| France, Cour administrative d'appel de BORDEAUX, 1ère chambre, 31 octobre 2024, 22BX01801

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

La préfète de la Gironde a demandé au tribunal administratif de Bordeaux d'annuler l'arrêté du 26 avril 2021 par lequel le maire de la commune de Grayan-et-l'Hôpital a délivré un permis de construire à M. B... A..., pour l'extension et la réfection d'une maison individuelle ainsi que la reconstruction à l'identique après sinistre d'une annexe, sur un terrain situé 24 chemin de l'Espinglade, sur les parcelles cadastrées section B n° 1163, 483, 493, 972, 1165, 495 et 484, ensemble la décision implicite portant rejet de son recours gracieux.

Par un jugement n°2105606 du 5 mai 2022, le tribunal administratif de Bordeaux a annulé l'arrêté du 26 avril 2021 en tant qu'il autorise la reconstruction d'une annexe sinistrée et rejeté le surplus du déféré préfectoral.

Procédure devant la cour :

Par une requête et un mémoire, enregistrés les 4 juillet 2022, 16 novembre 2023 et 4 juillet 2024, M. A..., représentée par Me Cornille, demande à la cour :

1°) d'annuler ce jugement du 5 mai 2022 du tribunal administratif de Bordeaux en tant qu'il a annulé partiellement le permis de construire délivré le 26 avril 2021 ;

2°) de rejeter la demande du préfet ;

3°) à titre subsidiaire, de surseoir à statuer sur le fondement de l'article L. 600-5-1 du code de justice administrative ;

4°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- le jugement est irrégulier à défaut de s'être prononcé sur sa demande présentée sur le fondement de l'article L. 600-5-1 du code de l'urbanisme ;

- il est irrégulier, dès lors que la minute du jugement n'a pas été signée en méconnaissance de l'article R. 741-7 du code de justice administrative ;

- le déféré préfectoral était irrecevable en l'absence de preuve de la notification complète du déféré conformément aux dispositions de l'article R. 600-1 code de l'urbanisme code de l'urbanisme ;

- sa demande relève du régime de la reconstruction à l'identique de l'article L. 111-15 du code de l'urbanisme, dès lors qu'il ne doit pas supporter exclusivement la charge de la preuve du caractère régulier de la construction, qui est impossible en l'espèce ; il apporte des indices démontrant que cette construction existe depuis au moins 1965, voire 1945, ainsi que des preuves de ses diligences pour obtenir les autorisations d'urbanisme éventuelles ; en outre entre 1945 et 1967 la réalisation de cette annexe n'était soumise à aucune formalité en application de l'article 3 de l'ordonnance n°45-2542 du 27 octobre 1945 ;

- la construction d'une annexe ne peut être regardée comme une extension de l'urbanisation au sens de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme ;

- cette construction s'implante en tout état de cause en continuité du bourg de Grayan, au sein d'un espace urbanisé ;

- s'il devait être considéré que l'implantation n'intervient pas en continuité du bourg de Grayan, le permis en litige peut être régularisé sur le fondement des dispositions de l'article L.121-8 du code de l'urbanisme relatives aux secteurs déjà urbanisés.

Par des mémoires en défense enregistrés les 13 octobre 2023 et 5 juillet 2024, le préfet de la Gironde conclut au rejet de la requête.

Il soutient que les moyens soulevés ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'urbanisme ;

- l'ordonnance n° 45-2542 du 27 octobre 1945 relative au permis de construire ;

- la loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 ;

- l'arrêté du 10 août 1946 portant exemption du permis de construire ;

- l'arrêté du 10 août 1946 portant exemption du permis de construire en ce qui concerne les bâtiments d'exploitation agricole ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Béatrice Molina-Andréo, rapporteure,

- les conclusions de M. Michaël Kauffmann, rapporteur public,

- et les observations de Me Gournay, représentant M. B... A....

Une note en délibéré, présentée par la SCP Cornille, a été enregistrée le 16 octobre 2024.

Considérant ce qui suit :

1. Par un arrêté du 26 avril 2021, le maire de la commune de Grayan-et-l'Hôpital a délivré à M. B... A... un permis de construire autorisant la réfection et l'extension d'une maison individuelle ainsi que la reconstruction à l'identique, après sinistre, d'une annexe sur un terrain situé 24 chemin de l'Espinglade, parcelles cadastrées section B n° 1163, 483, 493, 972, 1165, 495 et 484. Le 26 juin 2021, le sous-préfet de Lesparre-Médoc a, dans le cadre du contrôle de légalité, formé un recours gracieux contre cette décision, qui a été implicitement rejeté. La préfète de la Gironde a demandé au tribunal administratif de Bordeaux d'annuler cet arrêté, ainsi que la décision implicite rejetant son recours gracieux. Par un jugement du 5 mai 2022, le tribunal a annulé l'arrêté du 26 avril 2021 en tant qu'il autorise la reconstruction d'une annexe sinistrée et rejeté le surplus du déféré préfectoral. M. A... relève appel de ce jugement en tant qu'il a annulé partiellement le permis de construire délivré le 26 avril 2021.

Sur la régularité du jugement :

2. En premier lieu, il ressort des pièces du dossier de première instance que M. A... concluait, à titre subsidiaire, à ce qu'il soit sursis à statuer, en application de l'article L. 600-5-1 du code de l'urbanisme, pour lui permettre de produire un permis de construire de régularisation sur le fondement des dispositions de l'article L. 121-8 du même code, relatives aux secteurs déjà urbanisés. Les premiers juges, qui ont visé ces conclusions, ont considéré, au point 10 du jugement attaqué, dans le cadre de l'examen de la légalité du permis de construire au regard des dispositions de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme et du III de l'article 42 de la loi du 23 novembre 2018 que le projet ne s'insérait pas dans un secteur déjà urbanisé au sens de ces dispositions. Ce faisant, le tribunal a implicitement mais nécessairement écarté toute possibilité de régularisation sur ce fondement et son jugement doit être regardé comme suffisamment motivé sur ce point.

3. En deuxième lieu, aux termes de l'article R. 741-7 du code de justice administrative : " Dans les tribunaux administratifs (...), la minute de la décision est signée par le président de la formation de jugement, le rapporteur et le greffier d'audience ". Il ressort de l'examen de la minute du jugement attaqué que celle-ci comporte les signatures du président de la formation de jugement, du rapporteur et du greffier d'audience, requises par l'article R. 741-7 du code de justice administrative. Le moyen tiré de l'irrégularité du jugement doit, par suite, être écarté.

Sur le bien-fondé du jugement :

En ce qui concerne la recevabilité du déféré préfectoral :

4. Aux termes de l'article R. 600-1 du code de l'urbanisme dans sa version applicable : " En cas de déféré du préfet ou de recours contentieux à l'encontre d'un certificat d'urbanisme, d'une décision de non-opposition à une déclaration préalable ou d'un permis de construire, d'aménager ou de démolir, le préfet ou l'auteur du recours est tenu, à peine d'irrecevabilité, de notifier son recours à l'auteur de la décision et au titulaire de l'autorisation. (...) L'auteur d'un recours administratif est également tenu de le notifier à peine d'irrecevabilité du recours contentieux qu'il pourrait intenter ultérieurement en cas de rejet du recours administratif. / La notification prévue au précédent alinéa doit intervenir par lettre recommandée avec accusé de réception, dans un délai de quinze jours francs à compter du dépôt du déféré ou du recours. / La notification du recours à l'auteur de la décision et, s'il y a lieu, au titulaire de l'autorisation est réputée accomplie à la date d'envoi de la lettre recommandée avec accusé de réception. Cette date est établie par le certificat de dépôt de la lettre recommandée auprès des services postaux ". Ces dispositions font obligation à l'auteur d'un recours gracieux ou contentieux de notifier une copie du texte intégral de son recours à l'auteur ainsi qu'au bénéficiaire du permis attaqué. Lorsque le destinataire de cette notification soutient que la notification qui lui a été adressée ne comportait pas la copie de ce recours, il lui incombe d'établir cette allégation en faisant état des diligences qu'il aurait vainement accomplies auprès de l'expéditeur pour obtenir cette copie ou par tout autre moyen.

5. Il ressort des pièces du dossier de première instance que la préfète de la Gironde a produit une copie des courriers de notification de son recours contentieux du 26 octobre 2021 envoyés au maire de la commune de Grayan-et-l'Hôpital et à M. A..., ainsi que des accusés de réception signés par les destinataires le 27 octobre 2021. Elle a également produit une copie du courrier de notification à M. A... du recours gracieux qu'elle avait effectué le 24 juin 2021 auprès du maire, lequel courrier précisait qu'il comportait en pièce jointe une copie de ce recours, ainsi que l'accusé de réception signé par M. A... le 26 juin 2021. Si M. A... soutient que ces courriers de notification ne contenaient pas la copie des recours gracieux et contentieux en cause, il n'établit pas avoir accompli les diligences nécessaires pour connaître l'objet de ces envois ou obtenir copie desdits recours. Le préfet devant ainsi être regardé comme ayant justifié de l'accomplissement des formalités de notification prévues par les dispositions précitées de l'article R. 600-1 du code de l'urbanisme, c'est à bon droit que les premiers juges ont écarté la fin de non-recevoir opposée en défense.

En ce qui concerne la légalité du permis de construire :

S'agissant de la reconstruction à l'identique :

6. Aux termes de l'article L. 111-15 du code de l'urbanisme : " Lorsqu'un bâtiment régulièrement édifié vient à être détruit ou démoli, sa reconstruction à l'identique est autorisée dans un délai de dix ans nonobstant toute disposition d'urbanisme contraire, sauf si la carte communale, le plan local d'urbanisme ou le plan de prévention des risques naturels prévisibles en dispose autrement. ". Tel est notamment le cas lorsque le bâtiment détruit ou démoli avait été autorisé par un permis de construire ou édifié avant l'entrée en vigueur de la loi du 15 juin 1943, à une date à laquelle le droit de construire n'était pas subordonné dans toutes les communes à l'obtention d'une autorisation. En revanche, les bâtiments construits sans l'autorisation exigée ou en méconnaissance de celle-ci, ainsi que ceux édifiés sur le fondement d'une autorisation annulée par le juge administratif ou retirée par l'administration, doivent être regardés comme n'ayant pas été régulièrement édifiés.

7. Aux termes de l'article 1er de l'ordonnance du 27 octobre 1945 relative au permis de construire : " Quiconque désire entreprendre une construction, à usage d'habitation ou non, doit, au préalable, obtenir un permis de construire. (...) Le permis de construire se substitue à toutes les autorisations exigées par les lois, règlements ou usages antérieurs à la présente ordonnance. (...) ". Selon l'article 3 de cette ordonnance : " Des arrêtés concertés entre le ministre chargé de l'urbanisme et les autres ministres intéressés déterminent la liste des constructions et des travaux qui, en raison de leur nature ou de leur faible importance pourront être exemptés du permis de construire à condition qu'ils ne soient pas soumis, par ailleurs, à des dispositions législatives ou réglementaires spéciales./ Cette exemption pourra, notamment, s'appliquer aux travaux entrepris par les services publics ou les concessionnaires de services publics ainsi qu'aux travaux effectués dans les communes de moins de 2 000 habitants agglomérées au chef-lieu, en particulier celles qui ne présentent aucun caractère touristique ou artistique. ".

8. D'une part, les actes notariés établis en 1860, 1902 et 1942 sont imprécis s'agissant de la consistance des parcelles et de la nature et du lieu d'implantation des constructions. Il ressort par ailleurs des pièces du dossier que lesdites parcelles ont fait l'objet de divisions ultérieures non retracées, que l'acte de donation de la parcelle en litige datant de 1942 évoque un " hangar et chai en ruine " et que les clichés aériens de 1945 et 1946 ne permettent pas d'établir qu'il aurait existé des constructions à l'emplacement de l'annexe en litige. Ainsi, il ne ressort pas des pièces du dossier que cette annexe aurait été édifiée avant 1943. Au vu des clichés aériens relatifs aux années 1965 et 1966, l'annexe doit être regardée comme résultant de travaux effectués entre 1946 et 1965.

9. D'autre part, si M. A... se prévaut de la possibilité d'exemption de permis de construire prévue à l'article 3 de l'ordonnance du 27 octobre 1945 relative au permis de construire dans les communes de moins de 2 000 habitants agglomérées au chef-lieu, et s'il précise que l'annexe en litige avait à l'époque de sa construction la nature d'un " garage ", il n'apporte aucun élément de nature à établir de quel arrêté portant exemption du permis de construire, pris pour l'application de l'article 3 de l'ordonnance du 27 octobre 1945, aurait relevé ce bâtiment, eu égard à sa destination à la date de sa construction. La déclaration fiscale modèle H1 établie en 1970 n'est pas davantage de nature à établir que le bâtiment, qui ne figure pas sur les plans cadastraux, aurait été régulièrement édifié, pas plus que la circonstance qu'il aurait été assujetti à la taxe d'habitation. Ainsi, il ne ressort pas des pièces du dossier que l'annexe litigieuse dérogeait à l'obligation d'une autorisation administrative à la date de son édification. Par ailleurs, alors qu'il ne saurait utilement se prévaloir de l'absence d'archives de la commune ni de sa bonne foi, M. A... ne justifie pas de l'existence d'une autorisation régulière de construction de ce bâtiment. Par suite, il n'est pas fondé à se prévaloir de l'application des dispositions de l'article L. 111-15 du code de l'urbanisme pour soutenir que les dispositions de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme ne pouvaient être opposées à son projet.

S'agissant de l'application de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme et du III de l'article 42 de la loi du 23 novembre 2018 :

10. Aux termes de l'article L. 121-3 du code de l'urbanisme : " (...) Le schéma de cohérence territoriale précise, en tenant compte des paysages, de l'environnement, des particularités locales et de la capacité d'accueil du territoire, les modalités d'application des dispositions du présent chapitre. Il détermine les critères d'identification des villages, agglomérations et autres secteurs déjà urbanisés prévus à l'article L. 121-8, et en définit la localisation ". Aux termes de l'article L. 121-8 du même code dans sa version issue de la loi du 23 novembre 2018 applicable aux demandes d'autorisation d'urbanisme déposées avant le 31 décembre 2021 : " L'extension de l'urbanisation se réalise soit en continuité avec les agglomérations et villages existants, soit en hameaux nouveaux intégrés à l'environnement. / Dans les secteurs déjà urbanisés autres que les agglomérations et villages identifiés par le schéma de cohérence territoriale et délimités par le plan local d'urbanisme, des constructions et installations peuvent être autorisées, en dehors de la bande littorale de cent mètres, des espaces proches du rivage et des rives des plans d'eau mentionnés à l'article L. 121-13, à des fins exclusives d'amélioration de l'offre de logement ou d'hébergement et d'implantation de services publics, lorsque ces constructions et installations n'ont pas pour effet d'étendre le périmètre bâti existant ni de modifier de manière significative les caractéristiques de ce bâti. Ces secteurs déjà urbanisés se distinguent des espaces d'urbanisation diffuse par, entre autres, la densité de l'urbanisation, sa continuité, sa structuration par des voies de circulation et des réseaux d'accès aux services publics de distribution d'eau potable, d'électricité, d'assainissement et de collecte de déchets, ou la présence d'équipements ou de lieux collectifs. / L'autorisation d'urbanisme est soumise pour avis à la commission départementale de la nature, des paysages et des sites. Elle est refusée lorsque ces constructions et installations sont de nature à porter atteinte à l'environnement ou aux paysages ". Aux termes du III de l'article 42 de la loi du 23 novembre 2018 : " Jusqu'au 31 décembre 2021, des constructions et installations qui n'ont pas pour effet d'étendre le périmètre du bâti existant, ni de modifier de manière significative les caractéristiques de ce bâti, peuvent être autorisées avec l'accord de l'autorité administrative compétente de l'Etat, après avis de la commission départementale de la nature des paysages et des sites, dans les secteurs mentionnés au deuxième alinéa de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction résultant de la présente loi, mais non identifiés par le schéma de cohérence territoriale ou non délimités par le plan local d'urbanisme en l'absence de modification ou de révision de ces documents initiée postérieurement à la publication de la présente loi. "

11. D'une part, il résulte de ces dispositions que, dans les communes littorales, ne peuvent être autorisées que les constructions réalisées en continuité avec les agglomérations et villages existants, c'est-à-dire avec les zones déjà urbanisées caractérisées par un nombre et une densité significatifs de constructions ou, sous certaines conditions, au sein des secteurs déjà urbanisés autres que les agglomérations et villages identifiés par le schéma de cohérence territoriale et délimités par le plan local d'urbanisme, se distinguant des espaces d'urbanisation diffuse par, entre autres, la densité de l'urbanisation, sa continuité, sa structuration par des voies de circulation et des réseaux d'accès aux services publics de distribution d'eau potable, d'électricité, d'assainissement et de collecte de déchets, ou la présence d'équipements ou de lieux collectifs. En revanche, aucune construction ne peut être autorisée, même en continuité avec d'autres, dans les zones d'urbanisation diffuse éloignées de ces agglomérations et villages ou de ces secteurs déjà urbanisés.

12. D'autre part, il appartient à l'autorité administrative chargée de se prononcer sur une demande d'autorisation d'occupation ou d'utilisation du sol de s'assurer, sous le contrôle du juge de l'excès de pouvoir, de la conformité du projet avec les dispositions du code de l'urbanisme particulières au littoral, notamment celles de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme compte tenu des dispositions du schéma de cohérence territoriale applicable déterminant les critères d'identification des villages, agglomérations et autres secteurs déjà urbanisés et définissant leur localisation, dès lors qu'elles sont suffisamment précises et compatibles avec les dispositions législatives particulières au littoral, ou, jusqu'au 31 décembre 2021, avec les dispositions du III de l'article 42 de la loi du 23 novembre 2018 autorisant les constructions sous certaines conditions dans les secteurs mentionnés au deuxième alinéa de l'article L. 121-8 dans sa rédaction résultant de cette loi, mais non identifiés par le schéma de cohérence territoriale ou non délimités par le plan local d'urbanisme en l'absence de modification ou de révision de ces documents initiée postérieurement à la publication de ladite loi.

13. En l'espèce, le point 2.2 du document d'orientations générales du schéma de cohérence territoriale de la Pointe du Médoc adopté le 11 août 2011, accessible sur le site de la commune, rappelle que l'extension de l'urbanisation doit être réalisée en continuité avec les villes et villages, le point 2.3 définit la notion de hameaux par référence à l'article L. 146-4 du code de l'urbanisme alors en vigueur et dresse la liste des hameaux où la densification de l'urbanisation est possible et le point 2.4 interdit le développement de l'habitat isolé en milieu rural et précise que toute extension de l'urbanisation à partir de l'habitat isolé est proscrite et que seuls sont possibles les aménagements et l'extension mesurée des constructions existantes. S'agissant plus particulièrement de l'application de la " loi littoral ", le point 2.6 du document d'orientations générales du schéma de cohérence territoriale (SCOT) de la Pointe du Médoc indique que le principe " d'extension de l'urbanisation en continuité avec les agglomérations et villages existants ", alors prévu au I de l'article L. 146-6 du code de l'urbanisme, s'applique sur la totalité des territoires des communes soumises à la loi littoral, dont fait partie la commune de Grayan-et-l'Hôpital, et définit les villages et agglomérations de son emprise en précisant que l'extension en continuité y est possible, mais qu'elle doit être limitée dans les espaces proches du rivage et tenir compte de la capacité d'accueil du site. Pour la commune de Grayan-et-l'Hôpital, le schéma retient, au titre des agglomérations et villages existants, le bourg, l'Hôpital et Euronat et, au titre des hameaux, le lieu-dit de Daugagnan. Le terrain d'assiette étant situé en dehors des zones ainsi identifiées par le SCOT, il y a lieu de vérifier s'il est situé dans un espace déjà urbanisé au sens du III de l'article 42 de la loi du 23 novembre 2018.

14. En premier lieu, il ressort des pièces du dossier que l'annexe en litige, située à distance de l'habitation principale, à destination de garage, comporte une emprise au sol de 91,25 mètres carrés, comprenant une partie close et couverte de 4,72 mètres carrés une surface non close et couverte de 36,37 mètres carrés, auxquels il convient d'ajouter l'accès existant. Au regard de sa taille et de ses caractéristiques, cette annexe constitue une extension de l'urbanisation au sens des dispositions précitées.

15. En second lieu, il ressort des pièces du dossier que le terrain d'implantation du projet, situé 24 chemin de l'Espinglade, est entouré d'une vaste zone à l'état naturel et boisé, à l'exception de quelques constructions isolées. Au regard de ses caractéristiques et de sa localisation, éloignée de plus de 600 mètres du centre du bourg de Grayan-et-l'Hôpital dont il est séparé par des espaces non construits, ce terrain n'appartient pas à une partie urbanisée de la commune et ne peut être considéré comme étant en continuité du bourg. Ainsi, et quand bien même les deux parcelles B 1162 et B 0996 immédiatement au sud comportent des constructions, de même que les parcelles B 0485 et B0492 situées à une centaine de mètres au nord, la zone d'implantation du projet constitue une zone d'habitat diffus et non un secteur déjà urbanisé. Par suite, le projet, en tant qu'il porte sur cette annexe, méconnait les dispositions du III de l'article 42 de la loi du 23 novembre 2018 et le maire ne pouvait légalement délivrer le permis de construire en litige.

16. Il résulte de ce qui précède que les conclusions de M. A... tendant à ce qu'il soit sursis à statuer sur sa requête en application de l'article L. 600-5-1 du code de l'urbanisme pour lui permettre d'obtenir un permis de construire modificatif sur le fondement de ces dispositions ne peuvent qu'être rejetées.

17. Il résulte de tout ce qui précède que M. A... n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Bordeaux a annulé le permis de construire délivré le 26 avril 2021 à M. A... en tant qu'il prévoit la reconstruction de cette annexe.

Sur les frais liés au litige :

18. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de l'Etat, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, le versement de la somme sollicitée par M. A....

DECIDE :

Article 1er : La requête de M. A... est rejetée.

Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à M. B... A..., au ministre de la transition écologique, de l'énergie, du climat et de la prévention des risques et à la commune de Grayan-et-l'Hôpital.

Copie en sera adressée au préfet de la Gironde.

Délibéré après l'audience du 10 octobre 2024, à laquelle siégeaient :

M. Luc Derepas, président,

Mme Béatrice Molina-Andréo, présidente-assesseure,

Mme Kolia Gallier Kerjean, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe, le 31 octobre 2024.

La rapporteure,

Béatrice Molina-Andréo

Le président,

Luc Derepas

La greffière,

Sylvie Hayet

La République mande et ordonne au ministre de la transition écologique, de l'énergie, du climat et de la prévention des risques en ce qui le concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

N° 22BX01801 2