| France, Cour administrative d'appel de Nancy, 3ème chambre, 16 mai 2023, 20NC03601

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

La SARL Kacel a demandé au tribunal administratif de Strasbourg d'annuler l'arrêté du 5 février 2018 par lequel le maire de Metz s'est opposé à la déclaration préalable de travaux, enregistrée le 7 décembre 2017 et déposée en vue de la réalisation, sur une terrasse existante, d'un toit amovible et d'une structure démontable de type pergola, dans la cour d'un immeuble située 32 rue du Coëtlosquet sur le territoire de cette commune, ensemble la décision du préfet de la région Grand Est du 20 avril 2018 portant rejet de son recours administratif préalable formé le 14 février 2018.

Par un jugement n° 1803037 du 15 octobre 2020, le tribunal administratif de Strasbourg a rejeté cette demande et mis à la charge de la SARL Kacel la somme de 1 500 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Procédure devant la cour :

Par une requête, enregistrée le 11 décembre 2020, la SARL Kacel, représentée par Me Ambrosi, demande à la cour :

1°) d'annuler le jugement n° 1803037 du tribunal administratif de Strasbourg du 20 février 2020 ;

2°) d'annuler l'arrêté du maire de Metz du 5 février 2018 ;

3°) d'enjoindre au maire de Metz de procéder à une nouvelle instruction de sa déclaration préalable de travaux, enregistrée le 7 décembre 2017, dans un délai de trois mois à compter de l'arrêt à intervenir ;

4°) de mettre à la charge de la commune de Metz la somme de 3 500 euros à lui verser en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- le jugement de première instance est entaché d'irrégularité dès lors que les premiers juges n'ont pas répondu au moyen, invoqué dans son mémoire du 2 septembre 2020 et tiré de l'erreur manifeste d'appréciation commise par le préfet de la région Grand Est relativement à la configuration des lieux et à la situation du projet ;

- l'arrêté du 5 février 2018 a été pris à l'issue d'une procédure irrégulière, l'architecte des bâtiments de France ayant rendu un avis défavorable au projet le 28 décembre 2017, alors même que le dossier de déclaration préalable était incomplet et qu'un délai lui avait été octroyé pour le compléter ;

- la décision du préfet de la région Grand Est du 20 avril 2018 est insuffisamment motivée ;

- cette décision méconnaît les dispositions de l'article R. 423-68 du code de l'urbanisme, dès lors que la commission régionale du patrimoine et de l'architecture n'a pas été saisie pour avis ;

- le préfet de la région Grand Est a commis une erreur d'appréciation en considérant que son projet tendait à la réalisation d'une construction en élévation et qu'il méconnaissait en conséquence les dispositions de l'article US.9.3.1. du règlement du plan de sauvegarde et de mise en valeur du site patrimonial remarquable de Metz, approuvé par arrêté préfectoral du 22 décembre 2017 ;

- l'illégalité de la décision du préfet de la région Grand Est du 20 avril 2018 emporte nécessairement l'annulation de l'arrêté contesté du maire de Metz du 5 février 2018 ;

- les autres motifs de l'arrêté du 5 février 2018, opposés par le maire de Metz à titre surabondant, ne sont pas fondés.

Par un mémoire en défense, enregistré le 18 mars 2021, la commune de Metz, représentée par Me Iochum, conclut au rejet de la requête.

Elle soutient que les moyens invoqués par la SARL Kacel ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code du patrimoine ;

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. A...,

- les conclusions de M. Barteaux, rapporteur public,

- et les observations de Me Ponseele, substituant Me Ambrosi, pour la SARL Kacel.

Considérant ce qui suit :

1. La SARL Kacel exploite un restaurant au 32 B rue Coëtlosquet à Metz dans le périmètre d'un site patrimonial remarquable. A la suite de l'avis défavorable émis par l'architecte des bâtiments de France le 28 décembre 2017, le maire de cette commune, par un arrêté du 5 février 2018, s'est opposé à la déclaration préalable de travaux, enregistrée le 7 décembre 2017 et déposée par la requérante en vue de la réalisation, sur une terrasse existante, d'un toit amovible et d'une structure démontable de type pergola, dans la cour intérieure située le long du bâtiment abritant l'exploitation commerciale et visible depuis la voie publique. Le 14 février 2018, la SARL Kacel a formé le recours administratif préalable obligatoire prévu à l'article R. 424-14 du code de l'urbanisme. Ce recours ayant été rejeté par le préfet de la région Grand Est le 20 avril 2018, elle a saisi le tribunal administratif de Strasbourg d'une demande tendant à l'annulation de l'arrêté du 5 février 2018 et de la décision du 20 avril 2018. Elle relève appel du jugement n° 1803037 du 15 octobre 2020 qui rejette sa demande.

Sur la régularité du jugement :

2. Contrairement aux allégations de la SARL Kacel, il ne résulte pas du mémoire enregistré le 2 septembre 2020 qu'elle ait entendu se prévaloir, devant le tribunal administratif, du moyen tiré de ce que le préfet de la région Grand Est aurait commis une erreur manifeste dans son appréciation de la configuration des lieux et de la situation du projet. Dans ces conditions, la circonstance que les premiers juges, qui ont visé ce mémoire, n'ont pas répondu à un tel moyen n'est pas de nature à entacher leur jugement d'irrégularité. Par suite et alors que, au demeurant, ledit mémoire a été présenté, postérieurement à la clôture de l'instruction survenue le 6 mars 2020, en vue de répondre au courrier du 25 août 2020 informant les parties, en application de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, que le tribunal était susceptible de fonder son jugement sur des moyens d'ordre public relevés d'office, la requérante n'est pas fondée à soutenir que le jugement attaqué serait irrégulier en raison d'une omission à statuer.

Sur le bien-fondé du jugement :

3. En premier lieu, aux termes, d'une part, de l'article L. 425-1 du code de l'urbanisme : " Lorsque les constructions ou travaux mentionnés aux articles L. 421-1 à L. 421-4 sont soumis, en raison de leur emplacement, de leur utilisation ou de leur nature, à un régime d'autorisation ou à des prescriptions prévus par d'autres législations ou réglementations que le code de l'urbanisme, le permis de construire, le permis d'aménager, le permis de démolir ou la décision prise sur la déclaration préalable tient lieu d'autorisation au titre de ces législations ou réglementations, dans les cas prévus par décret en Conseil d'Etat, dès lors que la décision a fait l'objet d'un accord de l'autorité compétente. ". Aux termes de l'article R. 425-2 du même code : " Lorsque le projet est situé dans le périmètre d'un site patrimonial remarquable, le permis de construire, le permis d'aménager, le permis de démolir ou la décision prise sur la déclaration préalable tient lieu de l'autorisation prévue à l'article L. 632-1 du code du patrimoine si l'architecte des Bâtiments de France a donné son accord, le cas échéant assorti de prescriptions motivées. ". Aux termes du premier alinéa de l'article L. 632-1 du code du patrimoine : " Dans le périmètre d'un site patrimonial remarquable, sont soumis à une autorisation préalable les travaux susceptibles de modifier l'état des parties extérieures des immeubles bâtis, y compris du second œuvre, ou des immeubles non bâtis. / (...) / L'autorisation peut être refusée ou assortie de prescriptions lorsque les travaux sont susceptibles de porter atteinte à la conservation ou à la mise en valeur du site patrimonial remarquable. ". Aux termes du premier alinéa du paragraphe I de l'article L. 632-2 du même code, dans sa rédaction alors applicable : " Le permis de construire, le permis de démolir, le permis d'aménager, l'absence d'opposition à déclaration préalable, l'autorisation environnementale prévue par l'article L. 181-1 du code de l'environnement ou l'autorisation prévue au titre des sites classés en application de l'article L. 341-10 du même code tient lieu de l'autorisation prévue à l'article L. 632-1 du présent code si l'architecte des Bâtiments de France a donné son accord, le cas échéant assorti de prescriptions motivées. A ce titre, il s'assure du respect de l'intérêt public attaché au patrimoine, à l'architecture, au paysage naturel ou urbain, à la qualité des constructions et à leur insertion harmonieuse dans le milieu environnant. Il s'assure, le cas échéant, du respect des règles du plan de sauvegarde et de mise en valeur ou du plan de valorisation de l'architecture et du patrimoine. ".

4. Aux termes, d'autre part, de l'article R. 424-14 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction alors applicable : " Lorsque le projet est situé dans le périmètre d'un site patrimonial remarquable ou dans les abords des monuments historiques, le demandeur peut, en cas d'opposition à une déclaration préalable ou de refus de permis fondé sur un refus d'accord de l'architecte des Bâtiments de France, saisir le préfet de région, par lettre recommandée avec demande d'avis de réception, d'un recours contre cette décision dans le délai de deux mois à compter de la notification de l'opposition ou du refus. / Le préfet de région adresse notification de la demande dont il est saisi au maire s'il n'est pas l'autorité compétente, et à l'autorité compétente en matière d'autorisations d'urbanisme. / Le délai à l'issue duquel le préfet de région est réputé avoir confirmé la décision de l'autorité compétente en cas de recours du demandeur est de deux mois. / Si le préfet de région infirme le refus d'accord de l'architecte des Bâtiments de France, l'autorité compétente en matière d'autorisations d'urbanisme statue à nouveau dans le délai d'un mois suivant la réception de la décision du préfet de région. ".

5. Il résulte de ces dispositions que la décision de non-opposition à une déclaration préalable est subordonnée, lorsque les travaux envisagés sont situés dans le périmètre d'un site patrimonial remarquable, à l'avis conforme de l'architecte des bâtiments de France ou, lorsqu'il a été saisi, du préfet de région. Si l'avis de ce dernier se substitue alors à celui de l'architecte des bâtiments de France, l'ouverture d'un tel recours administratif, qui est un préalable obligatoire à toute contestation de la position ainsi prise au regard de la protection d'un site patrimonial remarquable, n'a ni pour objet ni pour effet de permettre l'exercice d'un recours contentieux contre cet avis. La régularité et le bien-fondé de l'avis de l'architecte des bâtiments de France ou, le cas échéant, de la décision du préfet de région ne peuvent être contestés qu'à l'appui d'un recours pour excès de pouvoir dirigé contre la décision de refus du permis de construire et présenté par une personne ayant un intérêt pour agir.

6. Il ressort des pièces du dossier que la déclaration préalable de la SARL Kacel, enregistrée le 7 décembre 2017, portait sur des travaux situés dans le périmètre d'un site patrimonial remarquable, dont l'exécution était subordonnée à l'avis conforme de l'architecte des bâtiments de France. Ce dernier s'étant opposé au projet le 28 décembre 2017, la requérante a saisi le préfet de la région Grand Est en application de l'article R. 424-14 du code de l'urbanisme. Rejetant le recours administratif préalable obligatoire formé par la requérante, le préfet a, le 20 avril 2018, émis à son tour un avis défavorable sur les travaux envisagés, qui s'est substitué à celui de l'architecte des bâtiments de France. Dans ces conditions, alors même que l'arrêté contesté du 5 février 2018 a été pris sur le fondement de l'avis de l'architecte des bâtiments de France du 28 décembre 2017, le moyen tiré de ce que cette autorité s'est prononcée au regard d'un dossier alors incomplet doit être écarté comme inopérant.

7. En deuxième lieu, il ressort des pièces du dossier que la décision du préfet de la région Grand Est du 20 avril 2018 mentionne l'avis défavorable de l'architecte des bâtiments de France du 28 décembre 2017, ainsi que le règlement du plan de sauvegarde et de mise en valeur du site patrimonial remarquable de Metz, approuvé par arrêté préfectoral du 28 décembre 2017. Il indique également que, se situant dans un espace protégé à dominante minérale, le projet méconnaît l'article US.9.3.1. de ce règlement, qui prohibe toute construction en élévation ou en sous-sol à l'exclusion de celles autorisées par les dispositions en cause. Les motifs de l'avis du 20 avril 2018 permettent ainsi de comprendre les raisons pour lesquelles le préfet s'est opposé à la réalisation de son projet. Par suite, le moyen tiré du défaut de motivation manque en fait et il ne peut, dès lors, qu'être écarté.

8. En troisième lieu, aux termes de l'article R. 423-68 du code de l'urbanisme : " Le délai à l'issue duquel le préfet de région est réputé avoir rejeté le projet de décision transmis par l'autorité compétente en matière d'autorisations d'urbanisme en cas de désaccord avec l'architecte des Bâtiments de France, dans le périmètre d'un site patrimonial remarquable ou dans les abords des monuments historiques, est de deux mois. / Le recours doit être adressé au préfet de région par lettre recommandée avec demande d'avis de réception dans le délai de sept jours à compter de la réception par l'autorité compétente de l'accord, de l'accord assorti de prescriptions ou du refus d'accord de l'architecte des Bâtiments de France. Une copie du recours est également adressée à l'architecte des Bâtiments de France, au maire lorsque celui-ci n'est pas l'autorité compétente pour délivrer l'autorisation d'urbanisme et au demandeur. / Le préfet de région statue après consultation de la commission régionale du patrimoine et de l'architecture. / (...) ".

9. S'il est vrai que l'article R. 423-68 du code de l'urbanisme prévoit que le préfet de région statue après consultation de la commission régionale du patrimoine et de l'architecture, une telle obligation ne lui incombe que dans l'hypothèse où il serait saisi, non pas par le demandeur, comme en l'espèce, mais par l'autorité compétente en matière d'autorisations d'urbanisme en cas de désaccord avec l'architecte des bâtiments de France. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance de l'article R. 423-68 du code de l'urbanisme doit être écarté comme inopérant.

10. En quatrième lieu, aux termes, d'une part, du premier alinéa du paragraphe I de l'article L. 313-1 du code de l'urbanisme : " Un plan de sauvegarde et de mise en valeur peut être établi sur tout ou partie du site patrimonial remarquable créé en application du titre III du livre VI du code du patrimoine. Sur le périmètre qu'il recouvre, il tient lieu de plan local d'urbanisme. ".

11. Aux termes, d'autre part, de l'article 1.5. du règlement du plan de sauvegarde et de mise en valeur du site patrimonial remarquable de Metz : " Définitions / Ces définitions doivent être prise en compte pour l'application du présent règlement et de ses documents graphiques. / (...) / Emprise au sol (article US.9) / L'emprise au sol est la projection verticale du volume hors œuvre brut du bâtiment à l'exclusion des saillies ponctuelles, des sous-sols entièrement enterrés en dessous du sol naturel, des terrasses, des piscines dont la hauteur n'excède pas 0,60 mètre au-dessus du sol naturel avant travaux et des dispositifs relatifs aux énergies renouvelables. ". Aux termes de l'article US.9.3.1 du même règlement, compris dans l'article US.9. intitulé " Emprise au sol des constructions " : " Dispositions concernant un " espace protégé pour son intérêt patrimonial à conserver ou à restituer " à dominante minérale ou végétale / (...) / Toute construction en élévation et en sous-sol est interdite à l'exclusion : pour les services publics et d'intérêt collectif (SPIC) : des ouvrages d'accès aux étages et des galeries à rez-de-chaussée de taille réduite, rendues nécessaires pour assurer l'accès ou la sécurité (...) ".

12. Il ressort des pièces du dossier, et il n'est pas contesté, que les travaux envisagés par la SARL Kacel se situent dans un espace protégé à dominante minérale. Consistant à implanter, sur une terrasse existante, un toit amovible et une structure démontable de type pergola, ils tendent à la réalisation d'une " construction en élévation " au sens de l'article US.9.3.1 du règlement du plan de sauvegarde et de mise en valeur du site patrimonial remarquable de Metz. La requérante n'est pas fondée à soutenir que les dispositions en cause ne seraient pas applicables aux terrasses, dès lors que l'article 1.5 du même règlement, relatif à la définition de l'emprise au sol, doit être interprété comme n'excluant que les terrasses dont la hauteur n'excède pas 0,60 mètre au-dessus du sol naturel avant travaux. Par suite, alors même que la terrasse originelle était vétuste et que la nouvelle structure est démontable, c'est à bon droit que le préfet de la région Grand Est s'est fondé sur cet unique motif pour rejeter le recours administratif préalable obligatoire formé par la requérante.

13. Le maire de Metz, qui était tenu de se conformer à la décision du préfet du 20 avril 2018, se trouvait donc en situation de compétence liée pour s'opposer à la déclaration de travaux de la SARL Kacel. Dans ces conditions, la requérante ne saurait utilement soutenir que les autres motifs de l'arrêté en litige du 5 février 2018, tirés respectivement de la méconnaissance des règles applicables dans ce site remarquable, notamment des articles US.8.1.1 et US.13.5.2.2. du règlement du plan de sauvegarde et de mise en valeur du site patrimonial remarquable de Metz, de l'atteinte portée à la conservation ou à la mise en valeur de ce site et de la soumission du projet à l'obtention d'un permis de construire, ne seraient pas fondés. Par suite, les moyens invoqués en ce sens doivent être écartés comme inopérants.

14. Il résulte de tout ce qui précède que la SARL Kacel n'est pas fondée à demander l'annulation de l'arrêté du maire de Metz du 5 février 2018, ni à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Strasbourg a rejeté sa demande. Par voie de conséquence, ses conclusions à fin d'injonction et à fin d'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative doivent également être rejetées.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de la SARL Kacel est rejetée.

Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à la SARL Kacel, à la commune de Metz et au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires.

Copie en sera adressée au préfet de la région Grand Est.

Délibéré après l'audience du 11 avril 2023, à laquelle siégeaient :

- M. Wurtz, président,

- Mme Haudier, présidente assesseure,

- M. Meisse, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 16 mai 2023.

Le rapporteur,

Signé : E. A...

Le président,

Signé : Ch. WURTZ

Le greffier,

Signé : F. LORRAIN

La République mande et ordonne au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires, en ce qui le concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Le greffier :

F. LORRAIN

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