Vu la procédure suivante :
Procédure contentieuse antérieure :
La SARL Mutations Consultants, M. B... D..., Mme C... F... et M. A... E... ont demandé au tribunal administratif de Paris de réformer la décision du 11 mai 2020 par laquelle la Commission nationale des sanctions a prononcé à l'encontre de la société Mutations Consultants, une interdiction temporaire d'exercer son activité pour une durée de trois mois avec sursis et une sanction pécuniaire de 2 000 euros, à l'encontre de M. D..., un avertissement ainsi qu'une sanction pécuniaire de 1 000 euros, et à l'encontre de Mme F..., un avertissement, et a ordonné la publication de cette décision sous une forme anonyme dans le " Journal de l'Agence ", aux frais de la société.
Par une ordonnance du 30 septembre 2020, le président de la 2ème section du tribunal administratif de Paris a transmis cette requête au tribunal administratif de Lille.
Par un jugement n° 2006938 du 10 février 2023, le tribunal administratif de Lille a rejeté leur demande.
Procédure devant la cour :
Par une requête et un mémoire, enregistrés les 21 mars et 28 décembre 2023, la SARL Mutations Consultants, M. B... D..., Mme C... F... et M. A... E..., représentés par Me Deramaut, demandent à la cour :
1°) d'annuler ce jugement ;
2°) de réformer la décision du 11 mai 2020 de la commission nationale des sanctions, d'une part, en substituant un avertissement à l'interdiction d'exercice de trois mois avec sursis et à la sanction pécuniaire de 2 000 euros infligées à la SARL Mutations Consultants et, d'autre part, en annulant la sanction pécuniaire d'un montant de 1 000 euros infligée à M. D....
Ils soutiennent que :
- la décision ne peut être fondée sur le grief tiré de la méconnaissance des obligations de déclarer ses soupçons résultant des dispositions de l'article L. 561-15 du code monétaire et financier dès lors que l'absence de déclaration n'est pas matériellement établie et ne caractérise pas un manquement professionnel ;
- les sanctions infligées sont excessives dès lors que les autres griefs ne peuvent justifier, compte tenu des mesures correctrices qui ont été mises en place suite au contrôle, qu'un avertissement, tant à l'égard de la société qu'à l'égard de chacun de ses co-gérants.
Par un mémoire en défense, enregistré le 13 décembre 2023, la commission nationale des sanctions conclut au rejet de la requête.
Elle soutient que :
- la requête d'appel est irrecevable faute d'être suffisamment motivée au regard des dispositions de l'article R. 411-1 du code de justice administrative ;
- les autres moyens de la requête ne sont pas fondés.
Par une lettre du 19 mars 2025, les parties ont été informées, en application des dispositions de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que la cour était susceptible de procéder d'office à une substitution de base légale en substituant les dispositions du V de l'article L. 561-15 du code monétaire et financier à celles du I du même article s'agissant du manquement tiré de l'absence de déclaration de soupçon au service mentionné à l'article L. 561-23 du même code.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le code monétaire et financier ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de M. Delahaye, président-assesseur ;
- les conclusions de Mme Regnier, rapporteure publique ;
- les observations de Me Deramaut pour la SARL Mutations Consultants, M. B... D..., Mme C... F... et M. A... E....
Considérant ce qui suit :
1. La SARL Mutations Consultants, qui exerce l'activité de domiciliation en France de sociétés étrangères et dont M. B... D..., Mme C... F... et M. A... E... sont les trois cogérants, a fait l'objet le 19 avril 2018 d'un contrôle de la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF) relatif au respect de ses obligations en matière de lutte contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme. Par une lettre du 26 novembre 2018, le ministre de l'économie et des finances a saisi la commission nationale des sanctions, en application de l'article L. 561-38 du code monétaire et financier, à la suite du rapport d'intervention de l'agent de contrôle du 10 octobre 2018. Par une décision du 11 mai 2020, la commission nationale des sanctions a prononcé, à l'encontre de la SARL Mutations Consultants, une interdiction temporaire d'exercer son activité pour une durée de trois mois avec sursis et une sanction pécuniaire de 2 000 euros, à l'encontre de M. D..., un avertissement ainsi qu'une sanction pécuniaire de 1 000 euros, à l'encontre de Mme F..., un avertissement. Elle a en outre ordonné la publication de cette décision dans le " Journal de l'Agence ", aux frais de la société. La SARL Mutations consultants, Mme F... et MM. D... et E... relèvent appel du jugement du 10 février 2023 par lequel le tribunal administratif de Lille a rejeté leur requête tendant à la réformation de la décision de la commission nationale des sanctions du 11 mai 2020.
Sur le bien-fondé du jugement :
2. D'une part, aux termes de l'article L. 561-2 du code monétaire et financier : " Sont assujettis aux obligations prévues par les dispositions des sections 2 à 7 du présent chapitre : / (...) / 15° Les personnes exerçant l'activité de domiciliation mentionnée aux articles L. 123-11-2 et suivants du code de commerce ; / (...) / Les personnes assujetties mentionnées aux 1° à 20° comprennent les personnes physiques et les personnes morales ". Aux termes de l'article L. 561-15 du même code : " I. - Les personnes mentionnées à l'article L. 561-2 sont tenues, dans les conditions fixées par le présent chapitre, de déclarer au service mentionné à l'article L. 561-23 les sommes inscrites dans leurs livres ou les opérations portant sur des sommes dont elles savent, soupçonnent ou ont de bonnes raisons de soupçonner qu'elles proviennent d'une infraction passible d'une peine privative de liberté supérieure à un an ou sont liées au financement du terrorisme. / II. - Par dérogation au I, les personnes mentionnées à l'article L. 561-2 déclarent au service mentionné à l'article L. 561-23 les sommes ou opérations dont ils savent, soupçonnent ou ont de bonnes raisons de soupçonner qu'elles proviennent d'une fraude fiscale lorsqu'il y a présence d'au moins un critère défini par décret (...) V les tentatives d'opérations mentionnées aux I et II du présent article font l'objet d'une déclaration au service mentionné à l'article L. 561-23 ". Aux termes de l'article D. 561-32-1 de ce code : " I. - La déclaration prévue au II de l'article L. 561-15 du code monétaire et financier est effectuée par les personnes mentionnées à l'article L. 561-2 du même code en fonction de la spécificité de leur profession, conformément aux obligations de vigilance exercées sur leur clientèle et au regard des pièces et documents qu'elles réunissent à cet effet. / II. - Les critères mentionnés au II de l'article L. 561-15 sont les suivants : / (...) / 10° Les opérations financières internationales sans cause juridique ou économique apparente se limitant le plus souvent à de simples transits de fonds en provenance ou à destination de l'étranger notamment lorsqu'elles sont réalisées avec des Etats ou des territoires visés au 1° ; / (...) ". Aux termes de l'article L. 561-37 dudit code, dans sa version applicable à la date de la décision contestée : " Tout manquement aux dispositions des sections 3,4,5 et 6 du présent chapitre par les personnes mentionnées aux 8°, 9°, 9° bis, 10°, 11°, 14°, 15° et 16° de l'article L. 561-2 peut donner lieu aux sanctions prévues par l'article L. 561-40. ".
3. D'autre part, aux termes de l'article L. 561-40 du code monétaire et financier : " I. La Commission nationale des sanctions peut prononcer l'une des sanctions administratives suivantes : / 1° L'avertissement ; / 2° Le blâme ; / 3° L'interdiction temporaire d'exercice de l'activité ou d'exercice de responsabilités dirigeantes au sein d'une personne morale exerçant cette activité pour une durée n'excédant pas cinq ans ; / 4° Le retrait d'agrément ou de la carte professionnelle. / La sanction prévue au 3° peut être assortie du sursis. Si, dans le délai de cinq ans à compter du prononcé de la sanction, la personne sanctionnée commet une infraction ou une faute entraînant le prononcé d'une nouvelle sanction, celle-ci entraîne, sauf décision motivée, l'exécution de la première sanction sans confusion possible avec la seconde. / La commission peut prononcer, soit à la place, soit en sus de ces sanctions, une sanction pécuniaire dont le montant ne peut être supérieur à cinq millions d'euros ou, lorsque l'avantage retiré du manquement peut être déterminé, au double de ce dernier. Les sommes sont recouvrées par le Trésor public. / (...) / II. - Le montant et le type de la sanction infligée au titre du présent article sont fixés en tenant compte, notamment, le cas échéant : / 1° De la gravité et de la durée des manquements ; / 2° Du degré de responsabilité de l'auteur des manquements, de sa situation financière, de l'importance des gains qu'il a obtenus ou des pertes qu'il a évitées, de son degré de coopération lors du contrôle et de la procédure devant la commission ainsi que des manquements qu'il a précédemment commis ; / 3° S'ils peuvent être déterminés, des préjudices subis par des tiers du fait des manquements. / III. - Dans les conditions fixées par décret en Conseil d'Etat, la décision de la commission, le cas échéant le recours contre cette décision, l'issue du recours, la décision d'annulation d'une sanction précédemment imposée sont rendus publiques dans les publications, journaux ou supports désignés par la commission dans un format proportionné à la faute commise et à la sanction infligée. Les frais sont supportés par les personnes sanctionnées. / Toutefois, les décisions de la commission sont publiées de manière anonyme dans les cas suivants : / 1° Lorsque la publication sous une forme non anonyme compromettrait une enquête pénale en cours ; / 2° Lorsqu'il ressort d'éléments objectifs et vérifiables fournis par la personne sanctionnée que le préjudice qui résulterait pour elle d'une publication sous une forme non anonyme serait disproportionné. / (...) ".
Sur le manquement tiré de l'absence de déclaration de soupçons au service mentionné à l'article L. 561-23 du code monétaire et financier :
4. En premier lieu, il résulte de l'instruction, et notamment du rapport d'intervention du 10 octobre 2018 de l'agent de contrôle de la DGCCRF que, selon les déclarations de M. D..., co-gérant de la SARL Mutations Consultants, cette dernière a été contactée par un établissement établi à Chypre ou à Malte en vue d'être domicilié en France pour acheter de la bière en Belgique et la revendre au Royaume-Uni par l'intermédiaire du port de Calais. Le même rapport précise que " selon Monsieur B... D..., cette situation pourrait relever de l'opération décrite au 10° de l'article D. 561-32-1 du code monétaire et financier (opérations financières internationales sans cause juridique ou économique apparente) ou d'une intention de blanchiment de capitaux en profitant de la différence de taxation ". En réponse à la notification des griefs reçue le 22 juillet 2019, à laquelle était joint le rapport d'intervention du 10 octobre 2018, M. D... a indiqué dans sa lettre d'observations du 20 septembre 2019 que " nous aurions dû établir une déclaration auprès de TRACFIN au sujet de cette entreprise candidate à la domiciliation que nous avons refusée ". La commission nationale des sanctions a caractérisé, sur cette base, un manquement à l'obligation de déclaration prévue au I de l'article L. 561-15 du code monétaire et financier. Toutefois, dès lors que l'opération en cause n'a pas été conclue, au regard des soupçons de la SARL Mutations Consultants, et n'a donné lieu à l'inscription d'aucune somme dans ses livres, ce manquement ne pouvait être retenu sur le fondement de ces dispositions, ni sur celles du II du même article.
5. Lorsque, saisi d'une requête dirigée contre une sanction prononcée par la commission nationale des sanctions, il constate que la décision contestée devant lui aurait pu être prise, en vertu du même pouvoir d'appréciation, sur le fondement d'un autre texte que celui sur lequel s'est fondée la commission, le juge administratif peut substituer ce fondement à celui qui a servi de base légale à la décision attaquée, sous réserve que les intéressés aient disposé des garanties dont est assortie l'application du texte sur le fondement duquel la décision aurait dû être prononcée. Une telle substitution relevant de l'office du juge, celui-ci peut y procéder soit à la demande des parties soit de sa propre initiative, au vu des pièces du dossier, mais sous réserve, dans ce dernier cas, d'avoir au préalable mis les parties à même de présenter des observations sur ce point.
6. Il résulte de l'instruction que le grief retenu par la commission nationale des sanctions en l'espèce, qui a trait à l'absence de déclaration de l'existence d'une tentative d'opération n'ayant aucune cause juridique ou économique apparente au sens du 10° du II de l'article D. 561-32-1 du code monétaire et financier, trouve son fondement légal dans les dispositions du V de l'article L. 561-15 du code monétaire et financier qui peuvent être substituées à celles du I du même article dès lors, en premier lieu, que la SARL Mutations Consultants, M. D... et Mme F... pouvaient être sanctionnés sur ce fondement, en deuxième lieu, que cette substitution de base légale n'a pour effet de priver les intéressés d'aucune garantie et, en troisième lieu, que la commission nationale des sanctions dispose du même pouvoir d'appréciation pour appliquer l'une ou l'autre de ces deux dispositions.
7. En second lieu, au regard de la teneur des déclarations de M. D... telles que précédemment rappelées, les requérants ne peuvent sérieusement soutenir que le grief retenu par la commission nationale des sanctions ne serait pas matériellement établi ou que les déclarations de M. D... auraient été altérées, celles-ci ayant été confirmées dans la lettre d'observations du 20 septembre 2019. Par suite, le moyen tiré de l'absence de matérialité du manquement doit être écarté.
Sur la proportionnalité des sanctions :
8. Il résulte de l'instruction que la commission nationale des sanctions a retenu à l'encontre de la SARL Mutations consultants, de M. D... et de Mme F..., outre le grief rappelé au point 6, des manquements, qui ne sont pas contestés, aux obligations qui leur incombent en matière de lutte contre le blanchiment et le financement du terrorisme. Les contrôles effectués sur un échantillon de 40 dossiers sur 267 établissements domiciliés ont révélé notamment que 19 dossiers ne contenaient pas d'éléments relatifs à la justification de domicile de ses dirigeants, 11 dossiers ne contenaient pas de justification du lieu de détention des éléments comptables, 6 dossiers ne contenaient pas de carte d'identité, 7 dossiers contenaient des cartes d'identité périmées et deux dossiers eux ne comportaient ni d'extrait k-bis ni les statuts de la société, en méconnaissance de l'obligation d'identifier et de vérifier l'identité des clients et des bénéficiaires effectifs, résultant du I de l'article L. 561-5 du code monétaire et financier, et de l'obligation de recueillir des informations relatives à l'objet et à la nature de la relation d'affaires, résultant de l'article L. 561-6 du même code. La commission nationale des sanctions a également retenu que la SARL Mutations Consultants, en s'appuyant essentiellement sur un protocole mis en place par la société d'expertise comptable RFN qui fait partie du même groupe, ne disposait pas d'un système d'évaluation des risques suffisant et adapté à la spécificité de son activité de domiciliation, en méconnaissance de l'obligation de renforcer les mesures prises en cas de risque élevé de blanchiment de capitaux et de financement du terrorisme, prévue à l'article L. 561-10-2 du même code. Enfin, la commission nationale des sanctions a retenu que la société avait méconnu son obligation de formation et d'information régulières du personnel, résultant de l'article L. 561-34 du même code, dès lors que si des formations relatives à la lutte contre le blanchiment et le financement du terrorisme ont été réalisées au titre de l'activité d'expertise comptable de la société RFN, aucune ne l'a été spécifiquement sur la domiciliation d'entreprises.
9. Au regard de ces manquements, la commission nationale des sanctions a prononcé à l'encontre de la SARL Mutations Consultants une interdiction d'exercice de trois mois assortie d'un sursis et une sanction pécuniaire de 2 000 euros représentant 0,70 % de son chiffre d'affaires au titre de l'exercice 2016-2017 de 286 099 euros. M. D... s'est quant à lui vu infliger un avertissement, de même que Mme F..., ainsi qu'une sanction pécuniaire de 1 000 euros. La commission a en outre ordonné la publication de sa décision sous une forme anonyme dans le " Journal de l'Agence ", aux frais de la société.
10. D'une part, au regard des dispositions précitées du II de l'article L. 561-40 du code monétaire et financier qui prévoient notamment la prise en compte du degré de responsabilité de l'auteur des manquements, la circonstance que Mme F... ne se soit vue infliger qu'un avertissement et qu'aucune sanction n'ait été retenue à l'encontre de M. E..., n'est pas de nature à établir le caractère excessif de la sanction pécuniaire de 1 000 euros retenue à l'encontre de M. D..., les appelants ne produisant aucun élément de nature à démontrer que la commission nationale des sanctions aurait à tort estimé que ce dernier occupait une place prépondérante dans la gestion de la société.
11. D'autre part, contrairement à ce que soutiennent les appelants, eu égard au nombre et à la nature des manquements retenus et aux sanctions les plus sévères susceptibles d'être prononcées en application des dispositions précitées de l'article L. 561-40 du code monétaire et financier, il ne résulte pas de l'instruction que les sanctions retenues en l'espèce présentent un caractère disproportionné, y compris en prenant en compte les mesures correctrices mises en place par la société postérieurement au contrôle.
12. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu'il soit besoin de statuer sur la fin de non-recevoir soulevée en défense, que les requérants ne sont pas fondés à se plaindre de ce que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Lille a rejeté leur demande tendant à la réformation de la décision du 11 mai 2020.
DÉCIDE :
Article 1er : La requête de la SARL Mutations Consultants, M. D..., Mme C... F... et M. E... est rejetée.
Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à la SARL Mutations Consultants, à M. B... D..., à Mme C... F..., à M. A... E... et à la commission nationale des sanctions.
Délibéré après l'audience publique du 25 mars 2025, à laquelle siégeaient :
- M. Benoît Chevaldonnet, président de chambre,
- M. Laurent Delahaye, président-assesseur,
- M. Guillaume Vandenberghe, premier conseiller.
Rendu public par mise à disposition au greffe, le 9 avril 2025.
Le président-rapporteur,
Signé : L. DelahayeLe président de chambre,
Signé : B. Chevaldonnet
La greffière,
Signé : A-S. Villette
La République mande et ordonne au ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt.
Pour expédition conforme,
Pour la greffière en chef,
Par délégation,
La greffière,
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N°23DA00526
