| France, Cour administrative d'appel de Paris, 4ème chambre, 30 septembre 2022, 21PA04720

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

Mme D... C... a demandé au tribunal administratif de Montreuil d'annuler la décision par laquelle la garde des sceaux, ministre de la justice, a implicitement rejeté sa demande du 5 juin 2019 tendant à bénéficier de la nouvelle bonification indiciaire à compter du 1er septembre 2013.

Par un jugement n° 1910504 du 18 juin 2021, le tribunal administratif de Montreuil a rejeté sa demande.

Procédure devant la Cour :

Par une requête sommaire et des mémoires, enregistrés le 18 août 2021, le 4 novembre 2021, le 23 février 2022, le 21 avril 2022 et le 12 juin 2022, Mme C..., représentée par Me Delarue, demande à la Cour, dans le dernier état de ses écritures :

1°) d'annuler ce jugement ;

2°) d'annuler cette décision ;

3°) de condamner l'Etat à lui verser la somme de 13 854,46 euros, assortie des intérêts au taux légal à compter de la demande préalable, avec leur capitalisation, correspondant au rappel de versement mensuel de la nouvelle bonification indiciaire depuis le 1er septembre 2013 ;

4°) d'enjoindre à l'Etat de lui attribuer 30 points de nouvelle bonification indiciaire au titre de la mise en œuvre de la politique de la ville dans un délai de quinze jours à compter de l'arrêt à intervenir ;

5°) d'enjoindre aux communes de Bondy, de Noisy-le-Sec, de Clichy-sous-Bois, de Montfermeil et de Villemomble de communiquer les contrats locaux de sécurité ou les stratégies territoriales de sécurité et de prévention de la délinquance qui s'appliquent sur leur territoire depuis 2013 ;

6°) d'enjoindre au ministre de la justice de communiquer la liste des communes dans lesquelles résident les usagers qu'elle suit depuis 2013 ;

7°) de condamner l'Etat à lui verser la somme de 3 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- le jugement est irrégulier en ce que la minute de ce jugement ne comporte pas les signatures prévues à l'article R. 741-7 du code de justice administrative ;

- le jugement est irrégulier en ce que les premiers juges auraient dû mettre en œuvre leur pouvoir d'instruction afin de demander à l'administration de produire les contrats locaux de sécurité la concernant ;

- la seule circonstance qu'elle intervient dans le ressort territorial d'un ou plusieurs contrats locaux de sécurité est suffisante pour la faire bénéficier du versement de la nouvelle bonification indiciaire (NBI), ainsi que le prévoit l'article 1er du décret du 14 novembre 2001 ; elle s'occupe ainsi, depuis 2013, d'usagers résidant dans des quartiers compris dans le ressort territorial d'un contrat local de sécurité ;

- aucun texte n'exige qu'elle intervienne dans le ressort de contrats locaux de sécurité à titre principal ;

- la juridiction ne saurait lui opposer l'absence de preuve de ce qu'elle intervient dans le ressort de contrats locaux de sécurité dès lors qu'elle a entrepris toutes les démarches possibles afin d'obtenir ces contrats ;

- le ministre de la justice ne contredit pas sérieusement ses affirmations selon lesquelles elle intervient dans le périmètre de contrats locaux de sécurité ;

- son rappel de NBI pour la période comprise entre le 1er septembre 2013 et le 30 novembre 2021 s'élève à la somme de 13 854,46 euros.

Par un mémoire en défense, enregistré le 24 mars 2022, le garde des sceaux, ministre de la justice conclut au rejet de la requête.

Il soutient que les moyens soulevés par Mme C... ne sont pas fondés.

Une demande de pièces pour compléter l'instruction a été adressée, le 13 juin 2022, en application de l'article R. 613-1-1 du code de justice administrative, d'une part, au garde des sceaux, ministre de la justice, et d'autre part, au préfet de la Seine-Saint-Denis ainsi qu'aux communes de Noisy-le-Sec, Villemomble, Clichy-sous-Bois, Bondy et Montfermeil, en qualité d'observateurs.

Par un mémoire, enregistré le 14 juin 2022, le garde des sceaux, ministre de la justice a répondu à la demande qui lui a été adressée le 13 juin 2022.

Par des pièces enregistrées le 15 juin 2022, la commune de Noisy-le-Sec a répondu à la demande qui lui a été adressée le 13 juin 2022.

Par des pièces enregistrées le 17 juin 2022, la commune de Montfermeil a répondu à la demande qui lui a été adressée le 13 juin 2022.

Par une lettre, enregistrée le 20 juillet 2022, le préfet de la Seine-Saint-Denis a répondu à la demande qui lui a été adressée le 13 juin 2022.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- la loi n° 91-73 du 18 janvier 1991 ;

- le décret n° 96-1156 du 26 décembre 1996 ;

- le décret n° 2001-1061 du 14 novembre 2001 ;

- le décret n° 2014-1750 du 30 décembre 2014 ;

- le décret n° 2015-1221 du 1er octobre 2015 ;

- l'arrêté interministériel du 14 novembre 2001 fixant les conditions d'attribution de la nouvelle bonification indiciaire au titre de la mise en œuvre de la politique de la ville dans les services du ministère de la justice ;

- l'arrêté ministériel du 4 décembre 2001 fixant par département les emplois éligibles à la nouvelle bonification indiciaire au titre de la mise en œuvre de la politique de la ville dans les services du ministère de la justice ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. B...,

- et les conclusions de Mme Lipsos, rapporteure publique.

Considérant ce qui suit :

1. Mme C..., éducatrice de la protection judiciaire de la jeunesse, affectée, à compter du 1er septembre 2013 au sein de l'unité éducative de milieu ouvert (UEMO) du Raincy (Seine-Saint-Denis), relève appel du jugement du tribunal administratif de Montreuil en date du 18 juin 2021, qui a rejeté ses conclusions à fin d'annulation de la décision implicite de la garde des sceaux, ministre de la justice, lui refusant le bénéfice de la nouvelle bonification indiciaire (NBI), ainsi que ses conclusions à fin de rappel de versement de la NBI depuis le 1er septembre 2013.

Sur la régularité du jugement :

2. En premier lieu, il ressort de la minute du jugement produite dans le dossier de première instance que cette décision a été signée par le président de la formation de jugement, le rapporteur et le greffier d'audience. Elle comporte ainsi l'ensemble des signatures exigées par l'article R. 741-7 du code de justice administrative. La circonstance que l'ampliation qui a été notifiée à Mme C... ne comporte pas la reproduction de ces signatures est sans incidence sur la régularité du jugement.

3. En second lieu, il appartient au juge administratif, dans l'exercice de ses pouvoirs généraux de direction de la procédure, d'ordonner toutes les mesures d'instruction qu'il estime nécessaires à la solution des litiges qui lui sont soumis, et notamment de requérir des parties ainsi que, le cas échéant, de tiers, en particulier des administrations compétentes, la communication des documents qui lui permettent de vérifier les allégations des requérants et d'établir sa conviction.

4. Si Mme C... soutient que le tribunal aurait dû, pour examiner le moyen tiré de la méconnaissance de l'article 1 du décret du 14 novembre 2001 relatif à la nouvelle bonification indiciaire qu'elle avait soulevée et afin de respecter le principe de l'égalité des armes entre les parties, ordonner aux communes concernées de produire les contrats locaux de sécurité invoqués par elle, il ressort des éléments versés au dossier de première instance par les parties que le tribunal pouvait former sa conviction au regard des allégations dont il était saisi, sans procéder à une telle mesure d'instruction. Ainsi, le tribunal administratif n'a pas entaché d'irrégularité son jugement en ne procédant pas à cette mesure d'instruction.

Sur le bien-fondé du jugement :

En ce qui concerne les conclusions à fin d'annulation et d'indemnisation :

5. Aux termes du I de l'article 27 de la loi du 18 janvier 1991 portant dispositions relatives à la santé publique et aux assurances sociales : " La nouvelle bonification indiciaire des fonctionnaires et des militaires instituée à compter du 1er août 1990 est attribuée pour certains emplois comportant une responsabilité ou une technicité particulières dans des conditions fixées par décret ". Aux termes de l'article 1er du décret du 14 novembre 2001 relatif à la nouvelle bonification indiciaire au titre de la mise en œuvre de la politique de la ville dans les services du ministère de la justice : " Une nouvelle bonification indiciaire au titre de la mise en œuvre de la politique de la ville, prise en compte et soumise à cotisation pour le calcul de la pension de retraite, peut être versée mensuellement, dans la limite des crédits disponibles, aux fonctionnaires titulaires du ministère de la justice exerçant, dans le cadre de la politique de la ville, une des fonctions figurant en annexe au présent décret ". Figurent dans cette annexe dans sa version en vigueur avant le 1er janvier 2015 les fonctions d'éducateur de la protection judiciaire de la jeunesse exercées " ... 1. En centre de placement immédiat, en centre éducatif renforcé ou en foyer accueillant principalement des jeunes issus des zones urbaines sensibles ; 2. En centre d'action éducative situé en zone urbaine sensible ; 3. Intervenant dans le ressort territorial d'un contrat local de sécurité... " et, dans sa version applicable à partir du 1er janvier 2015, les mêmes fonctions exercées " ... 1. En centre de placement immédiat, en centre éducatif renforcé ou en foyer accueillant principalement des jeunes issus des quartiers prioritaires de la politique de la ville ; 2. En centre d'action éducative situé dans un quartier prioritaire de la politique de la ville ; 3. Intervenant dans le ressort territorial d'un contrat local de sécurité... ". Le tableau III de l'annexe de l'arrêté du 4 décembre 2001 fixe à 30 le nombre de points indiciaires attribué aux fonctionnaires exerçant les fonctions d'éducateur des services de protection judiciaire de la jeunesse dans le département de la Seine-Saint-Denis.

6. Il résulte de ces dispositions que le bénéfice de la nouvelle bonification indiciaire n'est pas lié au corps d'appartenance ou au grade des éducateurs de la protection judiciaire de la jeunesse, mais aux emplois qu'ils occupent, compte tenu de la nature des fonctions attachées à ces emplois.

7. D'une part, les contrats locaux de sécurité, définis par la circulaire interministérielle du 28 octobre 1997 NOR : INTK9700174C, sont des outils d'une politique de sécurité s'appliquant en priorité aux quartiers sensibles, conclus sous l'impulsion du maire d'une ou plusieurs communes et du représentant de l'Etat dans le département, lorsque la délinquance est particulièrement sensible sur un territoire donné. D'autre part, en application des dispositions de l'article L. 132-4 du code de sécurité intérieure, dans leur version alors applicable, le maire ou son représentant préside un conseil local de sécurité et de prévention de la délinquance (CLSPD) dans les communes de plus de 10 000 habitants et dans les communes comprenant un quartier prioritaire de la politique de la ville. Enfin, aux termes de l'article D. 132-7 du code de la sécurité intérieure : " Le conseil local de sécurité et de prévention de la délinquance constitue le cadre de concertation sur les priorités de la lutte contre l'insécurité et de la prévention de la délinquance dans la commune. / (...) / Il assure l'animation et le suivi du contrat local de sécurité lorsque le maire et le préfet de département, après consultation du procureur de la République et avis du conseil, ont estimé que l'intensité des problèmes de délinquance sur le territoire de la commune justifiait sa conclusion. ". La circonstance que les contrats locaux de sécurité sont conclus en priorité dans des quartiers prioritaires de la politique de la ville et sont animés, lorsqu'ils existent, par le CLSPD, n'a ni pour objet ni pour effet que tout quartier prioritaire politique de la ville soit couvert par un contrat local de sécurité.

8. Pour bénéficier de la nouvelle bonification indiciaire prévue par l'article 1 du décret du 14 novembre 2001 précité, les fonctionnaires titulaires du ministère de la justice figurant en annexe à ce décret entendant se prévaloir de la condition prévue au point 3 de cette annexe doivent apporter la preuve, par tout moyen, qu'ils accomplissent la majeure partie de leur activité dans le ressort territorial d'un ou plusieurs contrats locaux de sécurité, quel que soit par ailleurs leur lieu d'affectation.

9. Il appartient au juge administratif de former sa conviction sur les points en litige au vu des éléments versés au dossier par les parties. S'il peut écarter des allégations qu'il jugerait insuffisamment étayées, il ne saurait exiger de l'auteur du recours qu'il apporte la preuve des faits qu'il avance. Le cas échéant, il revient au juge, avant de se prononcer sur une requête assortie d'allégations sérieuses non contredites par les éléments produits par l'administration en défense, de mettre en œuvre ses pouvoirs généraux d'instruction et de prendre toutes mesures propres à lui procurer, par les voies de droit, les éléments de nature à lui permettre de former sa conviction, en particulier en exigeant de l'administration compétente la production de tout document susceptible de permettre de vérifier les allégations du demandeur.

10. Au soutien de ses conclusions à fin d'annulation, Mme C... se prévaut de la condition prévue au point 3 de l'annexe du décret du 14 novembre 2001 précité, en faisant valoir qu'elle intervient au bénéfice de jeunes qui résident notamment sur le territoire des communes de Bondy, Noisy-le-Sec, Clichy-sous-Bois, Montfermeil et Villemomble, communes dont elle soutient qu'elles sont couvertes par un contrat local de sécurité ou une stratégie territoriale de sécurité et de prévention de la délinquance, ce dernier dispositif ayant, selon elle, vocation à remplacer le contrat local de sécurité tout en ayant la même finalité. Elle produit à cet égard une liste d'usagers pris en charge par elle depuis l'année 2015, qui n'est pas contestée par le ministre de la justice. Toutefois, en premier lieu, si la requérante soutient que les cinq communes précitées sont couvertes par un contrat local de sécurité dès lors qu'elles disposent d'un conseil local de sécurité et de prévention de la délinquance (CLSPD), il ne résulte ni des dispositions mentionnées au point 7 ni d'aucune autre que l'existence, dans une commune de plus de 10 000 habitants ou comprenant un quartier prioritaire de la politique de la ville, d'un CLSPD, qui se borne à assurer l'animation et le suivi du contrat local de sécurité lorsque celui-ci préexistait sur son territoire, implique nécessairement l'existence d'un tel contrat. En second lieu, il ne résulte pas des mesures prises par la Cour dans le cadre de ses pouvoirs généraux d'instruction que les communes de Bondy, de Clichy-sous-Bois et de Villemomble soient couvertes, totalement ou partiellement, par un contrat local de sécurité. Enfin, si, dans le cadre des mêmes mesures, la commune de Montfermeil et la commune de Noisy-le-Sec ont informé la Cour qu'elles se sont dotées, la première entre 2012 et 2015 et la seconde en 2019, d'une stratégie territoriale de sécurité et de prévention de la délinquance, ce dernier dispositif ne saurait, contrairement à ce que soutient la requérante, être assimilé à un contrat local de sécurité. Par suite, et sans qu'il soit besoin de se prononcer sur la question de savoir si Mme C... exerçait au sein de ces cinq communes la majeure partie de son activité, celle-ci n'est pas fondée à soutenir qu'elle entrait dans le champ d'application du point 3 de l'annexe du décret du 14 novembre 2001.

11. Il résulte de ce qui précède que Mme C... n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement, attaqué, le tribunal administratif de Montreuil a rejeté sa demande tendant à l'annulation de la décision implicite de rejet opposée à sa demande tendant au bénéfice de la NBI ainsi, par voie de conséquence, que ses conclusions indemnitaires correspondant à un rappel de NBI depuis le 1er septembre 2013.

En ce qui concerne les conclusions à fin d'injonction :

S'agissant des conclusions à fin d'attribution de 30 points de NBI :

12. Le présent arrêt, qui rejette les conclusions aux fins d'annulation présentées par Mme C..., n'appelle, par lui-même, aucune mesure d'exécution. Par suite, les conclusions susmentionnées doivent être rejetées.

S'agissant des conclusions à fin d'injonction aux communes concernées de communiquer les contrats locaux de sécurité et au ministre de la justice de communiquer la liste des communes dans lesquelles résident les usagers suivis par Mme C... :

13. De telles conclusions doivent être rejetées dès lors que la mise en œuvre du pouvoir d'instruction prévu à l'article R. 611-10 du code de justice administrative constitue un pouvoir propre du juge. En tout état de cause, s'agissant des contrats locaux de sécurité et dans la mesure où ils existent, la Cour a enjoint aux communes concernées de les produire.

Sur les frais liés au litige :

14. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de l'Etat, qui n'est pas dans la présente instance la partie perdante, le versement de la somme que Mme C... demande au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens.

DECIDE :

Article 1er : La requête de Mme C... est rejetée.

Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à Mme D... C... et au garde des sceaux, ministre de la justice.

Délibéré après l'audience du 16 septembre 2022 à laquelle siégeaient :

- Mme Heers, présidente,

- Mme Briançon, présidente-assesseure,

- M. Mantz, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 30 septembre 2022.

Le rapporteur,

P. B...

La présidente,

M. A... La greffière,

O. BADOUX-GRARE

La République mande et ordonne au ministre de la justice, en ce qui les concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

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N° 21PA04720