Vu la procédure suivante :
Procédure contentieuse antérieure :
La société civile immobilière (SCI) Orce Balthazar a demandé au tribunal administratif de Marseille d'annuler la décision implicite par laquelle la métropole Aix-Marseille-Provence a refusé de procéder à l'abrogation de la délibération du 19 décembre 2019 par laquelle son conseil a approuvé le plan local d'urbanisme intercommunal du territoire Marseille-Provence, en tant qu'elle a classé le terrain cadastré section C n° 11, situé 32 chemin des Héritages sur le territoire de la commune du Rove, en zone UM1.
Par un jugement n° 2203545 du 2 avril 2024, le tribunal administratif de Marseille a rejeté sa demande.
Procédure devant la Cour :
Par une requête et un mémoire, enregistrés les 28 mai 2024 et 29 janvier 2025, la SCI Orce Balthazar, représentée par Me Ladouari, demande à la Cour :
1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Marseille ;
2°) d'annuler la décision implicite par laquelle la métropole Aix-Marseille-Provence a refusé de procéder à l'abrogation de la délibération du 19 décembre 2019 approuvant le plan local d'urbanisme intercommunal du territoire Marseille-Provence, en tant qu'elle a classé son terrain, situé 32 chemin des Héritages sur le territoire de la commune du Rove en zone UM1 ;
3°) d'enjoindre à la métropole Aix-Marseille-Provence de procéder à cette abrogation dans un délai de deux mois à compter de la notification de l'arrêt, sous astreinte de 1 000 euros par jour de retard ;
4°) de mettre à la charge de la métropole Aix-Marseille-Provence la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ;
5°) de mettre à la charge de la commune du Rove la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- le classement en zone UM1, qui interdit toute construction nouvelle, de la parcelle cadastrée section C n° 11 est entachée d'erreur de fait, d'erreur de droit et d'erreur manifeste d'appréciation ; cette parcelle, située au sein d'un tissu urbain très dense, en continuité de l'urbanisation du centre-ville, à plus de 50 mètres des limites du massif, et à proximité d'un point d'eau, n'est soumise qu'à un aléa moyen s'agissant du risque de feu de forêt ; elle constitue une dent creuse, bordée de terrain bâtis, est desservie par les réseaux et bénéficie de chemins d'accès permettant le passage des véhicules de lutte contre l'incendie ; des autorisations d'urbanisme ont été délivrées récemment dans le même secteur, sans que soit opposé le risque d'incendie ;
- ce classement en zone UM1 n'est pas en cohérence avec les orientations du rapport de présentation et du projet d'aménagement et de développement durables ;
- l'interdiction de toute construction nouvelle à usage d'habitation prévue par le règlement applicable à zone UM1 est illégale, en ce qu'elle n'est pas justifiée par le projet d'aménagement et de développement durables ;
- ce classement est constitutif d'une rupture d'égalité, les constructions alentour pouvant bénéficier d'extensions.
Par un mémoire en intervention, enregistrée le 27 août 2024, la commune du Rove, représentée par Me Rouillier, conclut au rejet de la requête.
Elle fait valoir que les moyens invoqués par la SCI Orce Balthazar ne sont pas fondés.
Par des mémoires, enregistrés les 27 septembre 2024 et 21 février 2025, la métropole Aix-Marseille-Provence, représentée par Me Guillini, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 2 500 euros soit mise à la charge de la SCI Orce Balthazar au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que les moyens invoqués par la SCI Orce Balthazar ne sont pas fondés.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le code des relations entre le public et l'administration ;
- le code de l'urbanisme ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de Mme Courbon, présidente assesseure,
- les conclusions de M. Quenette, rapporteur public,
- et les observations de Me Daimallah, représentant la SCI Orce Balthazar et de Me Tramier, représentant la commune du Rove.
Considérant ce qui suit :
1. Par délibération du 19 novembre 2019, le conseil de la métropole Aix-Marseille- Provence a approuvé le plan local d'urbanisme intercommunal (PLUi) du territoire Marseille-Provence. Par un courrier du 14 mai 2021, réceptionné le 1er juin 2021, la SCI Orce Balthazar a demandé à la métropole Aix-Marseille-Provence d'abroger cette délibération, en tant qu'elle classe le terrain lui appartenant, cadastré section C n° 11 et situé 32 chemin des Héritages sur le territoire de la commune du Rove, en zone UM1. Cette demande a été implicitement rejetée. La SCI Orce Balthazar relève appel du jugement du 2 avril 2024 par lequel le tribunal administratif de Marseille a rejeté sa demande tendant à l'annulation de cette décision.
Sur l'intervention de la commune du Rove :
2. La commune du Rove, sur le territoire de laquelle se situe le terrain dont le classement dans le PLUi est contesté, a intérêt au maintien de la décision portant refus d'abrogation partielle de la délibération par laquelle ce document d'urbanisme a été approuvé. Par suite, son intervention en défense est recevable et doit être admise.
Sur les conclusions à fin d'annulation :
3. Aux termes du premier alinéa de l'article L. 243-2 du code des relations entre le public et l'administration : " L'administration est tenue d'abroger expressément un acte réglementaire illégal ou dépourvu d'objet, que cette situation existe depuis son édiction ou qu'elle résulte de circonstances de droit ou de fait postérieures, sauf à ce que l'illégalité ait cessé. ". L'effet utile de l'annulation pour excès de pouvoir du refus opposé à la demande tendant à ce que soit abrogé un document de portée générale réside dans l'obligation, que le juge peut prescrire d'office en vertu de l'article L. 911-1 du code de justice administrative, pour l'autorité compétente, de procéder à son abrogation. Dans un tel cas, le juge doit apprécier la légalité des dispositions contestées au regard des règles applicables et des circonstances prévalant à la date de sa décision.
4. En premier lieu, d'une part, en vertu de l'article L. 151-5 du code de l'urbanisme, le projet d'aménagement et de développement durables (PADD) du plan local d'urbanisme définit notamment " les orientations générales des politiques d'aménagement, d'équipement, d'urbanisme, de paysage, de protection des espaces naturels, agricoles et forestiers, et de préservation ou de remise en bon état des continuités écologiques " et " fixe des objectifs chiffrés de modération de la consommation de l'espace et de lutte contre l'étalement urbain ". Aux termes de l'article L. 151-8 du même code : " Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols permettant d'atteindre les objectifs mentionnés aux articles L. 101-1 à L. 101-3 ".
5. Pour apprécier la cohérence exigée au sein du plan local d'urbanisme entre le règlement et le PADD, il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d'une analyse globale le conduisant à se placer à l'échelle du territoire couvert par le document d'urbanisme, si le règlement ne contrarie pas les orientations générales et objectifs que les auteurs du document ont définis dans le PADD, compte tenu de leur degré de précision. Par suite, l'inadéquation d'une disposition du règlement du plan local d'urbanisme à une orientation ou à un objectif du PADD ne suffit pas nécessairement, compte tenu de l'existence d'autres orientations ou objectifs au sein de ce projet, à caractériser une incohérence entre ce règlement et ce projet.
6. Aux termes de l'article R. 151-9 du code de l'urbanisme, d'autre part : " Le règlement délimite les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger. / Il peut préciser l'affectation des sols selon les usages principaux qui peuvent en être faits ou la nature des activités qui peuvent y être exercées et également prévoir l'interdiction de construire. / Il peut définir, en fonction des situations locales, les règles concernant la destination et la nature des constructions autorisées. ". Aux termes de l'article R. 151-18 du même code : " Les zones urbaines sont dites " zones U ". Peuvent être classés en zone urbaine, les secteurs déjà urbanisés et les secteurs où les équipements publics existants ou en cours de réalisation ont une capacité suffisante pour desservir les constructions à implanter. "
7. Il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. Leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif qu'au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts.
8. Selon règlement du PLUi, les zones UM sont " des zones urbaines, car déjà bâties, dans lesquelles l'urbanisation doit être maîtrisée, souvent pour des raisons environnementales (sensibilités paysagères, risques naturels...) et du fait d'un déficit de réseaux et d'équipements (voirie notamment) ".
9. Le secteur du Vallon des Héritages, dans lequel se situe la parcelle cadastrée C n° 11 appartenant à la SCI Orce Balthazar a été classé en zone UM1 du PLUI approuvé le 19 décembre 2019. Le rapport de présentation de ce document, dans sa partie D3 consacrée à l'explication des choix retenus pour le règlement, indique que les zones UM couvent des secteurs qui doivent faire l'objet d'une forte maîtrise de l'urbanisation, car ils se situent souvent à l'écart de toute centralité, qu'ils présentent une forte sensibilité paysagère et environnementale, notamment en termes de risques de feux de forêt du fait de leur proximité avec les massifs, et en raison d'un déficit d'équipements, notamment en termes de réseaux. A cet égard, le cahier communal de la commune du Rove du PADD prévoit, au point 2.1 " Trame verte et bleue, paysage ", une orientation visant à " préserver les espaces situés en frange communale, notamment aux Douard et aux Héritages, caractérisés par une urbanisation de type pavillonnaire, une desserte de ces zones limitée et un assainissement partiel ", et au point 2.2 " Risques et nuisances ", une orientation tendant à " limiter l'urbanisation sur les secteurs d'habitat diffus du fait de la forte sensibilité de la commune au risque incendie (Douard, Héritages) ".
10. Il ressort des pièces du dossier que le secteur des Héritages, qui constitue un compartiment urbain d'habitat résidentiel, est implanté à distance de la centralité du Rove, dont il est séparé par la route nationale 568 au sud de laquelle il se situe. Il est entouré de vastes collines boisées, classées par le PLUi en zone naturelle et en espaces boisés classés, ce qui lui confère une forte sensibilité paysagère et environnementale ainsi qu'une forte sensibilité aux risques d'incendie de forêt. La parcelle en litige, qui s'insère dans ce compartiment, ne peut être regardée comme une dent creuse, quand bien même elle est entourée de constructions sur trois de ses côtés, compte tenu du caractère diffus de l'urbanisation du secteur et du caractère naturel de l'environnement dans lequel celui-ci s'insère. Il ressort par ailleurs des pièces du dossier que ce quartier, à vocation uniquement résidentielle, est desservi, depuis la route nationale, par le chemin des Héritages, qui est, sur plusieurs de ses portions, étroit et sinueux, rendant difficile l'accès des véhicules de lutte contre l'incendie dans une zone particulièrement exposée. La métropole indique également, sans être sérieusement contredite, que la desserte du secteur par le réseau d'assainissement n'est que partielle. Dans ces conditions, le classement opéré par les auteurs du PLUi de la parcelle en litige est en cohérence avec le PADD, qui met en exergue la volonté de limiter fortement l'urbanisation des zones situées dans les massifs boisés, en frange communale et n'est pas, contrairement à ce que soutient la société requérante, compte tenu des caractéristiques du secteur et de l'environnement qui l'entoure, tels que décrits ci-dessus, entaché d'erreur de fait ou d'erreur manifeste d'appréciation.
11. En deuxième lieu, il résulte des dispositions énoncées aux points 4 et 6 qu'il appartient à l'autorité locale de définir les partis d'urbanisme que traduit le plan local d'urbanisme dans le respect des dispositions du code de l'urbanisme. Dès lors, la légalité des prescriptions d'un plan local d'urbanisme ayant pour effet d'interdire, dans une zone U, la plupart des constructions nouvelles s'apprécie au regard du parti d'urbanisme retenu, défini notamment par les orientations générales et par les objectifs du PADD.
12. Ainsi qu'il a été dit au point 8 ci-dessus, les zones UM instituées par le PLUi correspondent à des zones déjà bâties, situées en dehors de l'enveloppe urbaine, dans lesquelles l'urbanisation doit être maîtrisée pour des raisons environnementales et du fait d'un déficit de réseaux et d'équipements. Dans les zones UM1, les constructions nouvelles à usage d'habitation ne sont pas autorisées. Y sont notamment admises, sous conditions, les extensions et les constructions annexes ainsi que les opérations de démolition-reconstruction des constructions légales existantes à la date d'approbation du PLUi relevant de la sous-destination " logement ". Sont également autorisées, sous conditions, les constructions relevant de la destination " exploitation agricole et forestière ", les ouvrages, installations et constructions relevant de la sous-destination " locaux techniques et industriels des administrations publiques et assimilés " ainsi que les affouillements et exhaussement du sol. L'institution de ces zones UM correspond aux orientations du PADD, énoncées au point 9, visant à " préserver les espaces situés en frange communale (...) caractérisés par une urbanisation de type pavillonnaire, une desserte de ces zones limitée et un assainissement partiel " et à " limiter l'urbanisation sur les secteurs d'habitat diffus du fait de la forte sensibilité de la commune au risque incendie ". A cet effet, si les prescriptions des zones UM interdisent la création de nouveaux logements afin de permettre la maîtrise de l'urbanisation, elles autorisent néanmoins l'extension et la création d'annexes aux constructions à usage d'habitation existantes, ainsi que les bâtiments agricoles et les constructions techniques nécessaires au fonctionnement des services publics. De telles prescriptions pouvaient être légalement adoptées, compte tenu du parti pris d'aménagement retenu par les auteurs du PLUi. Par suite, la société requérante n'est pas fondée à soutenir que le règlement applicable aux zones UM1 est illégal en tant qu'il interdit les constructions nouvelles à usage d'habitation.
13. En dernier lieu, La SCI Orce Balthazar ne peut utilement se prévaloir d'une rupture d'égalité, au motif que d'autres secteurs de la commune présentant des caractéristiques identiques au quartier des Héritages auraient été classés en zone UP, ou que les constructions voisines déjà existantes à proximité de sa parcelle pourront bénéficier d'extensions, pour contester la décision de refus d'abrogation en litige, le classement de sa propre parcelle n'étant pas entaché d'illégalité.
14. Il résulte de ce qui précède que la SCI Orce Balthazar n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement contesté, le tribunal administratif de Marseille a rejeté sa demande tendant à l'annulation de la décision implicite par laquelle la métropole Aix-Marseille-Provence a refusé de faire droit à sa demande tendant à l'abrogation de la délibération du 19 novembre 2019 approuvant le PLUI du territoire Marseille Provence en tant qu'elle a classé la parcelle cadastrée C n° 11 en zone UM1.
Sur les frais liés au litige :
15. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la métropole Aix-Marseille-Provence, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme demandée par la SCI Orce Balthazar sur ce fondement, ou, et en tout état de cause, à la charge de la commune du Rove, intervenante. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la SCI Orce Balthazar une somme de 2 000 euros à verser à la métropole Aix-Marseille-Provence en application de ces dispositions.
D É C I D E :
Article 1er : L'intervention de la commune du Rove est admise.
Article 2 : La requête de la SCI Orce Balthazar est rejetée.
Article 3 : La SCI Orce Balthazar versera à la métropole Aix-Marseille-Provence la somme de 2 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 4 : Le présent jugement sera notifié à la société civile immobilière SCI Orce Balthazar, à la métropole Aix-Marseille-Provence et à la commune du Rove.
Délibéré après l'audience du 20 mars 2025, à laquelle siégeaient :
- M. Portail, président,
- Mme Courbon, présidente assesseure,
- M. Claudé-Mougel, premier conseiller.
Rendu public par mise à disposition au greffe, le 3 avril 2025.
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N° 24MA01334
