Vu la procédure suivante :
1° Sous le n° 493373, par une requête sommaire, un mémoire complémentaire et un mémoire en réplique, enregistrés les 12 avril, 4 juillet et 24 décembre 2024 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, l'Association du transport aérien international (IATA), le Syndicat des compagnies aériennes autonomes (SCARA) et l'Association des représentants des compagnies aériennes en France (BAR France) demandent au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler pour excès de pouvoir la décision n° 2024-001 du 12 février 2024 par laquelle l'Autorité de régulation des transports a homologué les tarifs des redevances aéroportuaires des aéroports de Paris-Charles-de-Gaulle, Paris-Orly et Paris-Le Bourget à compter du 1er avril 2024 ;
2°) de mettre à la charge de l'Autorité de régulation des transports la somme de 2 000 euros à verser à chacun au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
2° Sous le n° 493388, par une requête sommaire, un mémoire complémentaire, un mémoire en réplique et un nouveau mémoire, enregistrés les 12 avril, 12 juillet, 4 novembre et 31 décembre 2024 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, l'association Air Transport Association of America, exerçant ses activités sous le nom " A... for America ", demande au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler pour excès de pouvoir la décision n° 2024-001 du 12 février 2024 par laquelle l'Autorité de régulation des transports a homologué les tarifs des redevances aéroportuaires des aéroports de Paris-Charles-de-Gaulle, Paris-Orly et Paris-Le Bourget à compter du 1er avril 2022 ;
2°) de mettre à la charge de l'Autorité de régulation des transports la somme de 10 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
....................................................................................
3° Sous le n° 495095, par une requête, un mémoire complémentaire et un nouveau mémoire, enregistrés les 12 juin, 12 septembre et 24 décembre 2024 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, l'Association du transport aérien international (IATA) présente les mêmes conclusions que la requête enregistrée sous le n° 493373, par les mêmes moyens.
....................................................................................
Vu les autres pièces des dossiers ;
Vu :
- la convention de Chicago du 7 décembre 1944 sur l'aviation civile internationale ;
- la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ;
- l'accord sur le transport aérien signé en 2007 entre la Communauté européenne et les États-Unis ;
- la directive 2009/12/CE du 11 mars 2009 ;
- le code des impositions sur les biens et services ;
- le code des transports ;
- le code de justice administrative ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de M. Hadrien Tissandier, auditeur,
- les conclusions de Mme Dorothée Pradines, rapporteure publique ;
Vu la note en délibéré, enregistrée le 9 janvier 2025, présentée sous le n° 493388 par l'association Air Transport Association of America.
Considérant ce qui suit :
1. Par une décision n° 2024-001 du 18 janvier 2024, l'Autorité de régulation des transports, saisie par la société Aéroports de Paris (ADP), a homologué les tarifs des redevances aéroportuaires applicables aux aéroports de Paris-Charles de Gaulle, Paris-Orly et Paris-Le Bourget à compter du 1er avril 2024. Par trois requêtes distinctes qu'il y a lieu de joindre pour statuer par une seule décision, l'Association du transport aérien international (IATA), le Syndicat des compagnies aériennes autonomes (SCARA) et l'Association des représentants des compagnies aériennes (BAR France), d'une part, et l'association Air Transport Association of America, d'autre part, demandent l'annulation de cette décision.
Sur le cadre juridique applicable au litige :
2. Aux termes de l'article L. 6325-1 du code des transports : " Les services publics aéroportuaires rendus sur les aérodromes ouverts à la circulation aérienne publique donnent lieu à la perception de redevances pour services rendus fixées conformément au deuxième alinéa de l'article L. 410-2 du code de commerce. / (...) Le produit global de ces redevances ne peut excéder le coût des services rendus sur l'aérodrome ou sur le système d'aérodromes desservant la même ville ou agglomération urbaine concerné, système défini au sens du présent chapitre comme un groupe d'aérodromes desservant la même ville ou agglomération urbaine, géré par un même exploitant et désigné comme tel par l'autorité compétente de l'Etat ". L'article R. 6325-1 du même code précise que : " Sur les aérodromes ouverts à la circulation aérienne publique (...), les services publics aéroportuaires donnant lieu à la perception de redevances en application de l'article L. 6325-1 sont les services rendus aux exploitants d'aéronefs et à leurs prestataires de service à l'occasion de l'usage de terrains, d'infrastructures, d'installations, de locaux et d'équipements aéroportuaires fournis par l'exploitant d'aérodrome, dans la mesure où cet usage est directement nécessaire, sur l'aérodrome, à l'exploitation des aéronefs ou à celle d'un service de transport aérien ".
3. Aux termes de l'article L. 6327-1 du même code : " L'Autorité de régulation des transports est compétente pour les aérodromes dont le trafic annuel a dépassé cinq millions de passagers lors de l'une des cinq années civiles précédentes ainsi que pour les aérodromes faisant partie d'un système d'aérodromes au sens de l'article L. 6325-1 comprenant au moins un aérodrome dont le trafic annuel a dépassé cinq millions de passagers lors de l'une des cinq années civiles précédentes ".
4. Le II de l'article L. 6327-2 du code des transports dispose que : " Lorsque l'Autorité de régulation des transports homologue les tarifs et leurs modulations, elle s'assure : / - du respect de la procédure de consultation des usagers fixée par voie réglementaire ; / - que les tarifs et leurs modulations respectent les règles générales applicables aux redevances, qu'ils sont non discriminatoires (...) ". Aux termes du II de l'article L. 6325-7 du même code : " Dans le cadre de ces consultations, les exploitants d'aérodromes transmettent aux usagers ou aux représentants d'usagers des informations sur les éléments servant de base à la détermination des tarifs des redevances et des informations permettant d'apprécier l'utilisation des infrastructures et des informations sur les programmes d'investissement ". L'article R. 6325-18 de ce code prévoit que cette consultation " s'effectue dans le cadre de la commission consultative économique de l'aérodrome, lorsque celui-ci en est doté conformément aux dispositions de l'article R. 6325-54 ". L'article R. 6325-55 de ce code prévoit en outre que " Sont notamment représentés auprès de la commission consultative économique : / 1° L'exploitant de l'aérodrome ; / 2° Les usagers aéronautiques ; / 3° Les représentants d'organisations professionnelles du transport aérien (...) ".
5. Enfin, l'article L. 6327-3-1 du même code prévoit que l'Autorité de régulation des transports détermine, par une décision qui est publiée au Journal officiel, " les principes auxquels obéissent les règles d'allocation des produits, des actifs et des charges au périmètre d'activités mentionné à l'article L. 6325-1 ", qui donne lieu à la perception de redevances pour service rendus, et entre les activités relevant de ce périmètre. En application de ces dispositions, l'Autorité de régulation des transports a adopté la décision n° 2022-024 du 31 mars 2022, qui détermine ces principes. Elle énonce que les règles d'allocation des actifs, des produits et des charges obéissent à huit principes généraux, d'importance égale : " 1. Auditabilité (...) ; / 2. Homogénéité : les règles d'allocation des actifs, des produits et des charges sont appliquées de manière homogène entre le périmètre d'activités mentionné à l'article L. 6325-1 du code des transports et les autres activités de l'aéroport, d'une part, et entre les activités relevant du périmètre mentionné à l'article L. 6325-1 du code des transports, d'autre part ; / 3. Non-discrimination : les règles d'allocation des actifs, des produits et des charges n'avantagent pas une activité par rapport à une autre ; / 4. Pertinence : les règles d'allocation des actifs, des produits et des charges traduisent au mieux la réalité économique et financière des différentes activités et prennent en considération la nature des éléments alloués et de leur usage par les différentes activités ; / 5. Priorité à l'imputation directe : les actifs, les produits et les charges pour lesquels il existe une relation d'allocation immédiate et unique à une activité sont directement alloués à l'activité concernée ; / 6. Réconciliation et traçabilité (...) ; / 7. Stabilité dans le temps (...) ; / 8. Transparence : les règles d'allocation des actifs, des produits et des charges (i) s'appuient sur des méthodologies objectives, (ii) permettent une identification claire des actifs, des produits et des charges alloués à chaque activité, (iii) permettent une évaluation de la pertinence des règles d'allocation et (iv) sont présentées aux usagers dans des conditions permettant leur intervention effective dans la détermination de ces règles ".
Sur la légalité externe de la décision attaquée :
6. En premier lieu, le paragraphe 2 de l'article 6 de la directive 2009/12/CE du 11 mars 2009 sur les redevances aéroportuaires prévoit, en cas de modifications apportées au système ou au niveau de ces redevances, d'une part, que l'entité gestionnaire d'aéroport, après avoir organisé la consultation des usagers, " tient compte de leur avis avant de prendre une décision " et, d'autre part, qu'à défaut d'accord avec les usagers, cette dernière " justifie sa décision par rapport aux arguments des usagers ".
7. D'une part, l'IATA et autres ne sauraient sérieusement soutenir, par la voie de l'exception, que les dispositions des articles D. 6325-66 et D. 6325-70 du code des transports méconnaitraient ces prescriptions au seul motif qu'elles prévoient la présence, au sein des commissions consultatives économiques des aérodromes de Paris-Charles de Gaulle et Paris-Orly et de Paris-Le Bourget, de personnes autres que les représentants des usagers des aéroports.
8. D'autre part, le moyen tiré de ce que la décision attaquée aurait été prise au terme d'une procédure irrégulière en ce que l'autorité de régulation des transports ne se serait pas assurée du respect de la procédure de consultation des usagers n'est pas assorti des précisions permettant d'en apprécier le bien-fondé.
9. En second lieu, d'une part, si l'article L. 1261-2 du code des transports prévoit que " les propositions, avis et décisions de l'Autorité de régulation des transports sont motivés et rendus publics, sous réserve des secrets protégés par la loi ", la décision attaquée, qui comporte l'énoncé des considérations de droit et de fait qui en constituent le fondement, ne méconnaît pas ces exigences. D'autre part, il ressort des pièces du dossier, notamment du procès-verbal de la séance du 13 novembre 2023 de la commission consultative économique, que les usagers ont reçu des informations sur le niveau des charges induites par la taxe sur l'exploitation des infrastructures de transport de longue distance, sur la méthodologie d'allocation de ces charges et sur leur impact sur le niveau des redevances. Dès lors, l'association Air Transport Association of America n'est pas fondée à soutenir que la décision attaquée aurait été prise en méconnaissance des dispositions du II de l'article L. 6325-7 du code des transports et des exigences de transparence énoncées par la décision n° 2022-024 de l'ART du 31 mars 2022 du fait de la fourniture aux usagers d'une information insuffisante sur ces charges.
Sur la légalité interne de la décision attaquée :
10. En premier lieu, l'article 100 de la loi du 29 décembre 2023 de finances pour 2024 a inséré, au sein du code des impositions sur les biens et services, des articles L. 425-1 à L. 425-20 qui instituent une taxe sur l'exploitation des infrastructures de transport de longue distance. En particulier, l'article L. 425-2 de ce code dispose que : " Est soumise à la taxe l'exploitation d'une ou de plusieurs infrastructures de transport de longue distance au sens de l'article L. 425-4 lorsque les conditions cumulatives suivantes sont remplies : / 1° L'exploitation est rattachée au territoire de taxation mentionné à l'article L. 425-3 dans les conditions prévues à l'article L. 425 5 ; / 2° Les revenus de l'exploitation, au sens de l'article L. 425-6, encaissés au cours de l'année civile excèdent 120 millions d'euros ; / 3° Le niveau moyen de rentabilité de l'exploitant, au sens de l'article L. 425-8, excède 10 % ". L'article L. 425-6 du même code définit les revenus de l'exploitation d'infrastructures de transport de longue distance comme " l'ensemble des contreparties, hors taxe sur la valeur ajoutée, obtenues ou à obtenir par l'entreprise qui exploite ces infrastructures au titre des opérations économiques qu'elle réalise " à l'exception de certaines contreparties qui relèvent d'une activité distincte et indépendante de l'exploitation d'une telle infrastructure, ou qui sont obtenues au titre de la vente d'électricité à des personnes autres que les usagers de ces infrastructures. Le montant de la taxe est déterminé par l'article L. 425-12, lequel prévoit que " Le montant de la taxe est égal au produit des facteurs suivants : / 1° Les revenus de l'exploitation encaissés au cours de l'année civile, pour la fraction qui excède le seuil mentionné au 2° de l'article L. 425-2 ; / 2° Le taux de 4,6 % ". Les requérantes ne peuvent utilement se prévaloir à l'appui de leurs conclusions, en l'absence de mémoire distinct soulevant une question prioritaire de constitutionnalité, de la contrariété à la Constitution de ces dispositions, lesquelles lui ont au demeurant été déclarées conformes par le Conseil constitutionnel dans sa décision n° 2024 1102 QPC du 12 décembre 2024. Elles ne sauraient davantage utilement soutenir, à l'appui de leur contestation de la décision attaquée, qui n'a pas été prise pour leur application et dont elles ne constituent pas le fondement légal, que ces mêmes dispositions méconnaîtraient l'article 3 de la directive 2009/12/CE du 11 mars 2009 sur les redevances aéroportuaires et les stipulations combinées de l'article 14 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales et de l'article 1er du premier protocole additionnel à cette convention.
11. En deuxième lieu, aux termes de l'article 15 de la convention de Chicago du 7 décembre 1944 sur l'aviation civile internationale relatif aux " Redevances d'aéroport et droits similaires " : " Tout aéroport situé dans un Etat contractant et ouvert aux aéronefs de cet Etat aux fins d'usage public est aussi (...) ouvert dans des conditions uniformes aux aéronefs de tous les autres Etats contractants. (...) / Les redevances qu'un Etat contractant peut imposer ou permettre d'imposer pour l'utilisation desdits aéroports et installations et services de navigation aérienne par les aéronefs de tout autre Etat contractant ne doivent pas : / a) pour les aéronefs qui n'assurent pas des services aériens internationaux réguliers, être supérieures aux redevances qui seraient payées par ses aéronefs nationaux de même classe assurant des services similaires ; / b) pour les aéronefs qui assurent des services aériens internationaux réguliers, être supérieure aux redevances qui seraient payées par ses aéronefs nationaux employés à des services internationaux similaires. / (...) Aucun Etat contractant n'imposera de droits, frais ou autres taxes uniquement en raison du droit de transit ou d'entrée, au-dessus du territoire ou sur celui-ci, ou de sortie hors de celui-ci d'un aéronef quelconque d'un Etat contractant, ou des personnes ou biens se trouvant à bord ". Il est constant qu'aucun transporteur aérien n'aura à payer les redevances aéroportuaires en litige uniquement à raison de l'entrée ou du transit sur le territoire national ou de la sortie de celui-ci. Par suite, le moyen tiré de ce que les redevances homologuées constitueraient des taxes de transit prohibées par les stipulations précitées ne peut qu'être écarté.
12. En troisième lieu, ainsi qu'il ressort des dispositions citées au point 10, la taxe sur l'exploitation des infrastructures de transport de longue distance, à laquelle la société ADP est assujettie, est assise sur la part excédant 120 millions d'euros de l'ensemble des revenus générés par les activités d'exploitation de ces infrastructures. Il ressort des pièces du dossier que pour élaborer sa proposition tarifaire, la société ADP a fait le choix de répartir la charge correspondant à cette imposition, qu'elle évaluait à environ 120 millions d'euros en 2024, entre le périmètre régulé, tel qu'il est défini par l'arrêté du 16 septembre 2005 relatif aux redevances pour services rendus sur les aérodromes, et le périmètre non régulé au prorata du chiffre d'affaires respectif de ces deux périmètres. Au sein du périmètre régulé, contrairement à ce que soutiennent les requérants, une partie de cette charge a été affectée au périmètre de la caisse aéronautique et l'autre au périmètre des activités non aéronautiques, selon la même clé de répartition fondée sur le chiffre d'affaires. Dès lors qu'il n'est pas sérieusement contesté que l'assiette de la taxe inclut le chiffre d'affaires de l'ensemble de ces activités, et nonobstant la circonstance que les activités non aéronautiques contribueraient davantage que les activités aéronautiques au franchissement du seuil de 10 % de rentabilité qui entraîne l'assujettissement à celle-ci, les requérants ne sont pas fondés à soutenir qu'en homologuant des redevances établies en prenant en compte la charge correspondant à cette imposition, ainsi déterminée au moyen de cette clé de répartition, l'Autorité de régulation des transports aurait méconnu les règles générales applicables aux redevances ni, en tout état de cause, les principes d'allocation des charges, cités au point 4, tels que fixés par sa décision n° 2022-024 du 31 mars 2022.
13. En dernier lieu, aux termes de l'article 12 de l'accord sur le transport aérien signé en 2007 entre la Communauté européenne et les États-Unis, " 2. Les redevances d'usage imposées aux transporteurs aériens de l'autre partie peuvent refléter, sans l'excéder, le coût de revient complet assumé par les autorités ou organismes compétents pour la fourniture des installations et des services appropriés d'aéroport, d'environnement, de navigation aérienne et de sûreté de l'aviation, sur un aéroport ou au sein d'un système aéroportuaire (...) ". Il ressort du point 142 de la décision attaquée et n'est pas sérieusement contesté que les redevances aéroportuaires en litige ne couvrent qu'au plus 90 % des coûts des services rendus aux compagnies aériennes par l'exploitant. Par suite, contrairement à ce que soutiennent les requérantes, la prise en compte, au sein de ces coûts, des charges liées à la taxe sur l'exploitation des infrastructures de transport de longue distance litigieuse, qui ne représentent qu'environ 3 % du montant des redevances homologuées, ne saurait avoir d'incidence sur le respect du plafond, prévu par ces stipulations, de 100 % du coût de revient complet des services aéroportuaires.
14. Il résulte de de tout ce qui précède que les requérants ne sont pas fondés à demander l'annulation de la décision attaquée. Les conclusions qu'ils ont présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ne peuvent, en conséquence, qu'être rejetées.
D E C I D E :
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Article 1er : Les requête de l'IATA, du SCARA, de BAR France et de l'association Air Transport Association of America sont rejetées.
Article 2 : La présente décision sera notifiée à l'Association du transport aérien international (IATA), premier requérant dénommé, à l'association Air Transport Association of America, à l'Autorité de régulation des transports et à la société Aéroports de Paris.
Délibéré à l'issue de la séance du 8 janvier 2025 où siégeaient : M. Pierre Collin, président adjoint de la section du contentieux, présidant ; M. Nicolas Boulouis, M. Olivier Japiot, présidents de chambre ; Mme Anne Courrèges, M. Gilles Pellissier, M. Jean-Yves Ollier, M. Frédéric Gueudar Delahaye, M. Pascal Trouilly, conseillers d'Etat et M. Hadrien Tissandier, auditeur-rapporteur.
Rendu le 30 janvier 2025.
Le président :
Signé : M. Pierre Collin
Le rapporteur :
Signé : M. Hadrien Tissandier
La secrétaire :
Signé : Mme Eliane Evrard
