Vu la procédure suivante :
Procédure contentieuse antérieure :
M. B... E... et Mme A... D... ont demandé au tribunal administratif de Marseille d'annuler l'arrêté du 2 septembre 2020 par lequel le maire de Marseille a retiré la décision de non-opposition tacite à déclaration préalable de travaux déposée le 9 juin 2020 et d'enjoindre au maire de Marseille de prendre une décision de non-opposition sur leur déclaration préalable.
Par un jugement n° 2008316 du 12 décembre 2023, le tribunal administratif de Marseille a annulé l'arrêté du 2 septembre 2020 et enjoint au maire de Marseille de leur délivrer, sous un mois, une attestation de décision tacite de non-opposition à la déclaration préalable déposée le 9 juin 2020.
Procédure devant la Cour :
Par une requête et un mémoire, enregistrés les 6 février et 12 septembre 2024 la commune de Marseille, représentée par Me Mendes Constante, demande à la Cour :
1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Marseille ;
2°) de rejeter la demande présentée par M. E... et Mme D... devant le tribunal administratif ;
3°) de mettre à la charge de M. E... et Mme D... la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- le jugement attaqué est irrégulier, en ce qu'il est entaché d'une erreur de fait dans sa réponse au moyen tiré de l'incompétence du signataire de l'arrêté du 2 septembre 2020 et d'une erreur dans l'application des principes applicables en matière de régularisation des constructions édifiées irrégulièrement ;
- l'arrêté attaqué a été signé par une autorité compétente ;
- cet arrêté est suffisamment motivé ;
- il a été édicté après mise en œuvre de la procédure contradictoire ;
- la maison de M. E... et Mme D... a été édifiée sans respecter le permis de construire qui leur a été délivré le 12 juillet 2016, ainsi que cela ressort du procès-verbal du 23 février 2018 ;
- c'est à bon droit que la décision de non-opposition a été retirée, en l'absence de demande portant sur la régularisation de l'ensemble de la construction, dès lors, d'une part, que les travaux envisagés ne sont pas dissociables du bâti existant et, d'autre part, que la non-conformité de la construction a été soulevée dès le 13 février 2018, avant le dépôt de la déclaration attestant de l'achèvement et de la conformité des travaux ;
- l'arrêté de retrait peut être légalement fondé sur la fraude et une substitution de motif est sollicitée subsidiairement à ce titre.
Par des mémoires, enregistrés les 15 mai et 24 septembre 2024, M. E... et Mme D..., représentés par Me Pontier, concluent au rejet de la requête et demandent à la cour de mettre à la charge de la commune de Marseille la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Ils soutiennent que les moyens de la requête ne sont pas fondés.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le code de l'urbanisme ;
- le code des relations entre le public et l'administration ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de Mme Courbon, présidente assesseure ;
- les conclusions de M. Quenette, rapporteur public ;
- les observations de Me Bezol, représentant la commune de Marseille, et celles de Me Durand, représentant M. E... et Mme D....
Une note en délibéré, enregistrée le 4 février 2025, a été présentée pour M. E... et Mme D... et n'a pas été communiquée.
Considérant ce qui suit :
1. Le 9 juin 2020, M. E... et Mme D... ont déposé une déclaration préalable de travaux n° DP 013055 21 22264P0 en vue de la construction d'une piscine et d'une terrasse sur le terrain cadastré section A n° 341, situé 35 impasse des Douces, sur lequel est implantée leur maison d'habitation et complété leur demande le 3 juillet 2020. Une décision tacite de non-opposition est née le 3 août 2020. Par un arrêté du 2 septembre 2020, après avoir mis les intéressés en mesure de présenter leurs observations, le maire de Marseille a retiré cette décision de non-opposition tacite. Le recours gracieux formé par M. E... et Mme D... le 16 septembre 2020 a été implicitement rejeté. La commune de Marseille relève appel du jugement du 12 décembre 2023 par lequel le tribunal administratif de Marseille a annulé l'arrêté du 2 septembre 2020 et enjoint à son maire de délivrer à M. E... et Mme D... une attestation de décision tacite de non-opposition à la déclaration préalable déposée le 9 juin 2020.
Sur le bien-fondé du jugement attaqué :
2. En application de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme, il appartient au juge d'appel, saisi d'un jugement annulant un acte en matière d'urbanisme, de se prononcer sur les différents motifs d'annulation retenus par les premiers juges, dès lors que ceux-ci sont contestés devant lui et d'apprécier si l'un au moins de ces moyens justifie la solution d'annulation. Dans ce cas, le juge d'appel n'a pas à examiner les autres moyens de première instance. Dans le cas où il estime en revanche qu'aucun des moyens retenus par le tribunal administratif n'est fondé, le juge d'appel, saisi par l'effet dévolutif des autres moyens de première instance, examine ces moyens. Il lui appartient de les écarter si aucun d'entre eux n'est fondé et, à l'inverse, en application des dispositions de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme, de se prononcer, si un ou plusieurs d'entre eux lui paraissent fondés, sur l'ensemble de ceux qu'il estime, en l'état du dossier, de nature à confirmer, par d'autres motifs, l'annulation prononcée par les premiers juges.
3. Pour faire droit à la demande de M. E... et Mme D... tendant à l'annulation de l'arrêté du 2 septembre 2020 procédant au retrait de la décision tacite de non-opposition à leur déclaration préalable, le tribunal administratif a accueilli deux moyens soulevés devant lui par les intéressés, à savoir l'incompétence du signataire de l'acte attaqué et l'illégalité de son seul motif, tiré de que la demande aurait dû porter sur la régularisation de la transformation d'un garage en partie habitable, la surélévation de la construction et l'édification d'un mur de clôture sans autorisation d'urbanisme.
4. En premier lieu, aux termes de l'article L. 422-1 du code de l'urbanisme : " L'autorité compétente pour délivrer le permis de construire, d'aménager ou de démolir et pour se prononcer sur un projet faisant l'objet d'une déclaration préalable est : / a) Le maire, au nom de la commune, dans les communes qui se sont dotées d'un plan local d'urbanisme ou d'un document d'urbanisme en tenant lieu (...) ". Aux termes de l'article L. 2122-18 du code général des collectivités territoriales : " Le maire est seul chargé de l'administration, mais il peut, sous sa surveillance et sa responsabilité, déléguer par arrêté une partie de ses fonctions à un ou plusieurs de ses adjoints et, en l'absence ou en cas d'empêchement des adjoints ou dès lors que ceux-ci sont tous titulaires d'une délégation à des membres du conseil municipal ".
5. L'arrêté du 2 septembre 2020 a été signé par Mme C..., adjointe au maire déléguée à l'urbanisme et au développement harmonieux de la ville, qui disposait d'une délégation de signature consentie par le maire de Marseille par un arrêté n° 2020-01337 du 20 juillet 2020, à l'effet de signer les décisions relatives au droit des sols, régulièrement publiée au recueil des actes administratifs de la commune du 1er août 2020, produit pour la première fois en appel, et transmis au contrôle de légalité. Par suite, c'est à tort que le tribunal administratif a annulé l'arrêté en litige au motif qu'il a été signé par une autorité incompétente.
6. En second lieu, lorsqu'une construction a été édifiée sans respecter la déclaration préalable déposée ou le permis de construire obtenu ou a fait l'objet de transformations sans les autorisations d'urbanisme requises, il appartient au propriétaire qui envisage d'y faire de nouveaux travaux de déposer une déclaration ou de présenter une demande de permis portant sur l'ensemble des éléments de la construction qui ont eu ou auront pour effet de modifier le bâtiment tel qu'il avait été initialement approuvé. Il en va ainsi même dans le cas où les éléments de construction résultant de ces travaux ne prennent pas directement appui sur une partie de l'édifice réalisée sans autorisation. En revanche, une telle exigence ne trouve pas à s'appliquer dans le cas où les travaux effectués sans autorisation concernent d'autres éléments bâtis sur le terrain d'assiette du projet si l'autorisation demandée ne porte pas sur ces éléments distincts du projet, sauf si ces derniers forment avec ceux objets de la demande, en raison de liens physiques ou fonctionnels entre eux, un ensemble immobilier unique.
7. Il appartient à l'administration de statuer au vu de l'ensemble des pièces du dossier, d'après les règles d'urbanisme en vigueur à la date de sa décision, en tenant compte, le cas échéant, de l'application des dispositions de l'article L. 111-12 du code de l'urbanisme issues de la loi du 13 juillet 2006, désormais reprises à l'article L. 421-9 de ce code, relatives à la régularisation des travaux réalisés depuis plus de dix ans.
8. Aux termes de l'article L. 462-2 du code de l'urbanisme : " L'autorité compétente mentionnée aux articles L. 422-1 à L. 422-3 peut, dans un délai fixé par décret en Conseil d'Etat, procéder ou faire procéder à un récolement des travaux et, lorsque ceux-ci ne sont pas conformes au permis délivré ou à la déclaration préalable, mettre en demeure le maître de l'ouvrage de déposer un dossier modificatif ou de mettre les travaux en conformité. Un décret en Conseil d'Etat fixe les cas où le récolement est obligatoire. / Passé ce délai, l'autorité compétente ne peut plus contester la conformité des travaux ". Aux termes de l'article R. 462-6 du même code : " A compter de la date de réception en mairie de la déclaration d'achèvement, l'autorité compétente dispose d'un délai de trois mois pour contester la conformité des travaux au permis ou à la déclaration. / Le délai de trois mois prévu à l'alinéa précédent est porté à cinq mois lorsqu'un récolement des travaux est obligatoire en application de l'article R. 462-7 ". Il résulte de ces dispositions que lorsque le bénéficiaire d'un permis ou d'une décision de non-opposition à déclaration préalable a adressé au maire une déclaration attestant l'achèvement et la conformité des travaux réalisés en vertu de cette autorisation, l'autorité compétente ne peut plus en contester la conformité au permis ou à la déclaration si elle ne l'a pas fait dans le délai, suivant les cas, de trois ou de cinq mois ni, dès lors, sauf le cas de fraude, exiger du propriétaire qui envisage de faire de nouveaux travaux sur la construction qu'il présente une demande de permis ou dépose une déclaration portant également sur des éléments de la construction existante, au motif que celle-ci aurait été édifiée sans respecter le permis de construire précédemment obtenu ou la déclaration préalable précédemment déposée.
9. D'une part, il ressort du procès-verbal d'infraction établi le 23 février 2018 par un agent assermenté de la commune de Marseille que la construction de M. E... et Mme D... n'est pas conforme au permis de construire délivré le 12 juillet 2016, s'agissant notamment de la hauteur de la maison, de la transformation d'un garage en partie habitable, du niveau du terrain naturel et de l'édification de la clôture du terrain d'assiette. Ces constats ne sont pas sérieusement remis en cause par les pétitionnaires, qui se bornent à faire état d'une expertise réalisée à la demande de l'autorité judiciaire, le rapport définitif de l'expert, daté du 29 mai 2019, concluant au non-respect du permis de construire délivré sur plusieurs points, notamment la hauteur de la construction, et d'une expertise réalisée le 11 avril 2022 relative au bornage judiciaire de leur propriété. Dans ces conditions, M. E... et Mme D..., qui n'apportent aucun élément probant de nature à remettre en cause les constats réalisés par l'agent assermenté de la commune de Marseille, ne sont pas fondés à soutenir que leur maison d'habitation a été réalisée conformément au permis de construire qui leur a été délivré.
10. D'autre part, il ressort des pièces du dossier de déclaration préalable que si la terrasse et la piscine projetées ne présentent aucun lien physique ou fonctionnel avec le mur de clôture du terrain, elles doivent être réalisées en continuité de l'habitation principale, la terrasse étant attenante à l'une des façades de la maison. Les travaux envisagés forment ainsi, avec la construction irrégulière, un ensemble immobilier unique.
11. Enfin, il ressort des pièces du dossier que le pétitionnaire a déposé une déclaration d'achèvement et de conformité des travaux de construction de l'habitation principale, datée du 12 octobre 2018, dont la commune de Marseille a accusé réception le 15 octobre 2018. S'il est constant que le maire de Marseille n'a pas contesté la conformité des travaux dans le délai prévu par l'article L. 462-2 du code l'urbanisme, un procès-verbal d'infraction a toutefois été établi, ainsi qu'il a été dit au point 9 ci-dessus, le 23 février 2018, après deux visites sur place. Ce procès-verbal, établi après la construction de la maison, a été notifié aux pétitionnaires le 11 avril 2018, par un courrier les informant de la transmission de leur dossier au procureur de la République. Ainsi, alors qu'ils ne justifient pas avoir, entre le 23 février 2018 et le 27 juillet 2018, date d'achèvement déclarée, corrigé l'ensemble des irrégularités relevées par l'agent assermenté, M. E... et Mme D..., en attestant, le 12 octobre 2018, de la conformité des travaux réalisés au permis de construire qui leur a été délivré, ont procédé à une déclaration frauduleuse. Ils ne peuvent, dans ces conditions, se prévaloir de l'absence de contestation, par le maire de Marseille, de la conformité des travaux à la suite du dépôt de cette déclaration.
12. Il résulte de ce qui précède que le maire de Marseille a pu, à bon droit, retirer la décision tacite de non-opposition à déclaration préalable, au motif que les pétitionnaires n'avaient pas fait porter leur demande sur l'ensemble des éléments de la construction qui ont eu ou auront pour effet de modifier le bâtiment tel qu'il avait été initialement approuvé. C'est donc à tort que le tribunal administratif, par le jugement attaqué, a censuré ce motif comme étant entaché d'erreur de droit.
13. Il y a donc lieu pour la cour de se prononcer, dans le cadre de l'effet dévolutif de l'appel, sur les autres moyens soulevés en première instance et en appel par M. E... et Mme D....
14. Aux termes de l'article L. 424-3 du code de l'urbanisme : " Lorsque la décision rejette la demande ou s'oppose à la déclaration préalable, elle doit être motivée. (...) ".
15. L'arrêté du 2 septembre 2020 énonce les considérations de droit qui le fondent, en visant le code de l'urbanisme, notamment ses articles R. 423-1 et suivants, et en faisant état de la jurisprudence Thalamy, qui s'oppose à l'autorisation de travaux sur une construction dépourvue de fondement légal sans régularisation de celle-ci, et les considérations de fait retenues, à savoir le constat, par un agent assermenté, de la transformation d'un garage en partie habitable, de la surélévation de la construction et l'édification d'un mur de clôture sans autorisation d'urbanisme. Il est ainsi suffisamment motivé au regard des exigences posées par les dispositions précitées.
16. Aux termes de l'article L. 424-5 du code de l'urbanisme : " La décision de non-opposition à une déclaration préalable ou le permis de construire ou d'aménager ou de démolir, tacite ou explicite, ne peuvent être retirés que s'ils sont illégaux et dans le délai de trois mois suivant la date de ces décisions. Passé ce délai, la décision de non-opposition et le permis ne peuvent être retirés que sur demande expresse de leur bénéficiaire. (...) ". Aux termes de l'article L. 122-1-2 du code des relations entre le public et l'administration : " Les décisions mentionnées à l'article L. 211-2 n'interviennent qu'après que la personne intéressée a été mise à même de présenter des observations écrites et, le cas échéant, sur sa demande, des observations orales. Cette personne peut se faire assister par un conseil ou représenter par un mandataire de son choix. (...). " et aux termes de l'article L. 211-2 du même code : " Les personnes physiques ou morales ont le droit d'être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. / A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : (...) 4° Retirent ou abrogent une décision créatrice de droits ; (...) ". La décision portant retrait d'une décision de non-opposition à déclaration préalable est au nombre de celles qui doivent être motivées en application de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration. Elle doit, par suite, être précédée d'une procédure contradictoire permettant au titulaire de l'autorisation d'être informé de la mesure qu'il est envisagé de prendre, ainsi que des motifs sur lesquels elle se fonde, et de bénéficier d'un délai suffisant pour présenter ses observations.
17. Il ressort des pièces du dossier que par un courrier daté du 31 juillet 2020, le maire de Marseille a informé M. E... et Mme D... qu'il envisageait de retirer la décision tacite de non-opposition née sur leur déclaration déposée le 9 juin 2020, ainsi que des motifs de ce retrait, en leur accordant un délai de quinze jours à compter de sa réception pour présenter leurs observations. Ce courrier a été réceptionné le 11 août 2020 par les intéressés, qui ont présenté des observations par un courrier daté du 20 août suivant, reçu en mairie le 26 août. Si l'arrêté de retrait attaqué du 2 septembre 2020 indique, par erreur, que les pétitionnaires n'ont pas présenté d'observations à la suite de l'information qui leur a été adressée, cette circonstance, pour regrettable qu'elle soit, est, en elle-même sans incidence sur la régularité de la procédure contradictoire mise en œuvre par la commune, et ce alors que le retrait est, en tout état de cause, intervenu après l'expiration du délai de quinze jours imparti à M. E... et Mme D... pour présenter leurs observations. Dans ces conditions, le moyen tiré de la méconnaissance des disposition énoncées au point 16 doit être écarté.
18. Il résulte de ce qui précède, et sans qu'il soit besoin d'examiner la régularité du jugement et la demande de substitution de motifs présentée à titre subsidiaire, que la commune de Marseille est fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement contesté, le tribunal administratif de Marseille a annulé l'arrêté du 2 septembre 2020 par lequel son maire a retiré la décision de non-opposition tacitement née du silence gardé sur la déclaration préalable déposée par M. E... et Mme D... le 9 juin 2020.
Sur les frais liés au litige :
19. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Marseille, qui n'est pas dans la présente instance la partie perdante, la somme demandée par M. E... et Mme D... au titre des frais exposés par eux et non compris dans les dépens. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de ces derniers une somme à verser à la commune de Marseille en application de ces dispositions.
D É C I D E :
Article 1er : Le jugement n° 2008316 du tribunal administratif de Marseille du 12 décembre 2023 est annulé.
Article 2 : La demande présentée par M. E... et Mme D... devant le tribunal administratif est rejetée.
Article 3 : Le surplus des conclusions de la requête de la commune de Marseille est rejeté.
Article 4 : Les conclusions présentées par M. E... et Mme D... sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.
Article 5 : Le présent arrêt sera notifié à M. B... E... et Mme A... D... et à la commune de Marseille.
Délibéré après l'audience du 30 janvier 2025, où siégeaient :
- M. Portail, président,
- Mme Courbon, présidente assesseure,
- M. Claudé-Mougel, premier conseiller.
Rendu public par mise à disposition au greffe le 13 février 2015.
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N° 24MA00251
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