Vu la procédure suivante :
Procédure contentieuse antérieure
Mme B... A... a demandé au tribunal administratif de Lyon d'annuler la décision du 18 octobre 2021 par laquelle le directeur général du centre hospitalier universitaire (CHU) de Saint-Etienne l'a suspendue à compter du même jour des fonctions qu'elle exerçait en qualité d'aide-soignante au motif qu'elle ne justifiait pas de sa vaccination contre la covid-19 ou d'une contre-indication à cette vaccination, et d'enjoindre au directeur général du CHU de Saint-Etienne de lui verser la rémunération due depuis sa suspension.
Par un jugement n° 2109835 du 18 juillet 2023, le tribunal administratif de Lyon a rejeté sa demande.
Procédure devant la cour
Par une requête, enregistrée le 16 septembre 2023, Mme A..., représentée par Me Bénagès, doit être regardée comme demandant à la cour :
1°) à titre principal d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Lyon du 18 juillet 2023, à titre subsidiaire de l'annuler en ce qu'il a mis à sa charge une somme de 250 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ;
2°) d'annuler la décision de suspension du 18 octobre 2021 ;
3°) d'enjoindre au CHU de Saint-Etienne de lui verser les salaires dus depuis sa suspension ;
4°) de mettre à la charge du CHU de Saint-Etienne une somme de 1 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- la décision en litige ne mentionne pas une décision d'habilitation du signataire pour avoir accès à ses données de santé ;
- la décision n'est pas suffisamment motivée dès lors qu'elle ne tient pas compte de sa situation personnelle ;
- elle n'a pas bénéficié d'un entretien après sa suspension en vue de la régularisation de sa situation ;
- sa suspension est entachée d'un vice de procédure, faute de consultation préalable des instances représentatives du personnel et d'autorisation préalable des services de l'inspection du travail alors qu'elle exerce des mandats et responsabilités syndicaux ;
- son mandat syndical faisait obstacle à sa suspension totale ;
- la suspension décidée ne pouvait être totale ;
- la suspension critiquée constitue une sanction déguisée et n'est pas limitée dans le temps, en méconnaissance de l'article 30 de la loi du 13 juillet 1983 ;
- la décision en litige se fonde sur le décret du 7 août 2021 qui est lui-même illégal dès lors qu'il limite de façon discriminatoire les contre-indications à la vaccination et qu'il impose une vaccination dont l'efficacité n'est pas démontrée ;
- la décision est entachée d'erreur manifeste d'appréciation ;
- elle méconnaît les articles 8 et 14 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ;
- à titre subsidiaire, la condamnation aux frais de l'instance est injuste.
Par un mémoire en défense, enregistré le 27 février 2024, le centre hospitalier universitaire de Saint-Etienne, représenté par Me Walgenwitz, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 1 500 euros soit mise à la charge de Mme A... au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Il fait valoir que les moyens présentés par Mme A... ne sont pas fondés.
Par une ordonnance du 11 mars 2024, la clôture de l'instruction a été fixée au 2 avril 2024.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ;
- le code de la santé publique ;
- la loi n° 2008-496 du 27 mai 2008 ;
- la loi n° 2021-1040 du 5 août 2021 ;
- le décret n° 2021-1059 du 7 août 2021 ;
- le code de justice administrative.
Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience.
Après avoir entendu au cours de l'audience publique :
- le rapport de Mme Felmy, présidente-assesseure,
- les conclusions de Mme Lordonné, rapporteure publique,
- les observations de Me Bénagès, représentant Mme A..., et celles de Me Walgenwitz, représentant le CHU de Saint-Etienne.
Considérant ce qui suit :
1. Mme B... A..., aide-soignante en fonctions au centre hospitalier universitaire (CHU) de Saint-Etienne, a fait l'objet d'une décision du 18 octobre 2021 par laquelle le directeur général de cet établissement a prononcé sa suspension de fonctions à compter du même jour au motif qu'elle ne justifiait pas de sa vaccination contre la covid-19 ou d'une contre-indication à cette vaccination. Elle relève appel du jugement par lequel le tribunal administratif de Lyon a rejeté sa demande d'annulation de cette décision.
Sur le bien-fondé du jugement attaqué :
En ce qui concerne la légalité externe de la décision de suspension :
2. En premier lieu, aux termes du V de l'article 13 de la loi du 5 août 2021 dans sa version applicable au litige : " Les employeurs sont chargés de contrôler le respect de l'obligation prévue au I de l'article 12 par les personnes placées sous leur responsabilité (...) ". Il en résulte qu'il appartient à l'employeur des personnes soumises à l'obligation vaccinale de contrôler le respect de cette obligation, au vu des documents prévus par ce même article, notamment le certificat de statut vaccinal ou un certificat de contre-indication, ou un certificat de rétablissement. En application du II de l'article 12 de la loi du 5 août 2021, le décret du 1er juin 2021 a prévu les modalités d'établissement et de présentation de ce certificat sous une forme ne permettant d'identifier que la nature de celui-ci et la satisfaction aux critères requis. En outre, aux termes de l'article L. 6143-7 du code de la santé publique : " (...) Le directeur exerce son autorité sur l'ensemble du personnel dans le respect des règles déontologiques ou professionnelles qui s'imposent aux professions de santé, des responsabilités qui sont les leurs dans l'administration des soins et de l'indépendance professionnelle du praticien dans l'exercice de son art. (...) ".
3. En l'espèce, la décision en litige a été prise par la directrice des ressources humaines et des relations sociales, sur délégation du directeur général du CHU de Saint-Etienne, employeur de Mme A..., bénéficiant à ce titre de l'habilitation législative précitée dans le respect des contraintes relatives à l'accès aux données de santé, alors au surplus que la requérante n'a produit aucun document de la nature de ceux visés au point précédent. Le moyen tiré de l'absence d'habilitation de l'employeur ou de la personne placée sous sa responsabilité ne peut qu'être écarté, la circonstance que la décision ne mentionnerait pas ladite habilitation dans ses visas étant sans incidence sur sa légalité.
4. En deuxième lieu, la décision en litige qui fait mention des dispositions légales applicables, notamment la loi du 5 août 2021, et procède à l'analyse de la situation personnelle de la requérante au regard de l'obligation vaccinale à laquelle elle est soumise, est suffisamment motivée.
5. En troisième lieu, il résulte des dispositions des articles 12 à 14 de la loi du 5 août 2021 qu'une personne qui exerce ses fonctions dans un établissement mentionné au 1° du I de l'article 12 est soumise à une obligation vaccinale contre la covid-19, quelles que soient les modalités selon lesquelles elle exerce son activité ou son service d'affectation, et alors même qu'elle détiendrait également des fonctions de représentant du personnel, dès lors qu'elle exerce son activité dans les locaux de l'établissement. Par suite, et en l'absence de toute procédure particulière prévue par les dispositions légales ou réglementaires concernant la suspension de ces représentants du personnel, la requérante ne peut se prévaloir de son mandat et de sa participation aux comités d'hygiène et de sécurité et des conditions de travail (CHSCT) et technique d'établissement (CTE) du CHU pour soutenir que son employeur aurait dû procéder à la consultation d'organes particuliers ou recueillir préalablement l'autorisation de l'inspecteur du travail. Le moyen tiré du vice de procédure, qui est inopérant, doit ainsi être écarté en toutes ses branches.
6. En quatrième lieu, ainsi que les premiers juges l'ont à bon droit retenu par des motifs qu'il convient d'adopter dès lors qu'ils ne sont pas utilement critiqués en appel, le moyen tiré de ce que la requérante n'aurait pas bénéficié de garanties telles que la convocation à un entretien à fin notamment de régularisation de sa situation prévue par le III de l'article 14 de la loi du 5 août 2021 trois jours après sa suspension, doit être écarté, un tel entretien ayant été tenu conformément à ces mêmes dispositions préalablement à la suspension. En tout état de cause, à supposer ce moyen invoqué, Mme A... ne peut utilement se prévaloir des dispositions de l'article 1er, II, C, 2, 2ème alinéa de la loi précitée, aux termes duquel " Lorsque la situation mentionnée au premier alinéa du présent 2 se prolonge au-delà d'une durée équivalente à trois jours travaillés, l'employeur convoque l'agent à un entretien afin d'examiner avec lui les moyens de régulariser sa situation, notamment les possibilités d'affectation, le cas échéant temporaire, sur un autre poste non soumis à cette obligation. " dès lors d'une part que cette procédure, dont l'application est prévue postérieurement à la décision de suspension, reste ainsi sans influence sur celle-ci, et d'autre part, qu'elle concerne les agents publics intervenant dans les lieux, établissements, services ou événements dont l'accès est soumis à l'obligation du " passe sanitaire ".
En ce qui concerne la légalité interne de la décision de suspension :
7. En premier lieu, dès lors que la décision de suspension n'emporte par elle-même aucun effet sur le mandat exercé, Mme A..., élue du syndicat Force ouvrière et représentante au CHSCT depuis le 1er janvier 2021 et au CTE depuis le 1er octobre 2021, n'est pas fondée à soutenir qu'elle ne pouvait faire l'objet d'une suspension totale de son activité. En outre, elle exerce son activité syndicale dans l'enceinte de l'établissement hospitalier, à l'Hôpital Nord, où est situé le local syndical. Elle est ainsi conduite à accompagner d'autres agents lors d'entretiens avec la direction de l'hôpital ainsi qu'à animer des réunions ou distribuer des tracts dans les locaux de l'établissement. Il s'ensuit qu'elle entre dans le champ de l'obligation vaccinale prévue par les dispositions du 1° du I de l'article 12 de la loi du 5 août 2021 sans pouvoir être regardée comme se bornant à exercer une tâche ponctuelle au sens du III du même article. Dès lors, la décision contestée par laquelle le directeur général du centre hospitalier, sur le fondement du III de l'article 14 de la loi du 5 août 2021, l'a suspendue de ses fonctions jusqu'à la présentation d'un justificatif de vaccination ou de contre-indication à la vaccination n'est pas entachée d'illégalité sur ce point, quand bien même elle ne ferait pas mention de la décharge de 20 % dont elle bénéficie au titre de son activité syndicale. Au surplus, la loi précitée n'a pas prévu de situation de suspension partielle d'activité.
8. En deuxième lieu, les dispositions de l'article 30 de la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires, aujourd'hui reprises à l'article L. 531-1 du code général de la fonction publique, qui limitent à quatre mois les décisions de suspension, ne peuvent être utilement invoquées par la requérante dès lors que la décision contestée a été prise sur le fondement du III de l'article 14 de la loi du 5 août 2021. Or, la loi du 5 août 2021 a institué un cas distinct de suspension des agents publics n'ayant pas justifié du respect de leur obligation vaccinale, dont la durée n'est pas limitée à quatre mois, et qui s'accompagne de l'interruption du versement de la rémunération. Par suite, le moyen doit être écarté comme inopérant.
9. En troisième lieu, l'article 14 de la loi du 5 août 2021, qui soumet notamment les agents cités au point 5 à l'obligation de vaccination contre la covid-19, détermine les conséquences de la méconnaissance de cette obligation, en prévoyant leur suspension. Lorsque l'autorité administrative suspend un agent public de ses fonctions ou de son contrat de travail en application de ces dispositions et interrompt, en conséquence, le versement de sa rémunération, elle se borne à constater que l'agent ne remplit plus les conditions légales pour exercer son activité sans prononcer de sanction dès lors qu'elle n'a pas vocation à sanctionner un éventuel manquement ou agissement fautif qu'il aurait commis. Cette mesure, qui ne révèle aucune intention répressive, ne saurait, dès lors, être regardée comme une sanction ou une sanction déguisée. Par conséquent, le moyen tiré de l'existence d'une telle sanction entachant d'illégalité la décision de suspension en litige doit être écarté.
10. En quatrième lieu, aux termes de l'article 1er de la loi susvisée du 27 mai 2008 portant diverses dispositions d'adaptation au droit communautaire dans le domaine de la lutte contre les discriminations : " Constitue une discrimination directe la situation dans laquelle, sur le fondement de (...) ses convictions, (...) une personne est traitée de manière moins favorable qu'une autre ne l'est, ne l'a été ou ne l'aura été dans une situation comparable./ Constitue une discrimination indirecte une disposition, un critère ou une pratique neutre en apparence, mais susceptible d'entraîner, pour l'un des motifs mentionnés au premier alinéa, un désavantage particulier pour des personnes par rapport à d'autres personnes, à moins que cette disposition, ce critère ou cette pratique ne soit objectivement justifié par un but légitime et que les moyens pour réaliser ce but ne soient nécessaires et appropriés (...) ". Aux termes de l'article 14 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales : " Toute personne jouit des droits garantis par la Convention européenne des droits de l'homme, quels que soient la couleur de sa peau, son sexe, sa langue, ses convictions politiques ou religieuses ou ses origines (...) ".
11. Les articles 12 à 19 de la loi du 5 août 2021 relative à la gestion de la crise sanitaire ont institué une obligation de vaccination contre la covid-19, sauf contre-indication, pour certaines catégories de personnes, dont les professionnels de santé et, au 4° du I de l'article 12, les étudiants en santé. Le décret du 7 août 2021 a modifié le décret du 1er juin 2021 pour définir notamment les justificatifs de cette vaccination et les cas de contre-indication à celle-ci. La loi du 30 juillet 2022 a mis fin aux régimes d'exception créés pour lutter contre l'épidémie de covid-19. En revanche, les dispositions de la loi du 5 août 2021 relatives à l'obligation vaccinale sont demeurées en vigueur. Le décret du 30 juillet 2022 relatif aux mesures de veille et de sécurité sanitaire maintenues en matière de lutte contre la covid-19 a abrogé le décret du 1er juin 2021 et fixé à nouveau, notamment, les conditions de vaccination et la liste des contre-indications à la vaccination.
12. Si Mme A... soutient que le décret du 7 août 2021 a, de manière arbitraire et discriminatoire, fixé limitativement les pathologies pour lesquelles la vaccination est contre-indiquée, il ne ressort pas des pièces du dossier que le pouvoir réglementaire n'aurait pas tenu compte des données acquises de la science concernant la balance bénéfice/risque de la vaccination dans certaines situations médicales identifiées, au vu notamment de l'avis du 4 août 2021 de la Haute Autorité de santé. Il résulte des dispositions des articles L. 1110-1 et L. 1110-5 du code de la santé publique que le professionnel de santé amené à apprécier si la personne en cause peut être vaccinée doit s'assurer que l'acte ne lui fait pas courir un risque disproportionné par rapport au bénéfice escompté, en vérifiant en particulier 1'absence de contre-indication médicale reconnue. En outre, il appartient au Premier ministre, notamment en vertu du IV de l'article 12 de la loi du 5 août 2021, d'actualiser cette liste compte tenu de l'évolution des connaissances médicales et scientifiques. Par suite, Mme A... n'est pas fondée à exciper de l'illégalité du décret du 7 août 2021 qui serait issue d'une part, de la détermination, entachée de discrimination, des pathologies susceptibles de faire obstacle à la vaccination, d'autre part, de l'absence d'appréciation individuelle, par un médecin, des contre-indications à la vaccination. Mme A... n'est pas davantage fondée à soutenir que ce dispositif réglementaire introduirait une discrimination illégale entre les agents au regard de leur état de santé selon que leurs pathologies sont ou non prévues par le décret.
13. En cinquième lieu, le but poursuivi par la vaccination obligatoire n'est pas seulement de répondre, à un instant donné, à une vague épidémique, mais d'obtenir un effet d'une certaine durée, y compris en prévision de vagues futures. A la date du décret du 7 août 2021, les personnes vaccinées avaient douze fois moins de risque de contracter le virus de la covid-19 que les personnes non vaccinées et, en cas de contamination, avaient quatre fois moins de risque de le transmettre que les personnes non vaccinées. L'instauration d'un " passe sanitaire ", puis d'un " passe vaccinal ", selon les modalités fixées par les textes successifs, a permis de maintenir l'accès à certains lieux, établissements, services ou événements présentant un risque particulier de diffusion du virus. Il ressort des avis scientifiques alors disponibles et de l'expérience de la période précédente que d'autres mesures, telles que les " gestes barrière " ou le port du masque, n'auraient pas suffi à maîtriser l'épidémie. Il ne ressort des pièces du dossier, ni que les tests auraient présenté des difficultés d'accès ou de réalisation telles qu'elles auraient fait obstacle à l'obtention du " passe sanitaire ", ni que ces mêmes tests auraient présenté des garanties telles qu'elles auraient rendu inutile le régime du " passe vaccinal ". Il ressort des pièces du dossier que les vaccins contre la covid-19 administrés en France ont fait l'objet d'une autorisation de mise sur le marché de l'Agence européenne du médicament, telle qu'encadrée par le règlement (CE) n° 507/2006 de la Commission du 29 mars 2006 relatif à l'autorisation de mise sur le marché conditionnelle de médicaments à usage humain relevant du règlement (CE) n° 726/2004 du Parlement européen et du Conseil. En vertu de ce règlement, l'autorisation conditionnelle de mise sur le marché ne peut être accordée que si le rapport bénéfice/risque est positif, quand bien même elle s'accompagne d'une poursuite des études et d'un dispositif de pharmacovigilance destiné à surveiller les éventuels effets indésirables. L'Agence européenne du médicament procède à un contrôle strict des vaccins afin de garantir que ces derniers répondent aux normes européennes en matière de sécurité, d'efficacité et de qualité et soient fabriqués et contrôlés dans des installations agréées. Il ressort des avis scientifiques alors disponibles que la vaccination offre une protection très élevée contre les formes graves de la maladie et réduit fortement les risques de transmission du virus, même si des incertitudes s'étaient fait jour sur ce second point, tandis que les effets indésirables sont trop limités pour compenser ces bénéfices. La préservation des personnes les plus exposées aux formes graves nécessitait non seulement une protection directe mais aussi un ralentissement de la propagation du virus. Il ressort de ces mêmes avis que les personnes rétablies de la maladie ne bénéficient pas d'une immunité aussi durable que celle des personnes vaccinées.
14. Par suite, Mme A... n'est pas fondée à soutenir que l'obligation vaccinale, alors même qu'elle ne garantirait pas totalement l'absence de contamination, serait entachée d'une erreur manifeste d'appréciation, et que la décision en litige le serait par voie de conséquence. Pour les mêmes raisons, les moyens tirés d'une rupture d'égalité ou d'une méconnaissance du principe de non-discrimination, ne peuvent qu'être écartés.
15. Enfin, aux termes de l'article 8 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales : " Toute personne a droit au respect de sa vie privée et familiale, de son domicile et de sa correspondance. / Il ne peut y avoir ingérence d'une autorité publique dans l'exercice de ce droit que pour autant que cette ingérence est prévue par la loi et qu'elle constitue une mesure qui, dans une société démocratique, est nécessaire à la sécurité nationale, à la sûreté publique, au bien-être économique du pays, à la défense de l'ordre et à la prévention des infractions pénales, à la protection de la santé ou de la morale, ou à la protection des droits et libertés d'autrui ". Le droit à l'intégrité physique fait partie du droit au respect de la vie privée au sens de ces stipulations, telles que la Cour européenne des droits de l'homme les interprète.
16. Une vaccination obligatoire constitue une ingérence dans le droit à l'intégrité physique, qui peut être admise si elle remplit les conditions des stipulations précitées et, notamment, si elle est justifiée par des considérations de santé publique et proportionnée à l'objectif poursuivi. Il doit ainsi exister un rapport suffisamment favorable entre, d'une part, la contrainte et le risque présentés par la vaccination pour chaque personne vaccinée et, d'autre part, le bénéfice qui en est attendu tant pour cet individu que pour la collectivité dans son entier, y compris ceux de ses membres qui ne peuvent être vaccinés en raison d'une contre-indication médicale, compte tenu à la fois de la gravité de la maladie, de son caractère plus ou moins contagieux, de l'efficacité du vaccin et des risques ou effets indésirables qu'il peut présenter.
17. Compte tenu de l'existence d'un consensus scientifique selon lequel la vaccination contre la covid-19 prémunit contre les formes graves de la maladie et présente des effets indésirables limités au regard de son efficacité, et donc des effets bénéfiques de la vaccination, du risque limité et étroitement contrôlé des effets secondaires, du besoin social impérieux, de la proportionnalité de cette mesure à l'objectif poursuivi de protection de la santé et de la large marge d'appréciation des Etats en cette matière, le moyen tiré de la méconnaissance de l'article 8 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales relatif à la protection de la vie privée et familiale doit être écarté.
18. Il résulte de ce qui précède que Mme A... n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif a rejeté sa demande tendant à l'annulation de la décision de suspension.
En ce qui concerne les frais liés au litige de première instance :
19. Aux termes de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : " Dans toutes les instances, le juge condamne la partie tenue aux dépens ou, à défaut, la partie perdante, à payer à l'autre partie la somme qu'il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Les parties peuvent produire les justificatifs des sommes qu'elles demandent et le juge tient compte de l'équité ou de la situation économique de la partie condamnée. Il peut, même d'office, pour des raisons tirées des mêmes considérations, dire qu'il n'y a pas lieu à cette condamnation. ". Ainsi que Mme A... le fait valoir, il n'y avait pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à sa charge une somme en application des dispositions précitées.
20. Il résulte de tout ce qui précède que Mme A... est seulement fondée à soutenir que c'est à tort que, par l'article 2 du jugement attaqué, le tribunal administratif de Lyon a mis à sa charge le versement de la somme de 250 euros au titre des frais exposés et non compris dans les dépens.
Sur les conclusions à fin d'injonction :
21. Le présent arrêt rejetant les conclusions à fin d'annulation de Mme A... et n'appelant, dès lors, aucune mesure d'exécution, ses conclusions à fin d'injonction doivent être rejetées.
Sur les frais liés au litige :
22. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge du CHU de Saint-Etienne, qui n'est pas la partie essentiellement perdante à la présente instance, la somme que Mme A... demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de faire droit aux conclusions présentées par le CHU sur le fondement de ces mêmes dispositions.
D E C I D E :
Article 1er : L'article 2 du jugement du tribunal administratif de Lyon du 18 juillet 2023 est annulé.
Article 2 : Le surplus des conclusions de la requête de Mme A... est rejeté.
Article 3 : Les conclusions du centre hospitalier universitaire de Saint-Etienne présentées au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.
Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à Mme B... A..., au centre hospitalier universitaire de Saint-Etienne et au ministre de la santé et de la prévention.
Délibéré après l'audience du 30 avril 2024, à laquelle siégeaient :
M. Jean-Yves Tallec, président de chambre,
Mme Emilie Felmy, présidente-assesseure,
M. Joël Arnould, premier conseiller.
Rendu public par mise à disposition au greffe le 22 mai 2024.
La rapporteure,
Emilie FelmyLe président,
Jean-Yves Tallec
La greffière,
Sandra Bertrand
La République mande et ordonne au préfet de la Loire en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.
Pour expédition,
La greffière,
2
N° 23LY02981
