| France, Cour administrative d'appel de Toulouse, 4ème chambre, 06 avril 2023, 21TL20543

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

Mme C... A... B... a demandé au tribunal administratif de Toulouse de condamner la commune de Muret à lui verser la somme de 452 000 euros en réparation du préjudice subi à la suite du comportement fautif de la commune à son égard ainsi que la somme de 30 000 euros à titre de dommages et intérêts pour résistance abusive.

Par un jugement n° 1704867 du 15 décembre 2020, le tribunal administratif de Toulouse a rejeté sa demande.

Procédure devant la cour :

Par une requête enregistrée le 15 février 2021 sous le n° 21BX00543 au greffe de la cour administrative d'appel de Bordeaux, et ensuite sous le n° 21TL200543 au greffe de la cour administrative d'appel de Toulouse, et des mémoires complémentaires, enregistrés le 19 juillet 2022, le 18 octobre 2022 et le 9 février 2023, Mme A... B..., représentée par Me Gendre, demande à la cour, dans le dernier état de ses écritures :

1°) d'annuler ce jugement ;

2°) de condamner la commune de Muret à lui verser la somme de 452 000 euros en réparation du préjudice résultant du comportement fautif de la commune à son égard ;

3°) de mettre à la charge de la commune de Muret une somme de 8 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- la commune de Muret refuse de manière fautive depuis 2005 d'intégrer les parcelles dont elle est propriétaire, classées par le plan local d'urbanisme en zone d'urbanisation future bloquée AU0, dans l'évolution de l'urbanisation du secteur concerné ;

- la valeur vénale de ses terrains a été minimisée par la commune qui n'a pris aucune initiative sur la planification urbaine du secteur, conduisant à un encerclement de ses parcelles sans aucune raison d'intérêt général ;

- la position systématiquement négative ou silencieuse de la commune tendant à neutraliser toutes ses initiatives et à la priver de toute possibilité d'entreprendre depuis plus de quinze ans révèle un comportement fautif ou à tout le moins une erreur manifeste ;

- la commune méconnaît l'opportunité prévue à l'article L. 153-31 du code de l'urbanisme d'ouvrir à l'urbanisation les zones à urbaniser après un délai de neuf ans ; le maintien de ses parcelles en zone d'urbanisation future bloquée procède d'une erreur manifeste d'appréciation ;

- ce comportement crée une charge spéciale et exorbitante hors de proportion avec l'intérêt général ;

- la répétition dans le temps de ce comportement traduit un détournement de pouvoir et un détournement de procédure de la part de la commune à son égard ;

- le préjudice dont il est demandé réparation est en lien direct avec les fautes reprochées ;

- ce préjudice s'élève à la somme de 452 000 euros correspondant à la différence entre l'offre pour un terrain constructible évalué au moins à 1 200 000 euros et l'évaluation des domaines visée par l'expert avant tout classement en zone urbanisable à 748 000 euros ;

- en outre, sa requête d'appel est recevable dès lors qu'elle tend à obtenir l'annulation du jugement du tribunal administratif de Toulouse qui a rejeté à tort sa demande indemnitaire ;

- le comportement de la commune de Muret a eu pour conséquence de générer une situation d'insécurité juridique portant atteinte à son droit de propriété en violation de l'article 1er du protocole n° 1 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ;

- les principes de sécurité juridique et de confiance légitime sont méconnus en raison du report injustifié de l'ouverture à l'urbanisation de ses parcelles classées depuis 2005 en zone AU0 par le plan local d'urbanisme.

Par des mémoires en défense, enregistrés les 10 juin 2022, 25 novembre 2022 et 16 février 2023, la commune de Muret, représentée par la SCP Bouyssou et Associés, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de Mme A... B... la somme de 4 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir :

- à titre liminaire, la requête est irrecevable en l'absence de tout moyen d'appel visant à critiquer le jugement rendu par le tribunal administratif de Toulouse le 15 décembre 2020 ;

- à titre principal, le jugement du tribunal est fondé en l'absence de toute faute de la commune de nature à engager sa responsabilité ;

- la requérante ne démontre pas l'existence du préjudice financier dont elle demande réparation ;

- le lien de causalité entre un tel préjudice et la faute allégée n'est pas davantage établi ;

- à titre subsidiaire, aucun des moyens de la requête présentée par Mme A... B... devant le tribunal administratif n'est fondé.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ;

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code de l'urbanisme ;

- la loi n° 2016-1087 du 8 août 2016 ;

- la loi n° 2021-1104 du 22 août 2021 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Après avoir entendu au cours de l'audience :

- le rapport de M. Chabert, président,

- les conclusions de Mme Meunier-Garner, rapporteure publique,

- et les observations de Me Lonjou, représentant Mme A... B... et celles de Me Bonnel, représentant la commune de Muret.

Considérant ce qui suit :

1. Mme A... B... est propriétaire de plusieurs parcelles situées dans le secteur de Bellefontaine sur le territoire de la commune de Muret (Haute-Garonne). Elle a sollicité le 19 juillet 2017 auprès du maire de cette commune le versement d'une somme de 452 000 euros en réparation du préjudice qu'elle estime subir du fait du maintien depuis 2005 de ses parcelles en zone d'urbanisation future bloquée par le plan local d'urbanisme et du refus réitéré de la commune de prendre toutes dispositions afin de rendre constructibles ces mêmes parcelles. Par la présente requête, Mme A... B... fait appel du jugement n° 1704867 du 15 décembre 2020 par lequel le tribunal administratif de Toulouse a rejeté sa demande tendant à la condamnation de la commune de Muret à lui verser cette somme de 452 000 euros ainsi qu'une somme de 30 000 euros à titre de dommages et intérêts pour résistance abusive.

Sur les conclusions à fin d'indemnisation :

En ce qui concerne la responsabilité pour faute de la commune de Muret :

S'agissant du maintien du classement des parcelles de Mme A... B... en zone à urbaniser AU0 :

2. L'article L. 153-31 du code de l'urbanisme dispose, dans sa rédaction applicable au présent litige, que : " Le plan local d'urbanisme est révisé lorsque (...) la commune décide : / (...) 4° Soit d'ouvrir à l'urbanisation une zone à urbaniser qui, dans les six ans suivant sa création, n'a pas été ouverte à l'urbanisation ou n'a pas fait l'objet d'acquisitions foncières significatives de la part de la commune ou de l'établissement public de coopération intercommunale compétent, directement ou par l'intermédiaire d'un opérateur foncier. (....) ". Aux termes l'article R 123-6 du même code, en vigueur à la date d'approbation du plan local d'urbanisme de la commune de Muret, désormais repris à l'article R. 151-20 de ce code : " Les zones à urbaniser sont dites "zones AU". Peuvent être classés en zone à urbaniser les secteurs à caractère naturel de la commune destinés à être ouverts à l'urbanisation. Lorsque les voies publiques et les réseaux d'eau, d'électricité et, le cas échéant, d'assainissement existant à la périphérie immédiate d'une zone AU ont une capacité suffisante pour desservir les constructions à implanter dans l'ensemble de cette zone, les orientations d'aménagement et le règlement définissent les conditions d'aménagement et d'équipement de la zone. Les constructions y sont autorisées soit lors de la réalisation d'une opération d'aménagement d'ensemble, soit au fur et à mesure de la réalisation des équipements internes à la zone prévus par les orientations d'aménagement et le règlement. Lorsque les voies publiques et les réseaux d'eau, d'électricité et, le cas échéant, d'assainissement existant à la périphérie immédiate d'une zone AU n'ont pas une capacité suffisante pour desservir les constructions à implanter dans l'ensemble de cette zone, son ouverture à l'urbanisation peut être subordonnée à une modification ou à une révision du plan local d'urbanisme. ".

3. Le plan local d'urbanisme de la commune de Muret, approuvé le 22 novembre 2005, délimite dans le secteur de Bellefontaine une zone AU0 destinée à être ouverte à l'urbanisation à moyen et long terme dans laquelle se situent, dans leur intégralité, les parcelles cadastrées section ... et pour partie la parcelle ... qui sont la propriété de Mme A... B.... Aux termes du règlement du plan local d'urbanisme : " La zone AU0, d'une superficie de 110 hectares, est destinée à l'urbanisation future de terrains non équipés et réservés pour l'accueil de futurs quartiers d'habitat. Elle est composée de trois territoires bien distincts : / Le secteur de Bellefontaine, situé entre la Garonne et la ZAC " Porte des Pyrénées ", occupera cet espace dans une logique de cohérence avec le principe d'urbanisation en continuité avec l'existant, au sud de la commune. / (...) L'urbanisation de l'ensemble de ces zones ne pourra intervenir qu'après une modification du plan d'urbanisme. / Actuellement, la zone AU0 fait l'objet d'un règlement strict y interdisant toute nouvelle urbanisation. (...) ".

4. Il résulte de l'instruction que la zone AU0, délimitée en 2005 par le plan local d'urbanisme dans le secteur de Bellefontaine, comprend de vastes parcelles non équipées et dépourvues de toute construction en bordure d'une zone naturelle N et d'une zone à urbaniser AU pouvant être ouverte immédiatement à l'urbanisation et jouxtant une zone urbaine UC densément bâtie. Le rapport de présentation du plan local d'urbanisme précise que : " Les zones AU0 (...) sont des zones dont l'urbanisation est reportée sur le moyen ou le long terme, en raison de l'absence actuelle de projet, ou de l'insuffisance d'études préalables à leur ouverture ". Alors que Mme A... B... ne remet pas cause, à l'appui de sa demande indemnitaire, le bien fondé du classement initial de ses parcelles en zone AU0, le rapport de présentation décrit un scénario d'aménagement du secteur de Bellefontaine, en lien avec la zone d'aménagement concerté communautaire " Porte des Pyrénées ", comprenant au sud des parcelles de l'appelante la réalisation à terme d'équipements publics tels qu'un établissement d'hébergement pour personnes âgées dépendantes, une école, un collège, un gymnase ainsi que des terrains de sport. S'il est vrai que le plan local d'urbanisme a fait l'objet, à la date du présent arrêt, de onze modifications et de deux révisions simplifiées sans que soit décidée l'ouverture à l'urbanisation des parcelles de Mme A... B..., il résulte également de l'instruction que le choix des auteurs du plan local d'urbanisme de ne pas ouvrir à l'urbanisation ce secteur de la commune en le maintenant en zone AU0 afin de veiller à son développement en lien avec la réalisation de la zone d'aménagement concerté communautaire " Porte des Pyrénées " ne peut, eu égard à l'ampleur de ce projet d'insertion urbaine d'un nouveau quartier à l'horizon 2025, caractériser une erreur manifeste d'appréciation et aucune faute ne saurait être reprochée à la commune à ce titre

5. L'expiration du délai de neuf ans mentionné à l'article L. 153-31 du code de l'urbanisme n'a pas pour conséquence de contraindre la commune de Muret à ouvrir à l'urbanisation la zone AU0 mais impose seulement qu'une telle ouverture fasse l'objet d'une révision et non d'une modification. Alors que la commune a mené des acquisitions foncières dans le secteur de Bellefontaine, il résulte de l'instruction que Mme A... B... s'est vu proposer l'acquisition de ses parcelles pour des montants compris entre 861 887,95 euros et 556 331,95 euros, la dernière étant du 9 décembre 2011 pour un montant de 748 127,95 euros. L'absence d'accord de l'appelante sur le dernier prix proposé sur la base de l'évaluation du service des domaines n'a pas conduit la commune de Muret, contrairement à ce qui est soutenu en demande, à adopter un comportement hostile à son égard. Le seul rappel par le maire de Muret, par un courrier du 14 avril 2016 adressé au conseil de l'appelante, de l'existence d'un droit de préemption urbain dans ce secteur de la commune et l'acquisition par la collectivité de parcelles entourant celles de Mme A... B... ne sauraient davantage caractériser l'existence d'agissements fautifs destinés à nuire aux intérêts de l'appelante. Dans, ces conditions, et alors que la commune de Muret verse au débat dans ses dernières écritures une délibération du conseil municipal du 15 décembre 2022 prescrivant une procédure de déclaration de projet sur le secteur de Bellefontaine emportant mise en comptabilité du plan local d'urbanisme et fixant les modalités de la concertation, l'attitude de la commune ne révèle aucun détournement de pouvoir ou de procédure à l'égard de l'appelante.

S'agissant de l'atteinte au droit de propriété de Mme A... B... et de la violation des principes de sécurité juridique et de confiance légitime :

6. Aux termes de l'article 1er du premier protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales : " Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d'utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international. / Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que possèdent les Etats de mettre en vigueur les lois qu'ils jugent nécessaires pour (...) assurer le paiement des impôts (...) ". Une personne ne peut prétendre au bénéfice de ces stipulations que si elle peut faire état de la propriété d'un bien qu'elles ont pour objet de protéger et à laquelle il aurait été porté atteinte. A défaut de créance certaine, l'espérance légitime d'obtenir une somme d'argent doit être regardée comme un bien au sens de ces stipulations.

7. Il résulte de l'instruction que Mme A... B... demeure propriétaire des parcelles comprises pour l'essentiel dans la zone AU0 délimitée par le plan local d'urbanisme de la commune de Muret dans le secteur de Bellefontaine. Si la requérante soutient en cause d'appel que le maintien depuis 2005 de ses biens immobiliers en zone d'urbanisation future bloquée porte atteinte à son droit de propriété en violation des stipulations citées ci-dessus et qu'elle pouvait obtenir un prix d'acquisition de ses terrains à hauteur de 1 250 000 euros, le choix de la commune de ne pas ouvrir à l'urbanisation l'ensemble des terrains classés en zone AU0 dans les conditions rappelées au point 4 du présent arrêt n'est pas constitutif d'une atteinte aux biens dont elle dispose alors même que le prix proposé en dernier lieu par la commune était inférieur au montant escompté. Par ailleurs, il ne résulte pas de l'instruction que le classement en litige des parcelles de l'appelante aurait pour objet ou pour effet de remettre en cause des droits à construire nés antérieurement.

8. Mme A... B... ne peut se prévaloir de la méconnaissance par la commune de Muret du principe de confiance légitime qui ne trouve à s'appliquer dans l'ordre juridique national que dans le cas où la situation juridique dont a à connaître le juge administratif français est régie par le droit de l'Union européenne. Enfin, en classant dès 2005 le secteur de Bellefontaine en zone d'urbanisation future bloquée dans une perspective d'ouverture à l'urbanisation à moyen et long terme selon les termes mêmes du rapport de présentation, la commune de Muret n'a pas porté atteinte au principe de sécurité dont se prévaut Mme A... B... pour caractériser l'existence d'une faute de nature à engager la responsabilité de la commune de Muret à son égard.

En ce qui concerne la responsabilité sans faute de la commune de Muret :

9. Aux termes de l'article L. 105-1 du code de l'urbanisme : " N'ouvrent droit à aucune indemnité les servitudes instituées par application du présent code en matière de voirie, d'hygiène et d'esthétique ou pour d'autres objets et concernant, notamment, l'utilisation du sol, la hauteur des constructions, la proportion des surfaces bâties et non bâties dans chaque propriété, l'interdiction de construire dans certaines zones et en bordure de certaines voies, la répartition des immeubles entre diverses zones. / Toutefois, une indemnité est due s'il résulte de ces servitudes une atteinte à des droits acquis ou une modification à l'état antérieur des lieux déterminant un dommage direct, matériel et certain. Cette indemnité, à défaut d'accord amiable, est fixée par le tribunal administratif, qui tient compte de la plus-value donnée aux immeubles par la réalisation du plan local d'urbanisme approuvé ou du document en tenant lieu ". Ces dispositions ne font pas obstacle à ce que le propriétaire dont le bien est frappé d'une servitude prétende à une indemnisation dans le cas exceptionnel où il résulte de l'ensemble des conditions et circonstances dans lesquelles la servitude a été instituée et mise en œuvre, ainsi que de son contenu, que ce propriétaire supporte une charge spéciale et exorbitante, hors de proportion avec l'objectif d'intérêt général poursuivi.

10. La zone AU0 délimitée par le plan local d'urbanisme pour le secteur de Bellefontaine couvre une superficie de 110 hectares destinés à être ouverts à l'urbanisation à moyen et long terme. S'il est vrai que la commune a déjà procédé à l'acquisition de certains terrains situés dans ce même secteur, le classement en litige n'affecte pas seulement les parcelles appartenant à l'appelante. Le préjudice dont se prévaut Mme A... B..., qui résulterait d'une valeur vénale moindre d'un terrain classé en zone d'urbanisation future bloquée par rapport à celle d'un terrain pouvant être urbanisé immédiatement, ne constitue pas ainsi une charge spéciale et exorbitante hors de proportion avec l'objectif d'intérêt général poursuivi par les auteurs du plan local d'urbanisme de la commune de Muret.

11. Il résulte de l'ensemble de ce qui précède, sans qu'il soit besoin de statuer sur la fin de non-recevoir opposée en défense, que Mme A... B... n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Toulouse a rejeté sa demande.

Sur les frais liés au litige :

12. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative s'opposent à ce que soit mise à la charge de la commune de Muret, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, la somme que demande Mme A... B... au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. Dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de mettre à la charge de Mme A... B... la somme que demande la commune de Muret sur le même fondement.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de Mme A... B... est rejetée.

Article 2 : Les conclusions présentées par la commune de Muret sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à Mme C... A... B... et à la commune de Muret.

Délibéré après l'audience du 23 mars 2023, où siégeaient :

- M. Chabert, président de chambre,

- M. Haïli, président assesseur,

- M. Jazeron, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 6 avril 2023.

Le président-rapporteur,

D. Chabert

Le président assesseur,

X. HaïliLe greffier,

F. Kinach

La République mande et ordonne au préfet de la Haute-Garonne en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt.

2

N° 21TL20543