Vu la procédure suivante :
Procédure contentieuse antérieure :
Le préfet des Alpes-Maritimes a déféré au tribunal administratif de Nice, comme prévenue d'une contravention de grande voirie, la SARL Eden, prise en la personne de Mme E... C..., gérante de cette société et a demandé au tribunal de condamner la SARL Eden au paiement de l'amende maximale prévue par la loi, ainsi qu'au remboursement des frais d'établissement du procès-verbal et frais annexes d'un montant de 106,32 euros, d'ordonner la remise à l'état naturel des lieux par la contrevenante, par la démolition de tous les ouvrages et constructions visés dans le procès-verbal, puis l'évacuation de tous les gravats issus de la démolition vers un site de traitement agréé, de condamner l'occupante sans titre au paiement d'une astreinte financière de 500 euros par jour de retard, au-delà d'un délai fixé par le tribunal, à compter de la notification du jugement, de condamner la SARL Eden au paiement d'une amende de 500 euros par jour en cas de poursuite d'une activité commerciale sur les lieux faisant l'objet de la contravention de grande voirie en cause et d'autoriser l'Etat à intervenir directement aux frais, risques et périls de la contrevenante si la démolition n'était pas exécutée dans le délai fixé.
Par un jugement n° 1804213 du 6 juillet 2021, le tribunal administratif de Nice a, à l'article 1er, dit qu'il n'y avait pas lieu de statuer sur l'action publique, à l'article 2, condamné la SARL Eden, dans un délai de six mois à compter de la notification du jugement et sous astreinte de 100 euros par jour de retard passé ce délai, à procéder à la remise en état des lieux par la démolition des installations édifiées sur le domaine public maritime, décrits au point 1 du jugement et par l'évacuation des matériaux et gravats résultant de cette démolition et, à l'article 3, rejeté le surplus des conclusions des parties.
Procédure devant la Cour :
Par une requête, enregistrée le 3 septembre 2021, sous le n° 21MA03796, Mme C... et la SARL Eden, représentées par Me Cressin-Bensa, demandent à la Cour :
1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Nice du 6 juillet 2021 ;
2°) de relaxer la SARL Eden des fins de la poursuite de la contravention de grande voirie ;
3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elles soutiennent que :
- le jugement est entaché d'omissions à statuer en ce qui concerne les moyens tirés de l'absence de motivation du déféré du préfet et des incohérences et contradictions du procès-verbal de contravention ;
- il est entaché d'une erreur de droit et d'une erreur manifeste d'appréciation dès lors que les aménagements litigieux ne se trouvent pas sur le domaine public maritime.
Par un mémoire en défense, enregistré le 9 janvier 2023, le ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires conclut au rejet de la requête de Mme C... et autre.
Il fait valoir que les moyens soulevés par Mme C... et autre ne sont pas fondés.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le code général de la propriété de personnes publiques ;
- le code de l'urbanisme ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de Mme Marchessaux,
- et les conclusions de M. Guillaumont, rapporteur public.
Considérant ce qui suit :
1. Par des arrêtés des 18 février 1982 et 14 mai 1996, le préfet des Alpes-Maritimes a concédé à la commune de Cap d'Ail l'équipement, l'entretien et l'exploitation de la plage de la Mala. La commune de Cap d'Ail a accordé des sous-traités d'exploitation de la plage à divers occupants, dont la SARL Eden. La concession de la plage de la Mala étant venue à expiration le 31 décembre 2010 et n'ayant pas été renouvelée, le préfet des Alpes-Maritimes, qui a dans un premier temps délivré à la SARL Eden une autorisation d'occupation temporaire du domaine public jusqu'au 31 octobre 2011, a dressé une contravention de grande voirie à son encontre, aux termes d'un procès-verbal du 15 mai 2018, en raison de l'occupation sans droit ni titre par la SARL Eden d'une dépendance du domaine public maritime, d'une superficie totale de 368 m² à usage d'activités de plage, comprenant matelas, parasols, ainsi que des tables à usage de restauration. Le préfet des Alpes-Maritimes a déféré au tribunal administratif de Nice, comme prévenue d'une contravention de grande voirie, la SARL Eden. Mme C... et la SARL Eden doivent être regardées comme relevant appel des articles 2 et 3 du jugement du 6 juillet 2021 par lesquels le tribunal administratif de Nice a, condamné la SARL Eden, dans un délai de six mois à compter de la notification du jugement, sous astreinte de 100 euros par jour de retard passé ce délai, à procéder à la remise en état des lieux par la démolition des installations édifiées sur le domaine public maritime, et par l'évacuation des matériaux et gravats résultant de cette démolition et rejeté le surplus de ses conclusions.
Sur la régularité du jugement attaqué :
2. Il ressort du jugement attaqué que le tribunal n'a pas répondu au moyen qui n'était pas inopérant tiré de l'absence de motivation du déféré du préfet des Alpes-Maritimes. Par suite, les articles 2 et 3 du jugement qui est entaché d'irrégularité doivent être annulés.
3. Il y a lieu, sans qu'il soit besoin de statuer sur l'autre moyen d'irrégularité, d'évoquer et de statuer immédiatement sur les poursuites diligentées par le préfet des Alpes-Maritimes devant le tribunal administratif de Nice tendant à la condamnation de la SARL Eden pour contravention de grande voirie.
Sur la recevabilité du déféré du préfet des Alpes-Maritimes :
4. Aux termes de l'article R. 411-1 du code de justice administrative : " La juridiction est saisie par requête. La requête indique les nom et domicile des parties. Elle contient l'exposé des faits et moyens, ainsi que l'énoncé des conclusions soumises au juge. / L'auteur d'une requête ne contenant l'exposé d'aucun moyen ne peut la régulariser par le dépôt d'un mémoire exposant un ou plusieurs moyens que jusqu'à l'expiration du délai de recours. ".
5. Il résulte de l'instruction que le déféré du préfet des Alpes-Maritimes avait pour objet la contravention de grande voirie établie à l'encontre de la SARL Eden, prise en la personne de Mme C..., gérante de l'établissement Eden plage. Il mentionnait que le 15 mai 2018, un procès-verbal de contravention de grande voirie a été dressé à l'encontre de Mme C..., gérante de cette société, qui exploite l'établissement " Eden plage " et qu'un agent assermenté avait constaté que la SARL Eden occupait et exploitait, sans aucun titre d'occupation une parcelle du domaine public maritime consistant en une surface de plage de forme rectangulaire de 368 m² à usage d'activités balnéaires (matelas, parasols, table de restauration...) dont un platelage de 23 m de long sur 6 m de large, ces faits constituant une infraction aux dispositions des articles L. 2122-1, L. 2132-2, L. 2132-3 et L. 2132-26 à 28 du code général de la propriété des personnes publiques. En outre, ce déféré comportait des conclusions tendant à la condamnation de la SARL Eden plage au paiement de l'amende maximale prévue par la loi, au remboursement des frais d'établissement du procès-verbal et frais annexes qui s'élevaient à 106,32 euros, à la remise en état des lieux par la démolition de tous les ouvrages et constructions visés dans le procès-verbal, puis à l'évacuation de tous les gravats issus de la démolition vers un site de traitement agréé, sous peine d'une astreinte de 500 euros par jour de retard passé ce délai, au paiement d'une amende de 500 euros par jour en cas de poursuite d'une activité commerciale sur les lieux faisant l'objet de la contravention de grande voirie en cause et à autoriser l'Etat à intervenir directement aux frais, risques et périls de la contrevenante si la démolition n'était pas exécutée dans le délai fixé. Le procès-verbal du 15 mai 2018 était notamment joint à ce déféré. Par suite, le déféré du préfet des Alpes-Maritimes était suffisamment motivé en application de l'article R. 411-1 du code de justice administrative.
Sur la contravention de grande voirie :
En ce qui concerne la régularité des poursuites :
6. Les circonstances que le rapport du responsable du groupe de coordination domanialité et milieux du 26 juillet 2018 contiendrait des informations inexactes fondées sur le rapport d'expertise du 2 novembre 2016 selon lesquelles, sur la plage de la Mala, les plus hautes mers ne dépassent pas les 2 m A... en dehors de perturbations météorologiques exceptionnelles alors que le procès-verbal de contravention de grande voirie fait état d'une limite des plus hautes mers inférieure à la cote de 2 m A... et que le rapport précité mentionnerait des informations qui ne concerneraient pas la présente instance sont sans incidence dès lors que tant le rapport que le procès-verbal constatent l'occupation sans titre par la SARL Eden du domaine public maritime et qu'il revient au juge de la contravention de grande voirie de déterminer dans le cadre de son office les limites entre le domaine public maritime et les propriétés privées.
En ce qui concerne le bien-fondé des poursuites :
7. Aux termes de l'article L. 2111-4 du code général de la propriété de personnes publiques : " Le domaine public maritime naturel de l'Etat comprend : / 1° Le sol et le sous-sol de la mer entre la limite extérieure de la mer territoriale et, côté terre, le rivage de la mer. / Le rivage de la mer est constitué par tout ce qu'elle couvre et découvre jusqu'où les plus hautes mers peuvent s'étendre en l'absence de perturbations météorologiques exceptionnelles ; / (...) / 3° Les lais et relais de la mer : / a) Qui faisaient partie du domaine privé de l'Etat à la date du 1er décembre 1963, sous réserve des droits des tiers ; / b) Constitués à compter du 1er décembre 1963. (...) / Les terrains soustraits artificiellement à l'action du flot demeurent compris dans le domaine public maritime naturel sous réserve des dispositions contraires d'actes de concession translatifs de propriété légalement pris et régulièrement exécutés. ". L'article L. 2111-5 du code précité prévoit dans sa version en vigueur à la date de l'arrêté contesté que : " Les limites du rivage sont constatées par l'Etat en fonction des observations opérées sur les lieux à délimiter ou des informations fournies par des procédés scientifiques. (...) ". Aux termes de l'article R. 2111-5 du même code : " La procédure de délimitation du rivage de la mer, des lais et relais de la mer et des limites transversales de la mer à l'embouchure des fleuves et rivières est conduite, sous l'autorité du préfet, par le service de l'Etat chargé du domaine public maritime. (...) / Les procédés scientifiques auxquels il est recouru pour la délimitation sont les traitements de données topographiques, météorologiques, marégraphiques, houlographiques, morpho-sédimentaires, botaniques, zoologiques, bathymétriques, photographiques, géographiques, satellitaires ou historiques. ".
8. Il résulte du procès-verbal du 15 mai 2018 dressé par l'agent assermenté de la direction départementale des territoires et de la mer (DDTM) des Alpes-Maritimes que la SARL Eden occupe et exploite sans aucun titre l'y autorisant, sur la plage de la Mala, située sur le territoire de la commune de Cap d'Ail, une parcelle du domaine public maritime consistant en une surface de plage de forme rectangulaire de 368 m² à usage d'activités balnéaires (matelas, parasols, table de restauration...) dont un platelage de 23 m de long sur 6 m de large environ. Selon ce procès-verbal, cette occupation est située dans la surface recouverte par les plus hautes mers, telle que définie dans le rapport d'expertise concernant la caractérisation de la limite des plus hautes mers atteinte sur la plage de la Mala en dehors de perturbations météorologiques exceptionnelles. Le procès-verbal précise également que la SARL Eden détenait jusqu'au 31 décembre 2010, un sous-traité de plage délivré par la commune de Cap d'Ail et que l'Etat a délivré une autorisation d'occupation temporaire en 2011 dans l'attente d'un nouveau projet de concession, laquelle est venue à expiration le 1er novembre 2011. Par ailleurs, il résulte de l'instruction que dans le cadre de la procédure de délimitation du domaine public maritime au droit de la plage de la Mala, la DDTM des Alpes-Maritimes a rédigé, au mois de janvier 2019, un rapport relatif à cette délimitation, produit par le ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires et fondé sur des données historiques, cartographiques, cadastrales, topographiques, morpho-sédimentaires et houlographiques mentionnées à l'article R. 2111-5 du code général de la propriété de personnes publiques. Selon une carte du cadastre de 1874 figurant dans ce rapport, la totalité de la plage, à l'exception de l'éperon rocheux apparaît dans l'eau. Les photographies aériennes de ce rapport montrent que la plage de la Mala s'étendait au début du 20ème siècle jusqu'à la falaise et n'était quasiment pas occupée. A l'époque le site était déjà recouvert d'un matériaux clair exempt de toute végétation caractérisant un sédiment soumis à l'action régulière des flots. Le rapport de la DDTM fait aussi état d'une étude du déferlement de la houle établie à partir des constats de terrain opérés les 11 et 25 janvier 2016 par un agent assermenté de la DDTM, le rapport d'un expert du 25 mars 2016 et sur les conclusions d'une expertise du centre d'études sur les risques, l'environnement, la mobilité et l'aménagement (CEREMA). Les constats montrent qu'entre 2014 et 2018, la houle a dépassé la hauteur de 2,5 m quatorze fois et celle de 4 m deux fois le 5 novembre 2014 et le 11 décembre 2017, ce qui tend à démontrer le caractère non exceptionnel de l'évènement et que son occurrence se produit environ trois fois par an. Une photographie prise le 12 mars 2013 par un agent de la DDTM montre que la mer touche les constructions, y compris celles de Mme C... et autre. Le rapport conclut que l'intégralité du site de la plage de la Mala jusqu'à la cote 4 m A... est comprise dans le domaine public maritime. En outre, M. F... certifie, dans son rapport d'expertise du 25 mars 2016, d'après ses observations de terrain que la Mala subit, à l'image des plages de poche régionales, des submersions marines supérieures à 4-5 m A.... Par ailleurs, un rapport de visite du 12 décembre 2017 établi par un agent assermenté de la DDTM constate des dépôts de sable, de galets, de gravillons, de posidonies laissés par les coups de mer la veille à l'intérieur des établissements de plage dont celui de l'Eden. Il précise que selon deux bulletins météos du 11 décembre 2017, la force des vents sur le littoral niçois n'a pas dépassé les 100 km/h. Un autre constat du 28 décembre 2020, versé au débat par le ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires montre des dépôts de sable de posidonies au fond de l'établissement l'Eden plage lequel a été atteint par les flots à la cote de 4 m A... et indique que les Alpes-Maritimes avaient été placées en vigilance jaune avec un risque de vagues de submersion marine. Ainsi, il ne résulte pas de l'instruction que ces submersions constatées à de nombreuses reprises relèveraient de perturbations météorologiques exceptionnelles lesquelles ne sont pas nécessairement constituées par des tempêtes violentes.
9. Mme C... et autre ne peuvent utilement se prévaloir du trait de cote établi sur la plage de la Mala, au mois de novembre 2017 par le service déplacements, risques, sécurité de la DDTM des Alpes-Maritimes, dans le cadre d'une procédure de porter à connaissance (PAC) en application des articles L. 132-2 et R. 132-1 du code de l'urbanisme, ainsi que du cahier de recommandations du PAC submersion marine, de la carte des niveaux marins et du rapport du 2 octobre 2014 du service hydrographique et océanographique de la marine (SHOM), lesquels n'ont pas pour objet de délimiter le domaine public maritime en application des dispositions mentionnées au point 7. Concernant cette procédure de porter à connaissance, une note complémentaire du préfet des Alpes-Maritimes, du 26 juillet 2018, précise que " des études locales plus fines et les observations de terrain montrent que cette approximation conduirait le plus souvent à sous-évaluer l'action de la mer sur les rivages " et que " pour le cas des plages, les niveaux marins de référence donnés à travers ce porter à connaissance doivent faire l'objet d'études complémentaires ". Le rapport d'expertise du 30 septembre 2020 de M. B... lequel retient que le PAC fixe pour la plage de la Mala la cote A... maximale de submersion marine entre 1.47 et 1.73 m A... maximum et une cote moyenne estimée à 1.44 m A... au droit de l'Eden Plage n'est pas de nature à remettre en cause les conclusions du rapport de la DDTM du mois de janvier 2019 ni les données relatives à la houle étudiées par le CEREMA lesquelles sont corroborées par le rapport d'expertise du 25 mars 2016. Les circonstances que le CEREMA soit un établissement public placé sous la double tutelle du ministère de la transition écologique et du ministère de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales et que le rapport d'expertise du 30 septembre 2020 aurait été ordonné par le tribunal administratif de Nice ne permettent pas d'écarter les constatations de la DDTM des Alpes-Maritimes. Quant au rapport de M. D..., du 2 novembre 2016, il ne concerne pas la parcelle occupée par les requérantes mais les cabanons au droit des parcelles cadastrées DP8a, DP8b, DP8c, DP8d, DP8e, DP8f, DP8g et DP25a et n'a pas été réalisé sur le fondement des procédés scientifiques mentionnés à l'article R. 2111-5 du code général de la propriété de personnes publiques mais sur l'étude du SHOM qui à elle seule n'est pas suffisante pour déterminer les limites du domaine public maritime. Enfin l'absence d'étude d'apport des cours d'eau dans le cadre de la recherche des plus hautes eaux prévue par la circulaire du 14 février 1920 du sous-secrétaire d'Etat au ministère des travaux public est sans incidence.
10. Par suite, compte tenu de ce qui a été dit aux points 7 à 9, les aménagements installés par Mme C... et autre sur une surface de la plage de la Mala, de forme rectangulaire de 368 m² à usage d'activités balnéaires dont un platelage de 23 m de long sur 6 m de large sont situés sur le domaine public maritime en application du 1° de l'article L. 2111-4 du code général de la propriété de personnes publiques.
En ce qui concerne la réparation domaniale :
11. Aux termes de l'article L. 2132 3 du code général de la propriété des personnes publiques : " Nul ne peut bâtir sur le domaine public maritime ou y réaliser quelque aménagement ou quelque ouvrage que ce soit sous peine de leur démolition, de confiscation des matériaux et d'amende ". Lorsqu'il qualifie de contravention de grande voirie des faits d'occupation irrégulière d'une dépendance du domaine public, le juge administratif, saisi d'un procès-verbal de contravention de grande voirie accompagné ou non de conclusions de l'administration tendant à l'évacuation de cette dépendance, enjoint au contrevenant de libérer sans délai le domaine public et peut, s'il l'estime nécessaire, prononcer une astreinte en fixant lui-même, dans le cadre de son pouvoir d'appréciation, le point de départ de cette astreinte, sans être lié par la demande de l'administration.
12. Dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de condamner la SARL Eden à libérer la surface de la plage de la Mala d'une surface de 368 m², à évacuer les matériaux issus de la démolition des installations édifiées sur le domaine public maritime et décrites au point 8 du présent arrêt vers un centre de traitement agréé et à remettre dans son état naturel la dépendance du domaine public maritime irrégulièrement occupée, dans un délai de six mois à compter de la date de notification de l'arrêt à intervenir et sous astreinte de 100 euros par jour de retard passé ce délai. L'administration pourra procéder d'office à la démolition des installations litigieuses et à la remise des lieux dans leur état naturel aux frais et risques de la contrevenante en cas d'inexécution après ce même délai.
Sur les frais liés au litige :
13. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'Etat qui n'est pas dans la présente instance la partie perdante, la somme demandée par Mme C... et autre au titre des frais exposés par elles et non compris dans les dépens.
D É C I D E :
Article 1er : Les articles 2 et 3 du jugement du tribunal administratif de Nice du 6 juillet 2021 en tant qu'il rejette le surplus des conclusions de Mme C... et de la SARL Eden sont annulés.
Article 2 : Il est enjoint à la SARL Eden de libérer la surface de la plage de la Mala d'une superficie de 368 m², d'évacuer les matériaux issus de la démolition des installations édifiées sur le domaine public maritime et décrites au point 8 du présent arrêt vers un centre de traitement agréé et à remettre dans son état naturel la dépendance du domaine public maritime irrégulièrement occupée, dans un délai de six mois à compter de la date de notification du présent arrêt et sous astreinte de 100 euros par jour de retard passé ce délai.
Article 3 : En cas d'inexécution par la SARL Eden après le délai de six mois à compter de la date de notification du présent arrêt, l'administration est autorisée à procéder d'office, aux frais et risques et périls de l'intéressée à la démolition des installations et ouvrages implantés sans autorisation sur le domaine public maritime et à la remise des lieux dans leur état naturel des installations.
Article 4 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté.
Article 5 : Le présent arrêt sera notifié à Mme E... C..., à la SARL Eden et au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires.
Copie en sera adressée à la commune de Cap d'Ail.
Délibéré après l'audience du 26 mai 2023, où siégeaient :
- Mme Chenal-Peter, présidente de chambre,
- Mme Ciréfice, présidente assesseure,
- Mme Marchessaux, première conseillère.
Rendu public par mise à disposition au greffe, le 12 juin 2023.
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N° 21MA03796
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