Vu la procédure suivante :
Procédure contentieuse antérieure :
L'association des propriétaires et des amis d'Etretat (APADE) et Mme B... ont demandé au tribunal administratif de Rouen d'annuler, d'une part, l'arrêté du 1er juin 2018 par lequel le maire d'Etretat a délivré à la SEML Seminor un permis de construire deux résidences de 10 et 13 logements sur des parcelles situées rue Guy de Maupassant, d'autre part, la décision implicite de rejet de leur recours gracieux.
Par un jugement n° 1804578 du 11 octobre 2019, le tribunal administratif de Rouen a rejeté cette demande.
Procédure devant la cour :
Par une requête enregistrée le 16 décembre 2019, et un mémoire enregistré le 20 août 2020, l'APADE et Mme B..., représentées par Me C... A..., demandent à la cour :
1°) d'annuler le jugement du tribunal administratif de Rouen ;
2°) d'annuler l'arrêté du 1er juin 2018 et la décision implicite de rejet du recours gracieux ;
3°) de mettre à la charge de la commune d'Etretat la somme de 2 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
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Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le code de l'urbanisme ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de Mme Claire Rollet-Perraud, président-assesseur,
- et les conclusions de M. Aurélien Gloux-Saliou, rapporteur public.
Considérant ce qui suit :
Sur les conclusions à fin d'annulation :
1. La SEML Seminor a déposé le 28 décembre 2017 une demande de permis de construire deux résidences de 10 et 13 logements sur des parcelles situées rue Guy de Maupassant à Etretat. Le maire d'Etretat a délivré l'autorisation d'urbanisme sollicitée par un arrêté du 1er juin 2018.
2. L'association des propriétaires et des amis d'Etretat (APADE) et Mme B..., voisine du terrain d'assise du projet, ont demandé au tribunal administratif de Rouen d'annuler cet arrêté et la décision implicite de rejet de leur recours gracieux. Par un jugement du 11 octobre 2019, le tribunal a rejeté leur demande. L'APADE et Mme B... font appel de ce jugement.
En ce qui concerne l'article R. 431-8 du code de l'urbanisme :
3. Aux termes de l'article R. 431-8 du code de l'urbanisme : " Le projet architectural comprend une notice précisant : / 1° L'état initial du terrain et de ses abords indiquant, s'il y a lieu, les constructions, la végétation et les éléments paysagers existants ; 2° Les partis retenus pour assurer l'insertion du projet dans son environnement et la prise en compte des paysages, faisant apparaître, en fonction des caractéristiques du projet : a) L'aménagement du terrain, en indiquant ce qui est modifié ou supprimé ; b) L'implantation, l'organisation, la composition et le volume des constructions nouvelles, notamment par rapport aux constructions ou paysages avoisinants ; c) Le traitement des constructions, clôtures, végétations ou aménagements situés en limite de terrain ; d) Les matériaux et les couleurs des constructions ; e) Le traitement des espaces libres, notamment les plantations à conserver ou à créer ; f) L'organisation et l'aménagement des accès au terrain, aux constructions et aux aires de stationnement".
4. La circonstance que le dossier de demande de permis de construire ne comporterait pas l'ensemble des documents exigés par les dispositions du code de l'urbanisme, ou que les documents produits seraient insuffisants, imprécis ou comporteraient des inexactitudes, n'est susceptible d'entacher d'illégalité le permis de construire qui a été accordé que dans le cas où les omissions, inexactitudes ou insuffisances entachant le dossier ont été de nature à fausser l'appréciation portée par l'autorité administrative sur la conformité du projet à la réglementation applicable.
5. Si la notice de la demande de permis de construire n'apportait aucune précision sur les lieux avoisinant le terrain d'implantation du projet, il ressortait des autres documents produits à l'appui de cette demande que le terrain d'implantation du projet se situait dans une zone où le tissu urbain est peu dense et constitué de constructions de styles architecturaux hétérogènes, regroupant des équipements sportifs, des habitations individuelles, des bâtiments d'habitat collectif et, en face du lieu d'implantation du projet, un grand parc de stationnement automobile. En l'espèce, l'ensemble des documents de la demande a ainsi permis à l'autorité administrative d'apprécier l'insertion du projet dans les lieux avoisinants.
En ce qui concerne l'exception d'illégalité du plan local d'urbanisme :
6. Lorsqu'un requérant demande l'annulation d'un permis de construire, il ne peut utilement soutenir qu'il a été délivré sous l'empire d'un document d'urbanisme illégal, que s'il fait en outre valoir que ce permis méconnaît les dispositions pertinentes remises en vigueur par la déclaration d'illégalité du document d'urbanisme. En l'espèce, les requérantes soulèvent utilement l'exception d'illégalité du plan local d'urbanisme dès lors qu'elles soutiennent également que l'arrêté en litige méconnaît l'article UC11 du plan d'occupation des sols antérieurement applicable.
S'agissant de l'orientation d'aménagement et de programmation " pôle d'équipements du Grand Val " :
7. En premier lieu, aux termes de l'article L. 151-1 du code de l'urbanisme : " Le plan local d'urbanisme respecte les principes énoncés aux articles L. 101-1 à L. 101-3. Il est compatible avec les documents énumérés à l'article L. 131-4 et prend en compte ceux énumérés à l'article L. 131-5. ". Aux termes de l'article L. 131-4 du même code : " Les plans locaux d'urbanisme et les documents en tenant lieu ainsi que les cartes communales sont compatibles avec : 1° Les schémas de cohérence territoriale prévus à l'article L. 141-1 ; (...) ". Enfin, l'article L. 151-6 de ce code énonce : " Les orientations d'aménagement et de programmation comprennent, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, des dispositions portant sur l'aménagement, l'habitat, les transports et les déplacements. "
8. D'une part, l'orientation d'aménagement et de programmation n° 1 du plan local d'urbanisme d'Etretat prévoit la création de 20 à 40 logements dans le quartier du Grand Val, cet objectif n'étant pas annuel. Elle n'est donc pas incompatible avec le document d'orientation et d'objectifs du schéma de cohérence territoriale du Pays de Hautes Falaises qui prévoit, d'ici 2030, une croissance démographique sur le territoire et un objectif de construire, au cours de la période 2009-2030, 39 logements par an pour les communes de Saint-Jean en Bruneval, Yport, Saint-Pierre-en-Port, Sasselot-le-Mauconduit et Etretat.
9. D'autre part, le projet d'aménagement et de développement durables du plan local d'urbanisme d'Etretat fixe, en matière de logement, l'objectif de programmer une offre de logement attractive pour les jeunes ménages et de construire de nouveaux programmes de logements diversifiés pour répondre aux besoins des jeunes, des jeunes actifs, des saisonniers et des personnes âgées, de poursuivre la réalisation de logements en accession aidée et en locatif afin de prendre en compte différentes situations sociales et familiales et de prévoir dans la mesure du possible la construction de logements à l'intérieur des zones déjà urbanisée. Ainsi, il ressort des pièces du dossier que l'objectif tant de l'orientation d'aménagement et de programmation n° 1 que du projet d'aménagement et de développement durables n'est pas d'augmenter le nombre de logements sur le territoire de la commune mais d'augmenter le nombre de logements accessibles notamment aux jeunes ménages. Il ressort également du diagnostic qui figure dans le rapport de présentation qu'" en raison des prix élevés des biens immobiliers, conséquence de l'attractivité migratoire de la commune, peu de jeunes ménages présentent les capacités financières de s'installer à Etretat, ceci facilitant l'arrivée nouvelle de retraités ou d'actifs disposant d'une bonne situation professionnelle. " et qu'" à Etretat comme dans la plupart des communes littorales françaises, cette évolution naturelle est liée a minima à deux facteurs : l'installation croissante de personnes âgées depuis plusieurs décennies (...) et les difficultés pour les jeunes ménages soit de rester dans la commune soit de venir s'y installer, en raison des coûts de l'immobilier élevés (...) et du manque d'attractivité de la commune pour cette catégorie de ménages (...), mais aussi le manque de transports en commun. ". Ainsi, d'une part, les requérantes ne sont pas fondées à soutenir que le diagnostic ne mentionnerait pas que le coût des logements à Etretat dissuade les jeunes ménages de s'y installer. D'autre part, l'orientation d'aménagement et de programmation n° 1 et le projet d'aménagement et de développement durables sont en cohérence.
10. Enfin, le diagnostic qui figure dans le rapport de présentation précise que " le taux de logements vacants est de 8,2 %. Ce taux laisse quelques perspectives de réoccupation. On estime en effet que la rotation naturelle du marché (ventes, successions, etc.) permet de descendre jusqu'à un seuil plancher de 5 %. Cependant, compte tenu de la fonction touristique de la commune et, de fait, de la tension du marché immobilier local (...), on estime que ce contexte local limite les perspectives de réoccupation du parc de logements vacants. ". Les requérantes n'apportent aucun élément de nature à démontrer que ce diagnostic serait incomplet ou erroné.
11. En deuxième lieu, aux termes de l'article L.101-2 du code de l'urbanisme dans sa version alors en vigueur : " Dans le respect des objectifs du développement durable, l'action des collectivités publiques en matière d'urbanisme vise à atteindre les objectifs suivants : / 1° L'équilibre entre : a) Les populations résidant dans les zones urbaines et rurales ; b) Le renouvellement urbain, le développement urbain maîtrisé, la restructuration des espaces urbanisés, la revitalisation des centres urbains et ruraux ; c) Une utilisation économe des espaces naturels, la préservation des espaces affectés aux activités agricoles et forestières et la protection des sites, des milieux et paysages naturels ; d) La sauvegarde des ensembles urbains et la protection, la conservation et la restauration du patrimoine culturel ; e) Les besoins en matière de mobilité ; / 2° La qualité urbaine, architecturale et paysagère, notamment des entrées de ville ; /3° La diversité des fonctions urbaines et rurales et la mixité sociale dans l'habitat, en prévoyant des capacités de construction et de réhabilitation suffisantes pour la satisfaction, sans discrimination, des besoins présents et futurs de l'ensemble des modes d'habitat, d'activités économiques, touristiques, sportives, culturelles et d'intérêt général ainsi que d'équipements publics et d'équipement commercial, en tenant compte en particulier des objectifs de répartition géographiquement équilibrée entre emploi, habitat, commerces et services, d'amélioration des performances énergétiques, de développement des communications électroniques, de diminution des obligations de déplacements motorisés et de développement des transports alternatifs à l'usage individuel de l'automobile ; (...) ".
12. Par sa décision n° 2000-436 DC du 7 décembre 2000, le Conseil constitutionnel a jugé que ces dispositions n'étaient pas contraires aux articles 34 et 72 de la Constitution sous réserve qu'elles soient interprétées comme imposant seulement aux auteurs des documents d'urbanisme d'y faire figurer des mesures tendant à la réalisation des objectifs qu'elles énoncent et que, en conséquence, le juge administratif exerce un simple contrôle de compatibilité entre les règles fixées par ces documents et les dispositions de l'article L. 101-2 du code l'urbanisme.
13. D'une part, il ressort des pièces du dossier que la commune d'Etretat compte 8 courts de tennis et une salle de tennis couvert. Il ressort également du rapport de présentation du plan local d'urbanisme que la commune dispose d'une offre d'équipement sportif très fournie et que certains équipements sont sous-utilisés comme le terrain de football et les tennis. La ville produit un courrier du tennis club du 12 septembre 2018 qui indique que si le club connaît une hausse importante de licenciés et demande l'aménagement de deux terrains couverts, il n'a pas besoin des deux courts extérieurs implantés sur le terrain d'assiette du projet. Ainsi d'une part, l'orientation d'aménagement et de programmation n° 1 n'est pas incompatible avec les dispositions précitées de l'article L. 101-2 du code l'urbanisme. D'autre part, si l'orientation n° 2 du plan d'aménagement et de développement durables est de conforter le niveau d'équipement de la commune en faveur de la culture et des services de santé et par la restructuration du pôle mairie, elle ne présente pas d'incohérence avec l'orientation d'aménagement et de programmation n° 1.
14. D'autre part, la circonstance invoquée par les requérantes que la configuration des constructions projetées par le permis de construire ne permettrait pas la préservation de la perspective paysagère sur les coteaux arborés de la ville n'est pas de nature à démontrer que l'orientation d'aménagement et de programmation n° 1, qui prévoit que la construction sur le parking du Grand Val devra être réalisée perpendiculairement à la rue Guy de Maupassant, afin de conserver des vues vers les coteaux boisés en arrière-plan, ne serait pas en cohérence avec l'objectif du projet d'aménagement et de développement durables tendant à la préservation des paysages.
S'agissant de la création de la zone UR1 :
15. Il ressort des pièces du dossier que les deux terrains de tennis sur lesquels s'implantera une partie du projet ont été inclus dans la zone UR du plan local d'urbanisme, définie comme la zone correspondant aux différents quartiers d'habitation qui n'ont pas à connaître d'évolutions importantes dans les années à venir, et que les autres parcelles voisines recevant des équipements sportifs ont été classées en zone UE, correspondant aux principaux équipements de la commune.
16. Ainsi qu'il a été dit ci-dessus, il ressort tant de l'orientation d'aménagement et de programmation n° 1 que du projet d'aménagement et de développement durables que l'objectif de la commune est d'augmenter le nombre de logements accessibles notamment aux jeunes ménages. Par ailleurs, comme indiqué ci-dessus, la commune dispose d'une offre d'équipement sportif très fournie et les équipements sportifs, notamment de tennis, sont sous-utilisés.
17. Dans ces conditions, le classement en zone UR1 d'une partie des équipements collectifs destinés à l'activité sportive n'était pas entachée d'erreur manifeste d'appréciation quand bien même le rapport de présentation avait indiqué que " le règlement est conçu pour répondre aux besoins d'extension et d'aménagement de ces équipements [scolaires, sportif, camping] ".
18. Il résulte de ce qui précède que le moyen tiré de l'exception d'illégalité du plan local d'urbanisme doit être écarté.
En ce qui concerne l'atteinte au caractère ou à l'intérêt des lieux avoisinants :
19. Aux termes de l'article UR11 du plan local d'urbanisme : " (...) Selon l'article R. 111-27 du code de l'urbanisme, le projet peut être refusé ou n'être accepté que sous réserve de l'observation de prescriptions spéciales si les constructions, par leur situation, leur architecture, leurs dimensions ou l'aspect extérieur des bâtiments ou ouvrages à édifier ou à modifier, sont de nature à porter atteinte au caractère ou à l'intérêt des lieux avoisinants, aux sites, aux paysages naturels ou urbains ainsi qu'à la conservation des perspectives monumentales. "
20. Pour rechercher l'existence d'une atteinte à un paysage naturel de nature à fonder le refus de permis de construire ou les prescriptions spéciales accompagnant la délivrance de ce permis, il appartient à l'autorité administrative d'apprécier, dans un premier temps, la qualité du site naturel sur lequel la construction est projetée et d'évaluer, dans un second temps, l'impact que cette construction, compte tenu de sa nature et de ses effets, pourrait avoir sur le site.
21. D'une part, ainsi qu'il a été dit ci-dessus, le terrain d'implantation du projet se situe dans une zone où le tissu urbain est peu dense, est constitué de constructions de styles architecturaux hétérogènes et regroupe des équipements sportifs, des habitations individuelles et des bâtiments d'habitat collectif, un grand parking faisant face au lieu d'implantation du projet. L'environnement immédiat du terrain d'assise du projet ne présente ainsi pas de caractère particulier.
22. D'autre part, il ressort des pièces du dossier que la hauteur du projet, qui sera de 9 mètres, est comparable à celle des bâtiments d'habitat collectif situés à proximité. Par ailleurs, le rythme de la construction ainsi que l'alternance des volumes, des hauteurs et des matériaux utilisés permettent de diminuer l'effet de masse du projet. En outre, les plaquettes de terre cuite prévues pour recouvrir une partie de la construction font écho aux matériaux utilisés dans les constructions anciennes avoisinantes.
23. Dans ces conditions, la construction projetée n'est pas de nature à porter atteinte au caractère ou à l'intérêt des lieux avoisinants et, en accordant le permis de construire litigieux, le maire d'Etretat a n'a pas méconnu ces dispositions.
24. Enfin, si les requérantes soutiennent que le projet " n'étant pas conforme aux règles applicables dans un site patrimonial remarquable ou portant atteinte à sa conservation ou à sa mise en valeur, force est de constater que les prescriptions de l'architecte des bâtiments de France ne sont pas de nature à remédier aux atteintes ainsi portées au cadre naturel et patrimonial de valeur du lieu. ", ce moyen n'a pas été assorti des précisions suffisantes permettant d'en apprécier le bien-fondé.
En ce qui concerne le déclassement de la parcelle B 1107 :
25. Les requérantes soutiennent qu'en l'absence de déclassement de la parcelle B 1107, une pièce exprimant l'accord du gestionnaire du domaine public pour engager la procédure d'autorisation d'occupation temporaire du domaine public aurait dû être jointe au dossier de demande de permis de construire.
26. Aux termes de l'article R. 431-13 du code de l'urbanisme : " Lorsque le projet de construction porte sur une dépendance du domaine public, le dossier joint à la demande de permis de construire doit comporter une pièce exprimant l'accord du gestionnaire du domaine pour engager la procédure d'autorisation d'occupation temporaire du domaine public. "
S'agissant de la délibération du 4 septembre 2017 :
27. Le conseil municipal d'Etretat a, par une délibération du 4 septembre 2017, prononcé le déclassement partiel de la parcelle B 1107.
28. Toutefois, le tribunal administratif de Rouen, par un jugement n° 1703460 du 19 septembre 2019, a, sous réserve des actions contentieuses engagées à la date de sa décision contre les actes pris sur leur fondement, annulé les deux premiers alinéas de la délibération qui constataient la désaffectation et prononçaient le déclassement d'une partie de cette parcelle à compter du 1er janvier 2020. Or l'instance dirigée contre le permis de construire délivré le 1er juin 2018 a été enregistrée au tribunal administratif de Rouen le 7 décembre 2018. Par suite, dans la présente instance, il ne peut être dérogé au principe de l'effet rétroactif d'une annulation contentieuse et la délibération du 4 septembre 2017 est ainsi réputée n'être jamais intervenue.
S'agissant de la délibération du 15 octobre 2019 :
Quant à la possibilité d'une régularisation :
29. Si, en application de l'article R. 431-13 du code de l'urbanisme, le dossier joint à la demande de permis de construire devait comporter une pièce exprimant l'accord du gestionnaire du domaine pour engager la procédure d'autorisation d'occupation temporaire du domaine public, le juge peut, dans le cas où l'administration lui transmet spontanément des éléments visant à la régularisation d'un vice de nature à entraîner l'annulation du permis attaqué, se fonder sur ces éléments sans être tenu de surseoir à statuer, dès lors qu'il a préalablement invité les parties à présenter leurs observations sur la question de savoir si ces éléments permettaient une régularisation en application de l'article L. 600-5-1 du code de l'urbanisme.
30. Par ailleurs aucune disposition législative ou réglementaire ni aucune règle jurisprudentielle ne s'oppose, en matière d'urbanisme, à la régularisation d'un acte en raison de la gravité du vice qui l'affecte.
31. Or il ressort des pièces du dossier que, par une délibération du 15 octobre 2019, le conseil municipal d'Etretat a prononcé le déclassement du domaine public du lot A de la parcelle cadastrée B 1107.
Quant à la légalité de la régularisation :
32. Les requérantes soutiennent qu'au regard des illégalités qui l'entachent, cette délibération n'est pas de nature à régulariser le vice résultant de l'annulation de la délibération du 4 septembre 2017.
33. D'une part, la délibération a renvoyé au plan de division annexe qui identifiait précisément le lot en cause et en indiquait la surface, la mention " provisoire " portée sur ce document étant restée en l'espèce sans incidence. Si les requérantes soutiennent que les mentions de la délibération n'ont pas été de nature à informer le conseil municipal sur la véritable cause de la désaffectation de la parcelle, ladite délibération a indiqué que, compte tenu de l'état des cours de tennis, plus aucune activité n'y était organisée et que l'accès y était interdit depuis le 27 août 2017 et les requérantes n'apportent aucune pièce de nature à démontrer qu'il n'en aurait pas été ainsi.
34. D'autre part, les requérantes n'établissent pas que la parcelle en cause aurait reçu une nouvelle affectation aux besoins du service public. En outre, ainsi qu'il a été dit plus haut, le déclassement de la parcelle litigieuse a pour objectif de permettre la construction de logements accessibles notamment aux jeunes ménages et, dans ces conditions, son déclassement répond à un objectif d'intérêt général alors même qu'il affecterait l'accès à des équipements sportifs.
35. Enfin, la circonstance que cette délibération fasse l'objet d'un recours contentieux devant le tribunal administratif de Rouen est également sans incidence dès lors qu'il ne ressort pas des pièces du dossier qu'elle serait dépourvue de caractère exécutoire.
36. Il résulte de ce qui a été dit ci-dessus que le lot A de la parcelle cadastré B 1107 ayant été déclassé du domaine public par la délibération du 15 octobre 2019, l'irrégularité résultant de l'absence dans le dossier de demande de permis de construire d'une pièce exprimant l'accord du gestionnaire du domaine pour engager la procédure d'autorisation d'occupation temporaire du domaine public a été régularisée.
37. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu'il soit besoin d'examiner les fins de non-recevoir opposées par la commune d'Etretat et la SEML Seminor ni de surseoir à statuer sur ce litige, que l'association des propriétaires et des amis d'Etretat et Mme B... ne sont pas fondées à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Rouen a rejeté leur demande.
Sur les frais liés au litige :
38. D'une part, les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune d'Etretat et de la SEML Seminor, qui ne sont pas les parties perdantes dans la présente instance, la somme que l'association des propriétaires et des amis d'Etretat et Mme B... réclament au titre des frais liés au litige.
39. D'autre part, il y a lieu, en revanche, de faire application de ces mêmes dispositions et de mettre à la charge de l'association des propriétaires et des amis d'Etretat et de Mme B... le paiement d'une somme globale de 1 500 euros à verser à la commune d'Etretat et d'une somme globale de 1 500 euros à verser à la SEML Seminor au titre des mêmes frais.
DÉCIDE :
Article 1er : La requête de l'association des propriétaires et des amis d'Etretat et de Mme B... est rejetée.
Article 2 : L'association des propriétaires et des amis d'Etretat et Mme B... verseront une somme globale de 1 500 euros à la commune d'Etretat et une somme globale de 1 500 euros à la SEML Seminor, au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à l'association des propriétaires et des amis d'Etretat, à Mme D... B..., à la commune d'Etretat et à la SEML Seminor.
Copie en sera adressée pour information au préfet de Seine-Maritime.
N°19DA02752 2
