les aménagements intérieurs de la construction ne peuvent fonder un refus de conformité, cette indication ne peut être regardée comme un motif déterminant de l'arrêté en litige qui se fonde principalement sur l'impossibilité d'effectuer le récolement dans le cadre prévu par la loi.

11. En dernier lieu, les dispositions de l'article R. 462-9 du code de l'urbanisme citées au point 4 prévoyant une mise en demeure du maître de l'ouvrage de déposer un dossier modificatif ou de mettre les travaux en conformité concernent les cas dans lesquels la visite de récolement a révélé une non-conformité des travaux. Elles ne trouvent pas à s'appliquer dans les cas où, comme en l'espèce, la visite de récolement n'a pu avoir lieu du fait du pétitionnaire. Si l'article 2 de l'arrêté en litige invite Mme F... à déposer une nouvelle déclaration attestant l'achèvement et la conformité des travaux, cette invitation, qui n'est que la conséquence du fait qu'il n'a pas été possible pour l'administration de procéder au récolement suite au dépôt d'une première déclaration, est sans incidence sur la légalité de l'arrêté en litige qui a pour seul effet de constater l'impossibilité de se prononcer sur la conformité des travaux dans le délai imparti à compter du dépôt de cette première déclaration.

12. Il résulte de ce qui précède, que Mme F... n'est pas fondée à demander l'annulation de l'arrêté du maire de la commune de Sallenôves du 17 février 2015.

Sur les conclusions à fin d'injonction :

13. Le présent arrêt, qui rejette les conclusions de Mme F... tendant à l'annulation de l'arrêté en litige, n'appelle aucune mesure d'exécution. Par suite, les conclusions de la requérante tendant à ce qu'il soit enjoint à l'administration de lui délivrer une attestation de non-contestation de la conformité des travaux doivent être rejetées.

Sur les frais liés au litige :

14. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que la somme que Mme F... demande au titre des frais qu'elle a exposés soit mise à la charge de la commune de Sallenôves, qui n'est pas partie perdante. Dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de mettre à la charge de Mme F... le versement de la somme de 2 000 euros au titre des frais exposés par la commune de Sallenôves.

DECIDE :

Article 1er : Le jugement du tribunal administratif de Grenoble du 8 juin 2017 est annulé.

Article 2 : La demande de Mme F... devant le tribunal administratif de Grenoble et ses conclusions en appel tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : Mme F... versera la somme de 2 000 euros à la commune de Sallenôves au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à Mme D... F... et à la commune de Sallenôves.

Délibéré après l'audience du 25 septembre 2018 à laquelle siégeaient :

M. Yves Boucher, président de chambre,

M. Antoine Gille, président-assesseur,

Mme Bénédicte Lordonné, premier conseiller.

Lu en audience publique, le 16 octobre 2018.

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N° 17LY02910

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