| France, Cour administrative d'appel de Nancy, 3ème chambre, 16 mai 2023, 21NC01624

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

Mme C... A..., épouse D..., a demandé au tribunal administratif de Besançon d'annuler l'arrêté du 5 juillet 2019 par lequel le président du conseil départemental du Jura a mis fin, pour insuffisance professionnelle, à son stage en qualité d'adjointe technique territoriale le 31 août 2019 et a prononcé son licenciement et sa radiation des cadres du département à compter de cette date,

Par un jugement n° 1901603 du 6 avril 2021, le tribunal administratif de Besançon a rejeté cette demande.

Procédure devant la cour :

Par une requête, enregistrée le 4 juin 2021, et deux mémoires complémentaires, enregistrés les 25 août et 26 septembre 2022, Mme C... A..., épouse D..., représentée par Me Angel, demande à la cour :

1°) d'annuler le jugement n° 1901603 du tribunal administratif de Besançon du 6 avril 2021 ;

2°) d'annuler l'arrêté du président du conseil départemental du Jura du 5 juillet 2019.

Elle soutient que :

- l'arrêté en litige du 5 juillet 2019 est entaché d'un vice de procédure dès lors que, en méconnaissance des dispositions du premier alinéa de l'article 93 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale, son licenciement pour insuffisance professionnelle a été prononcé en cours de stage sans que les règles de procédure prévues en matière disciplinaire, spécialement celles relatives à l'obligation de transmission du dossier administratif de l'agent, aient été respectées ;

- elle n'a pas pu accéder à l'intégralité de son dossier administratif dès lors que, à la date du 29 juillet 2019, le procès-verbal de la réunion de la commission administrative paritaire du 28 juin 2019, qui a émis un avis défavorable à une nouvelle prolongation de son stage, n'y figurait pas ;

- en méconnaissance des règles de déontologie, une collègue directe a siégé à la commission administrative paritaire du 28 juin 2019, cumulant ainsi les qualités de juge et de partie ;

- certains membres de la commission administrative paritaire du 28 juin 2019 ont fait preuve de partialité à son égard ;

- elle a été privée du droit à un procès équitable, garanti par le premier paragraphe de l'article 6 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales dès lors qu'elle n'a pas eu connaissance des accusations proférées à son encontre lors de la commission administrative paritaire du 28 juin 2019 et qu'elle n'a pas été mise à même d'y répondre ;

- elle n'a pas eu connaissance de son évaluation du 14 mai 2019 et n'a pas été mise à même de formuler des observations sur celle-ci ;

- l'arrêté du 5 juillet 2019 est insuffisamment motivé ;

- il repose sur des faits matériellement inexacts et est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation.

Par un mémoire en défense, enregistré le 29 juillet 2022, et un mémoire complémentaire, enregistré le 12 septembre 2022, le département du Jura, représenté par Me Jean-Pierre, conclut au rejet de la requête et à la mise à la charge de Mme D... d'une somme de 2 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que les moyens invoqués par la requérante ne sont pas fondés.

Mme D... a été admise au bénéfice de l'aide juridictionnelle partielle par une décision du 26 septembre 2022.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ;

- la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ;

- la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 ;

- le décret n° 92-1194 du 4 novembre 1992 ;

- le décret n°2006-1691 du 22 décembre 2006 ;

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. B...,

- les conclusions de M. Barteaux, rapporteur public,

- et les observations de Me Ponseele, substituant Me Jean-Pierre, pour le département du Jura.

Considérant ce qui suit :

1. Mme C... A..., épouse D... a été recrutée par le département du Jura pour exercer les fonctions d'agent d'entretien polyvalent contractuel au sein du collège Saint-Exupéry de Lons-le-Saunier du 30 août au 31 décembre 2017. Le 1er janvier 2018, elle a été nommée, dans ce même établissement, en qualité de fonctionnaire stagiaire dans le grade d'adjointe technique territoriale. Par un arrêté du 23 novembre 2018, sa période de stage d'un an a été prolongée, à compter du 1er janvier 2019, pour une durée de six mois, soit jusqu'au 30 juin 2019. Toutefois, la commission administrative paritaire compétente ayant émis, le 28 juin 2019, à l'unanimité de ses membres, un avis défavorable à une nouvelle prolongation de stage, le président du conseil départemental du Jura, par un arrêté du 5 juillet 2019, a décidé de mettre fin au stage de l'intéressée pour insuffisance professionnelle avec effet au 31 août 2019 et a prononcé son licenciement et sa radiation des cadres du département à cette date. Par un courrier du 7 juillet 2019, Mme D... a formé un recours gracieux contre l'arrêté du 5 juillet 2019, qui a été rejeté le 11 juillet suivant. Elle a saisi le tribunal administratif de Besançon d'une demande tendant à l'annulation de l'arrêté du 5 juillet 2019. Elle relève appel du jugement n° 1901603 du 6 avril 2021, qui rejette sa demande.

Sur le bien-fondé du jugement :

2. En premier lieu, aux termes du premier alinéa de l'article 46 de la loi du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale, alors en vigueur : " La nomination (...) à un grade de la fonction publique territoriale présente un caractère conditionnel. La titularisation peut être prononcée à l'issue d'un stage dont la durée est fixée par le statut particulier. (...) ". Aux termes de l'article 4 du décret du 4 novembre 1992 fixant les dispositions communes applicables aux fonctionnaires stagiaires de la fonction publique territoriale, dans sa rédaction alors applicable : " La durée normale du stage et les conditions dans lesquelles elle peut éventuellement être prorogée sont fixées par les statuts particuliers des cadres d'emplois. / Sous réserve de dispositions contraires prévues par ces statuts (...), la durée normale du stage est fixée à un an. Elle peut être prorogée d'une période au maximum équivalente, après avis de la commission administrative paritaire compétente, si les aptitudes professionnelles du stagiaire ne sont pas jugées suffisantes pour permettre sa titularisation à l'expiration de la durée normale du stage. (...) ". Aux termes de l'article 5 du même décret, dans sa rédaction alors applicable : " Le fonctionnaire territorial stagiaire peut être licencié pour insuffisance professionnelle lorsqu'il est en stage depuis un temps au moins égal à la moitié de la durée normale du stage. / Le licenciement est prononcé après avis de la commission administrative paritaire compétente pour le cadre d'emplois dans lequel l'intéressé a vocation à être titularisé. / (...) ". Aux termes du premier alinéa de l'article 8 du décret du 22 décembre 2006 portant statut particulier du cadre d'emplois des adjoints techniques territoriaux: " Les candidats recrutés en qualité d'adjoint technique territorial sur un emploi d'une collectivité territoriale ou d'un établissement public d'une collectivité territoriale (...) sont nommés stagiaires par l'autorité territoriale investie du pouvoir de nomination pour une durée d'un an. ". Aux termes de l'article 10 du même décret : " A l'issue du stage, les stagiaires dont les services ont donné satisfaction sont titularisés par décision de l'autorité territoriale investie du pouvoir de nomination (...). / Les autres stagiaires peuvent, sur décision de l'autorité territoriale, être autorisés à effectuer un stage complémentaire d'une durée maximale d'un an. Si le stage complémentaire a été jugé satisfaisant, les intéressés sont titularisés. / Les adjoints techniques territoriaux stagiaires (...) qui n'ont pas été autorisés à effectuer un stage complémentaire, ou dont le stage complémentaire n'a pas été jugé satisfaisant, sont soit licenciés s'ils n'avaient pas auparavant la qualité de fonctionnaire, soit réintégrés dans leur grade d'origine ".

3. D'une part, si la nomination dans un corps ou un cadre d'emploi en tant que fonctionnaire stagiaire confère à son bénéficiaire le droit d'effectuer un stage dans la limite de la durée maximale prévue par les règlements qui lui sont applicables, elle ne lui donne aucun droit à être titularisé. En l'absence d'une décision expresse de titularisation, de réintégration ou de licenciement au cours ou à l'issue de cette période, l'agent, qui se trouve dans une situation probatoire et provisoire, conserve la qualité de stagiaire. L'administration peut alors mettre fin à tout moment à son stage par une décision qui doit être regardée comme un refus de titularisation.

4. Il ressort des pièces du dossier que, postérieurement à l'expiration de la période de stage de Mme D..., laquelle n'avait pas été prolongée au-delà du 30 juin 2019, l'arrêté en litige du 5 juillet 2019, après avoir mis fin aux fonctions de l'intéressée, l'a licenciée et radiée des cadres du département. Dans ces conditions, alors même que ces mesures n'ont pris effet que le 31 août 2019 au soir, cet arrêté doit être regardé, non pas comme un licenciement en cours de stage, mais comme un refus de titularisation en fin de stage.

5. D'autre part, Mme D... ne saurait utilement se prévaloir des dispositions, alors en vigueur, du premier alinéa de l'article 93 de la loi du 26 janvier 1984, qui concernent la procédure de licenciement pour insuffisance professionnelle des fonctionnaires titularisés.

6. Enfin, un agent public ayant, à la suite de son recrutement ou dans le cadre de la formation qui lui est dispensée, la qualité de stagiaire se trouve dans une situation probatoire et provisoire. La décision de ne pas le titulariser en fin de stage est fondée sur l'appréciation portée par l'autorité compétente sur son aptitude à exercer les fonctions auxquelles il peut être appelé et, de manière générale, sur sa manière de servir, et se trouve ainsi prise en considération de sa personne. L'autorité compétente ne peut donc prendre légalement une décision de refus de titularisation, qui n'est soumise qu'aux formes et procédures expressément prévues par les lois et règlements, que si les faits qu'elle retient caractérisent des insuffisances dans l'exercice des fonctions et la manière de servir de l'intéressé. Cependant, la circonstance que tout ou partie de tels faits seraient également susceptibles de caractériser des fautes disciplinaires ne fait pas obstacle à ce que l'autorité compétente prenne légalement une décision de refus de titularisation, pourvu que l'intéressé ait été alors mis à même de faire valoir ses observations.

7. Il ressort des pièces du dossier que l'arrêté en litige du 5 juillet 2019, qui est fondé exclusivement sur la manière de servir de Mme D..., ne revêt pas le caractère d'une sanction disciplinaire et n'est donc pas au nombre des mesures qui ne pouvaient légalement intervenir sans que l'agent ait été mis à même de prendre connaissance de son dossier. S'il est vrai que certains faits retenus à l'encontre de la requérante, tels un manque de conscience professionnelle, un non-respect des consignes de sécurité ou encore un défaut de communication avec sa hiérarchie, sont également susceptibles de caractériser, le cas échéant, des fautes disciplinaires, il n'est pas contesté que, par un courrier du 28 juin 2019, l'intéressée a été informée par le directeur des ressources humaines du département de l'avis défavorable émis par la commission administrative paritaire, réunie le même jour, concernant une nouvelle prolongation de stage, des insuffisances qui lui étaient reprochées, de la mesure de licenciement envisagée, de sa faculté d'obtenir communication de son dossier et de l'entretien qui lui était proposé pour le 4 juillet 2019. Mme D..., au demeurant, a consulté son dossier administratif les 25 juin et 2 juillet 2019 et a effectivement bénéficié d'un entretien préalable le 4 juillet 2019. Dans ces conditions, alors même que le procès-verbal de la réunion de la commission administrative paritaire du 28 juin 2019, qui n'a été validé par le président du conseil départemental du Jura qu'en novembre 2019, ne lui a pas été communiqué, la requérante a été mise à même de faire valoir ses observations préalablement à l'édiction de l'arrêté en litige du 5 juillet 2019.

8. Il résulte de ce qui précède que le moyen tiré de ce que le licenciement de Mme D... serait intervenu sans que les règles de procédure prévues en matière disciplinaire aient été respectées ne peut qu'être écarté.

9. En deuxième lieu, si l'intéressée fait valoir que, à la date du 29 juillet 2019, le procès-verbal de la réunion de la commission administrative paritaire du 28 juin 2019 ne figurait toujours pas dans son dossier administratif, une telle circonstance, qui est postérieure à l'arrêté en litige du 5 juillet 2019, est, en tout état de cause, sans incidence sur sa légalité. Par suite, ce moyen doit être écarté.

10. En troisième lieu, lorsqu'il se prononce en matière de titularisation des fonctionnaires stagiaires, le président du conseil départemental ne saurait être regardé comme un tribunal au sens du premier paragraphe de l'article 6 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales. Par suite, le moyen tiré de ce que Mme D..., faute de pouvoir répondre aux accusations proférées à son encontre lors de la réunion de la commission administrative paritaire du 28 juin 2019, n'aurait pas bénéficié du droit à un procès équitable garanti par les stipulations en cause est inopérant et il ne peut, dès lors, qu'être écarté.

11. En quatrième lieu, il ne ressort pas des pièces du dossier, spécialement du

procès-verbal de la réunion de la commission administrative paritaire du 28 juin 2019, que les membres de cette commission auraient fait preuve d'animosité à l'égard de Mme D..., ni que l'une de ses collègues y aurait siégé en qualité en qualité de juge et de partie. Par suite, le moyen tiré du défaut d'impartialité de la procédure ne peut être accueilli.

12. En cinquième lieu, Mme D... ne saurait utilement soutenir, pour contester la légalité de l'arrêté en litige du 5 juillet 2019, qu'elle n'aurait pas pris connaissance du compte-rendu de son évaluation du 14 mai 2019 et qu'elle n'aurait donc pas été en mesure d'y consigner ses observations. Un tel moyen, qui est sans incidence sur la légalité de l'arrêté en litige du 5 juillet 2019, doit être écarté comme inopérant.

13. En sixième lieu, la décision refusant de titulariser un fonctionnaire stagiaire à l'issue de son stage n'a pour effet, ni de refuser à l'intéressé un avantage qui constituerait pour lui un droit, ni, dès lors que ce stage a été accompli dans la totalité de la durée prévue par la décision de nomination en qualité de fonctionnaire stagiaire, de retirer ou d'abroger une décision créatrice de droits. Une telle décision n'est, dès lors, pas au nombre de celles qui doivent être motivées en application de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration. Par suite, le moyen tiré de ce que l'arrêté en litige du 5 juillet 2019 serait insuffisamment motivé ne peut qu'être écarté.

14. En septième et dernier lieu, pour apprécier la légalité d'une décision de refus de titularisation, il incombe au juge administratif de vérifier qu'elle ne repose pas sur des faits matériellement inexacts, qu'elle n'est entachée, ni d'erreur de droit, ni d'erreur manifeste dans l'appréciation de l'insuffisance professionnelle de l'intéressé, qu'elle ne revêt pas le caractère d'une sanction disciplinaire et n'est entachée d'aucun détournement de pouvoir.

15. Pour justifier le refus de titularisation de Mme Morel-Jean, le président du conseil département du Jura s'est fondé sur la circonstance que, en dépit d'une prolongation de six mois de son stage, les aptitudes professionnelles et la manière de servir de l'intéressée ne sont pas satisfaisantes. Il fait valoir, en particulier, qu'une partie des tâches confiées à la requérante, qui avait déjà fait l'objet d'un changement d'affectation en septembre 2018, était assurée par ses collègues depuis avril 2019 à la suite de remarques d'enseignants sur l'absence de nettoyage des salles de classe. L'arrêté en litige du 5 juillet 2019 relève également le manque de conscience professionnelle de l'agent, l'absence d'organisation et d'anticipation dans son travail, son non-respect des consignes de sécurité et son défaut de communication avec la hiérarchie.

16. Si Mme D... se prévaut de deux évaluations professionnelles positives, les 19 octobre 2017 et 26 mars 2018, en qualité d'agent contractuel, puis de fonctionnaire stagiaire, il n'est pas contesté que l'intéressée a été réaffectée au service général en septembre 2018 en raison de difficultés relationnelles avec ses collègues du service de cuisine et que, par deux courriers des 13 juillet et 9 novembre 2018, le principal et la gestionnaire du collège ont alerté le président du conseil départemental du Jura sur les problèmes de comportement de la requérante et leurs répercussions défavorables sur le travail en équipe, sur son manque d'autonomie et ses difficultés à accomplir seule certaines tâches et sur son refus ou sa mauvaise volonté à en exécuter d'autres. Sur la base de ces éléments et après avis en ce sens de la commission administrative paritaire du 22 novembre 2018, l'intéressée a fait l'objet d'une prolongation de stage de six mois, sans que sa manière de servir ne se soit améliorée de façon significative. Il résulte en particulier de l'évaluation et du rapport de stage du 14 mai 2019 que, si des progrès avaient été constatés, de nombreux points restaient à perfectionner, Mme D... obtenant seulement la mention passable pour les items " relations avec les collègues ", " respect des règles et des consignes ", " facilité d'adaptation ", " connaissances professionnelles ", " savoir-faire ", " efficacité " et " autonomie ". En outre, le principal et la gestionnaire du collègue indiquaient, dans leur rapport de stage, qu'une nouvelle organisation du service consistant à décharger la requérante d'une partie de ses tâches et à les redistribuer à ses collègues, avait dû être mise en place en mars 2019 pour répondre au mécontentement sur le mauvais entretien des salles de classe et du centre de documentation et d'information. Cette absence d'amélioration significative a conduit, le 28 juin 2019, la commission administrative paritaire à émettre, à l'unanimité de ses membres, un avis défavorable à une nouvelle prolongation de stage. Mme D... verse aux débats des attestations de collègues, indiquant de façon stéréotypée ne pas être en souffrance et ne pas ressentir de dégradation dans leurs conditions de travail, et celles de plusieurs enseignants, soulignant leurs bonnes relations avec l'intéressée et leur satisfaction concernant le nettoyage de leurs salles de classe, du gymnase ou du centre de documentation et d'information. Toutefois, outre qu'il n'est pas établi que la requérante serait responsable de l'entretien de l'ensemble des locaux concernés, certaines de ces attestations font état d'améliorations " après quelques ajustements ", de " problèmes de début d'année ", d'" un début d'année compliqué " ou encore de tâches non effectuées et réalisées après signalement. Dans ces conditions, les éléments produits par Mme D... ne suffisent pas à remettre en cause la réalité des manquements qui lui sont reprochés et qui caractérisent l'insuffisance professionnelle de l'agent dans l'exercice de ses fonctions d'adjointe technique territoriale. Par suite, en refusant, par l'arrêté en litige du 5 juillet 2019, de la titulariser à l'issue de son stage et en prononçant son licenciement, le président du conseil départemental du Jura n'a commis ni erreur de fait, ni erreur manifeste d'appréciation. Ces moyens ne peuvent, dès lors, qu'être écartés.

17. Il résulte de tout ce qui précède que Mme D... n'est pas fondée à demander l'annulation de l'arrêté du 5 juillet 2019, ni à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Besançon a rejeté sa demande.

Sur les frais de justice :

18. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire droit aux conclusions présentées par le département du Jura en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de Mme D... est rejetée.

Article 2 : Les conclusions présentées par le département du Jura en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à Mme C... A..., épouse D..., et au département du Jura.

Délibéré après l'audience du 11 avril 2023, à laquelle siégeaient :

-M. Wurtz, président,

- Mme Haudier, présidente assesseure,

- M. Meisse, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 16 mai 2023.

Le rapporteur,

Signé : E. B...

Le président,

Signé : Ch. WURTZ

Le greffier,

Signé : F. LORRAIN

La République mande et ordonne au préfet du Jura, en ce qui le concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Le greffier :

F. LORRAIN

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