Vu la procédure suivante :
Par une requête et un mémoire en réplique, enregistrés les 5 février et 24 septembre 2024 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, la Fédération de l'hospitalisation privée - Soins médicaux de réadaptation (FHP - SMR) demande au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler pour excès de pouvoir l'arrêté du 4 décembre 2023 fixant du 1er juillet 2023 au 31 décembre 2023 les éléments tarifaires mentionnés aux 1° à 3° du I de l'article L. 162-23-4 du code de la sécurité sociale pour l'application du I de l'article 4 du décret du 21 avril 2022 modifié relatif à la réforme du financement des activités de soins de suite et de réadaptation ;
2°) d'enjoindre aux auteurs de l'arrêté attaqué de produire les éléments permettant de comprendre les modalités de calcul des tarifs nationaux et des coefficients applicables aux soins médicaux et de réadaptation fixés par l'arrêté attaqué ;
3°) de mettre à la charge de l'État la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu :
- le traité sur le fonctionnement de l'Union européenne ;
- la décision 2012/21/UE de la Commission européenne du 20 décembre 2011 relative à l'application de l'article 106, paragraphe 2, du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne aux aides d'Etat sous forme de compensation de service public octroyées à certaines entreprises chargées de la gestion de services d'intérêt économique général ;
- le code de la santé publique ;
- le code de la sécurité sociale ;
- la loi n° 2015-1702 du 21 décembre 2015 ;
- le décret n° 2022-597 du 21 avril 2022 ;
- le décret n° 2023-696 du 29 juillet 2023 ;
- le code de justice administrative ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de M. Cyril Noël, maître des requêtes,
- les conclusions de M. Thomas Janicot, rapporteur public ;
Vu la note en délibéré, enregistrée le 8 décembre 2024, présentée par la Fédération de l'hospitalisation privée - Soins médicaux de réadaptation ;
Considérant ce qui suit :
Sur le cadre juridique du litige :
1. En vertu du I de l'article L. 162-23 du code de la sécurité sociale, chaque année, est défini un objectif de dépenses d'assurance maladie afférents aux activités de soins de suite et de réadaptation, devenus soins médicaux et de réadaptation, qui sont exercées par les différents établissements de santé mentionnés à l'article L. 162-22-6 de ce code en vigueur à la date de l'arrêté attaqué. Cet objectif est constitué du montant annuel de charges supportées par les régimes obligatoires d'assurance maladie afférentes aux frais d'hospitalisation au titre des soins dispensés au cours de l'année dans le cadre de ces activités. L'article L. 162-23-1 du code de la sécurité sociale prévoit que, pour ces activités, " un décret en Conseil d'Etat, pris après avis des organisations les plus représentatives des établissements de santé, détermine : / 1° Les catégories de prestations d'hospitalisation sur la base desquelles les ministres chargés de la santé et de la sécurité sociale arrêtent la classification des prestations donnant lieu à une prise en charge par les régimes obligatoires de sécurité sociale ; / 2° Les catégories de prestations pour exigence particulière des patients, sans fondement médical, qui donnent lieu à une facturation sans prise en charge par les régimes obligatoires de sécurité sociale ; / 3° Les modalités de facturation des prestations d'hospitalisation faisant l'objet d'une prise en charge par l'assurance maladie ". L'article L. 162-23-3 du même code précise que, pour ces activités, les différents établissements de santé mentionnés à l'article L. 162-22-6 de ce code " bénéficient d'un financement mixte sous la forme de recettes issues directement de l'activité, dans les conditions prévues au I de l'article L. 162-23-4, et d'une dotation forfaitaire visant à sécuriser de manière pluriannuelle le financement de leurs activités, selon des modalités définies par décret en Conseil d'Etat ". Le I de l'article L. 162-23-4 de ce code dispose que : " Chaque année, les ministres chargés de la santé et de la sécurité sociale arrêtent, selon les modalités prévues au II de l'article L. 162-23 : / 1° Les tarifs nationaux des prestations mentionnées au 1° de l'article L. 162-23-1, qui peuvent être différenciés par catégories d'établissements, notamment en fonction des conditions d'emploi du personnel médical. Ces tarifs sont calculés en fonction de l'objectif défini à l'article L. 162-23 / 2° ; Le cas échéant, les coefficients géographiques s'appliquant aux tarifs nationaux mentionnés au 1° du présent article et au forfait prévu à l'article L. 162-23-7 des établissements implantés dans certaines zones, afin de tenir compte d'éventuels facteurs spécifiques qui modifient de manière manifeste, permanente et substantielle le prix de revient de certaines prestations dans la zone considérée ; / 3° Le coefficient mentionné au I de l'article L. 162-23-5 ; / 4° Les modalités de calcul de la dotation forfaitaire mentionnée à l'article L. 162-23-3 ; / 6° Le montant des forfaits annuels mentionnés à l'article L. 162-23-7. / Sont applicables au 1er mars de l'année en cours les éléments mentionnés aux 1° à 3°. / Sont applicables au 1er janvier de l'année en cours les éléments mentionnés aux 4° à 6° ".
2. L'article R. 162-34-5 du code de la sécurité sociale dispose que, chaque année, les ministres chargés de la santé et de la sécurité sociale arrêtent les éléments tarifaires et les forfaits mentionnés aux 1°, 2° et 5° de l'article L. 162-23-4 dans le respect de l'objectif de dépenses mentionné au I de l'article L. 162-23. Il prévoit en outre que les tarifs nationaux des prestations mentionnés au 1° du I de l'article L. 162-23-4 tiennent compte notamment des prévisions d'évolution de l'activité des établissements pour l'année en cours et de l'effet de l'application des coefficients géographiques, mentionnés au 2° de cet article, sur les tarifs des établissements des zones concernées et que, pour le calcul des tarifs nationaux de ces prestations, il peut également être tenu compte de la situation financière des établissements, appréciée, le cas échéant, par activité de soins, ou du coût relatif des prestations d'hospitalisation. Par ailleurs, le quatrième alinéa du II du même article dispose que : " Les tarifs nationaux des prestations mentionnés au 1° du I de l'article L. 162-23-4 sont minorés par l'application d'un coefficient tenant compte, pour les établissements de santé bénéficiaires, des effets générés par les dispositifs d'allégements fiscaux et sociaux ayant pour objet de réduire le coût du travail dont la liste est fixée par arrêté des ministres chargés de la santé et de la sécurité sociale. La valeur de ce coefficient est fixée chaque année par arrêté des mêmes ministres, dans les conditions fixées au I de l'article L. 162-23-4. Elle est différenciée par catégorie de bénéficiaires de ces allégements. "
3. Pour les prestations de soins réalisées entre le 1er juillet 2023 et le 31 décembre 2023, le I de l'article 4 du décret du 21 avril 2022 relatif à la réforme du financement des activités de soins de suite et de réadaptation, dans sa rédaction issue du 3° de l'article 2 du décret du 29 juillet 2023 relatif à la réforme du financement des activités de soins médicaux et de réadaptation, prévoit que les établissements perçoivent un montant de recettes déterminé selon les modalités prévues, pour la période du 1er mars 2017 au 30 juin 2023 au plus tard, par le 2° du E du III de l'article 78 de la loi du 21 décembre 2015 de financement de la sécurité sociale pour 2016 et l'article 2 du décret du 21 avril 2022. Il leur est ensuite versé le différentiel, s'il est positif, entre ce montant et le montant, arrêté au plus tard le 30 mars 2024, du financement mixte mentionné à l'article L. 162-23-3 du code de la sécurité sociale au titre de la période du 1er juillet 2023 au 31 décembre 2023.
4. Pour l'application de ces dispositions, l'arrêté du 4 décembre 2023 en litige fixe les éléments tarifaires permettant de déterminer, au titre de la période du 1er juillet 2023 au 31 décembre 2023, les recettes des établissements de soins médicaux de réadaptation issues directement de l'activité composant une partie du financement mixte défini à l'article L. 162-23-3 du code de la sécurité sociale. La Fédération de l'hospitalisation privée - Soins médicaux de réadaptation demande l'annulation pour excès de pouvoir de cet arrêté.
Sur la régularité de la procédure :
5. Aux termes de l'article L. 162-22-6 du code de la sécurité sociale dans sa rédaction applicable à la date de l'arrêté attaqué : " Un décret en Conseil d'Etat, pris après avis des organisations nationales les plus représentatives des établissements de santé, détermine les catégories de prestations donnant lieu à facturation pour les activités mentionnées au 1° de l'article L. 162-22 qui sont exercées par les établissements suivants : / a) Les établissements publics de santé, à l'exception des établissements dispensant des soins aux personnes incarcérées mentionnés à l'article L. 6141-5 du code de la santé publique ; / b) Les établissements de santé privés à but non lucratif qui ont été admis à participer à l'exécution du service public hospitalier à la date de publication de la loi n° 2009-879 du 21 juillet 2009 portant réforme de l'hôpital et relative aux patients, à la santé et aux territoires ; / c) Les établissements de santé privés à but non lucratif ayant opté pour la dotation globale de financement en application de l'article 25 de l'ordonnance n° 96-346 du 24 avril 1996 portant réforme de l'hospitalisation publique et privée ; / d) Les établissements de santé privés autres que ceux mentionnés aux b et c ayant conclu un contrat pluriannuel d'objectifs et de moyens avec l'agence régionale de santé ; (...) ". L'arrêté contesté prévoit des éléments tarifaires différents, d'une part, pour les établissements de santé mentionnés aux a, b et c de l'article L. 162-22-6 du code de la sécurité sociale et, d'autre part, pour les établissements de santé mentionnés au d de ce même article.
6. Aux termes du paragraphe 2 de l'article 106 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne : " Les entreprises chargées de la gestion de services d'intérêt économique général ou présentant le caractère d'un monopole fiscal sont soumises aux règles des traités, notamment aux règles de concurrence, dans les limites où l'application de ces règles ne fait pas échec à l'accomplissement en droit ou en fait de la mission particulière qui leur a été impartie. Le développement des échanges ne doit pas être affecté dans une mesure contraire à l'intérêt de l'Union ". Aux termes du paragraphe 1 de l'article 107 du même traité : " Sauf dérogations prévues par les traités, sont incompatibles avec le marché intérieur, dans la mesure où elles affectent les échanges entre Etats membres, les aides accordées par les Etats ou au moyen de ressources d'Etat sous quelque forme que ce soit qui faussent ou qui menacent de fausser la concurrence en favorisant certaines entreprises ou certaines productions ". Selon le paragraphe 3 de l'article 108 du même traité : " La Commission est informée, en temps utile pour présenter ses observations, des projets tendant à instituer ou à modifier des aides. Si elle estime qu'un projet n'est pas compatible avec le marché intérieur, aux termes de l'article 107, elle ouvre sans délai la procédure prévue au paragraphe précédent. L'Etat membre intéressé ne peut mettre à exécution les mesures projetées, avant que cette procédure ait abouti à une décision finale ".
7. Ainsi que l'a relevé la Cour de justice de l'Union européenne dans son arrêt rendu le 22 octobre 2015 dans l'affaire C-185-14, il résulte de la décision 2012/21/UE de la Commission du 20 décembre 2011 que des aides d'Etat sous la forme de compensations de service public octroyées à des entreprises chargées de la gestion de services d'intérêt économique général sont compatibles avec le marché intérieur et exemptées de l'obligation de notification préalable à condition qu'elles remplissent les conditions énoncées par cette décision. Celle-ci énonce, selon son article 1er, " les conditions en vertu desquelles les aides d'État sous forme de compensations de service public octroyées à certaines entreprises chargées de la gestion de services d'intérêt économique général sont compatibles avec le marché intérieur et exemptées de l'obligation de notification prévue à l'article 108, paragraphe 3, du traité " et s'applique, selon son article 2, " aux aides d'État sous forme de compensations de service public accordées à des entreprises chargées de la gestion de services d'intérêt économique général au sens de l'article 106, paragraphe 2, du traité, et qui relèvent d'une des catégories suivantes: / (...) b) compensations octroyées à des hôpitaux fournissant des soins médicaux (...) ".
8. Il résulte des dispositions du livre Ier de la sixième partie du code de la santé publique que les établissements de santé publics ou privés mentionnés aux a, b et c de l'article L. 162-22-6 du code de la sécurité sociale doivent être regardés comme s'étant vu effectivement confier des " obligations de service public " au sens de l'arrêt rendu le 24 juillet 2003 par la Cour de justice des Communautés européennes dans l'affaire Altmark Trans GmbH C-280/00, relatif aux aides versées sous forme de compensations représentant la contrepartie d'obligations de service public. Il résulte en outre des dispositions de l'article L. 6114-1 du code de la santé publique que ces établissements doivent conclure avec l'agence régionale de santé un contrat pluriannuel d'objectifs et de moyens, qui doit être regardé comme le mandat exigé par l'article 4 de la décision de la Commission du 20 décembre 2011. Le guide méthodologique pour l'élaboration de ces contrats, élaboré par le ministre de la santé à l'intention des agences régionales de santé et des établissements de santé, précise les mentions qui doivent y figurer pour satisfaire aux exigences de cette décision.
9. En outre, d'une part, il résulte des dispositions des articles L. 162-23-4 et R. 162-34-5 du code de la sécurité sociale que le mécanisme de compensation et les paramètres de calcul des compensations accordées par les arrêtés attaqués aux établissements mentionnés aux a, b et c de l'article L. 162-22-6 du même code, à raison des obligations de service public qui leur sont imposées, qui reposent sur la fixation de tarifs de prestations appliqués à l'activité réelle des établissements, ont été préalablement établis de façon objective et transparente. D'autre part, il ne ressort pas des pièces des dossiers que le montant des compensations accordées par les arrêtés attaqués, par les tarifs de prestations qu'ils prévoient, calculés selon les critères mentionnés aux articles L. 162-23-4 et R. 162-34-5, excèderait ce qui est nécessaire pour couvrir les coûts nets occasionnés par l'exécution des obligations de service public imposées à ces établissements, y compris un bénéfice raisonnable. Il résulte, en outre, de l'ensemble des dispositions législatives et réglementaires applicables à ces établissements, qui régissent notamment la fixation des tarifs nationaux des prestations, l'attribution des financements et les contrôles dont ils font l'objet, en particulier le contrôle d'une éventuelle surcompensation exercé par l'agence régionale de santé prévu par l'article L. 6116-3, ainsi que des contrats pluriannuels d'objectifs et de moyens prévus à l'article L. 6114-1 du code de la santé publique, que les autorités compétentes veillent, conformément à l'article 6 de la décision de la Commission, à ce qu'ils ne bénéficient pas d'une compensation excédant ce niveau.
10. Il résulte de ce qui précède que ces compensations remplissent les conditions mises par la décision de la Commission du 20 décembre 2011 pour être exemptées de l'obligation de notification prévue à l'article 108, paragraphe 3, du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne. Par suite, le moyen tiré de ce que l'arrêté attaqué serait irrégulier, dès lors qu'il prévoirait, pour les établissements de santé publics ou privés mentionnés aux a, b et c de l'article L. 162-22-6 du code de la sécurité sociale, des tarifs plus élevés que ceux qu'il fixe pour les établissements privés de santé mentionnés au d du même article, ce qui serait constitutif d'une aide d'Etat irrégulière faute d'avoir été préalablement notifiée à la Commission, ne peut, en tout état de cause, qu'être écarté.
Sur les annexes I et II de l'arrêté attaqué :
11. L'article 2 de l'arrêté contesté prévoit que les tarifs nationaux des prestations mentionnés au 1° du I de l'article L. 162-23-4 du code de la sécurité sociale et déterminés en application des dispositions de l'article R. 162-34-1 du même code sont fixés à l'annexe I pour les établissements de santé mentionnés aux a, b et c de l'article L. 162-22-6 du code de la sécurité sociale et à l'annexe II pour les établissements de santé mentionnés au d du même article.
12. Il ne ressort pas des pièces du dossier que les tarifs des groupes médico-tarifaires et les suppléments fixés, d'une part, pour les établissements de santé mentionnés aux a, b et c de l'article L. 162-22-6 du code de la sécurité sociale et, d'autre part, pour les établissements de santé mentionnés au d du même article, n'auraient pas été déterminés, comme le prévoit l'article L. 162-23 du même code cité au point 1, à partir des données afférentes au coût relatif des prestations issues notamment de l'étude nationale de coûts définies à l'article L. 6113-11 du code de la santé publique, alors même qu'ainsi que le soutient la fédération requérante, les tarifs ne croîtraient pas linéairement avec l'intensité de la réadaptation et la lourdeur de l'état de santé du patient pour 25 % des groupes médico-économiques et pour les soins palliatifs. Si la requérante fait valoir d'une part, qu'un coefficient de majoration des tarifs des suppléments transports s'applique aux établissements de santé mentionnés au d de l'article L. 162-22-6 du code de la sécurité sociale et, d'autre part, que ces établissements connaîtraient des difficultés de trésorerie importantes, ces circonstances sont sans incidence sur la légalité des tarifs fixés par l'arrêté attaqué. Par suite, la fédération requérante n'est pas fondée à soutenir que la fixation de ces tarifs serait entachée d'une erreur manifeste d'appréciation.
Sur l'annexe IV de l'arrêté attaqué :
13. En application du cinquième alinéa de l'article R. 162-34-5 du code de la sécurité sociale cité au point 2, l'article 5 de l'arrêté en litige prévoit : " 1° Les dispositifs d'allègements fiscaux et sociaux mentionnés au cinquième alinéa de l'article R. 162-34-5 du code de la sécurité sociale sont les dispositifs prévus aux articles L. 241-2-1, L. 241-6-1 et L. 241-13 du code de la sécurité sociale ; / 2° La valeur des coefficients mentionnés au cinquième alinéa de l'article R. 162-34-5 du code de la sécurité sociale est fixée à l'annexe IV du présent arrêté ". L'annexe IV prévoit des coefficients respectivement de 0,00 % pour les établissements mentionnés au a de l'article L. 162-22-6 du code de la sécurité sociale, de -1,47 % pour les établissements mentionnés au b et c de cet article et pour les établissements privés à but non lucratif mentionnés au d de cet article et de -2,34 % pour les établissements privés à but lucratif mentionnés au d et au e de cet article.
14. L'article R. 162-34-5 du code de la sécurité sociale cité au point 2 ne saurait avoir pour objet ou pour effet de permettre que le coefficient de minoration qu'il mentionne soit fixé à un niveau tel qu'il en résulterait, pour une ou plusieurs catégories d'établissements, une baisse des tarifs excédant le bénéfice retiré de ces dispositifs. Il ne ressort pas des pièces du dossier que la base utilisée pour calculer les nouveaux tarifs figurant à l'annexe IV de l'arrêté attaqué inclurait déjà, comme le soutient la fédération requérante, les effets d'allégements fiscaux et sociaux. Par ailleurs, si la fédération requérante fait valoir que les établissements privés à but lucratif exerçant les activités de soins médicaux et de réadaptation sont proportionnellement plus nombreux que ceux exerçant les activités de médecine, chirurgie et obstétrique et que l'arrêté ne pouvait donc fixer des coefficients identiques pour ces établissements, cette circonstance est sans incidence sur la détermination des coefficients qui leur sont applicables. Par suite, la fédération requérante n'est pas fondée à soutenir que la fixation de ces coefficients serait entachée d'une erreur manifeste d'appréciation.
15. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions à fin d'annulation présentées par la Fédération de l'hospitalisation privée - Soins médicaux de réadaptation doivent être rejetées. Il en va de même, par suite, de ses conclusions présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
D E C I D E :
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Article 1er : La requête de la Fédération de l'hospitalisation privée - Soins médicaux de réadaptation (FHP - SMR) est rejetée.
Article 2 : La présente décision sera notifiée à la Fédération de l'hospitalisation privée - Soins médicaux de réadaptation (FHP - SMR) et à la ministre du travail, de la santé, des solidarités et des familles.
Copie en sera adressée au Premier ministre et au ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique.
