Vu les procédures suivantes :
Procédures contentieuses antérieures :
M. A... a demandé au tribunal administratif de Nîmes d'annuler l'arrêté n° DP 030 2251 18 R0023 du 30 juillet 2020 par lequel le maire de Sabran s'est opposé à la déclaration préalable qu'il a déposée le 30 juillet 2018 en vue de la division foncière en deux lots à bâtir de la parcelle cadastrée ... située route départementale n° 274.
M. A... a également demandé au même tribunal d'annuler l'arrêté n° DP 030 225 18 R0024 du 28 décembre 2020 par lequel le maire de Sabran s'est opposé à la déclaration préalable qu'il a déposée le 30 juillet 2018 en vue de la division foncière en deux lots d'une autre parcelle cadastrée ... située à la même adresse.
Par un jugement nos 2003037, 2100661 du 12 mai 2023, le tribunal administratif de Nîmes, après avoir joint les deux procédures, a rejeté ses demandes.
Procédures devant la cour :
I.- Par une requête et des mémoires complémentaires, enregistrés sous le n° 23TL01510 les 26 juin 2023, 22 février 2024, 5 mars 2024 et 12 juillet 2024, M. A..., représenté par Me Blanc, demande à la cour :
1°) d'annuler ce jugement ;
2°) d'annuler l'arrêté du 30 juillet 2020 du maire de Sabran ;
3°) de constater la naissance d'une décision tacite de non opposition à déclaration préalable ou, à défaut, d'enjoindre à la commune de Sabran de délivrer une décision de non-opposition à déclaration préalable dans un délai de 15 jours suivant l'arrêt à intervenir ;
4°) de mettre à la charge de la commune de Sabran une somme de 2 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Il soutient que :
- le jugement est insuffisamment motivé en droit au regard des dispositions de l'article L. 211-5 du code des relations entre le public et l'administration ;
- les premiers juges ont commis une erreur de droit en retenant l'absence de critique formulée envers l'avis du préfet du préfet du Gard du 28 août 2018 ;
- la décision attaquée est entaché d'une erreur de droit au regard des dispositions de l'article L. 111-4 du code de l'urbanisme qui permettent, en dehors des parties urbanisées d'une commune non couverte par un plan local d'urbanisme ou un document d'urbanisme en tenant lieu, la construction d'installations nécessaires à l'exploitation agricole ;
- l'arrêté attaqué est entaché d'une erreur de droit dès lors que la justification du projet agricole au sens des dispositions de l'article L. 111-4 du code de l'urbanisme n'intervient qu'au stade de la demande de permis de construire ;
- l'arrêté attaqué, qui se fonde sur l'étude hydromorphologique du 5 mars 2019, a été pris en méconnaissance des dispositions de l'article L. 600-2 du code de l'urbanisme ;
- le projet de division foncière n'est pas situé en zone inondable et n'est pas de nature à porter atteinte à la sécurité publique ; l'arrêté attaqué ne pouvait être légalement fondé sur les dispositions de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme ;
- l'avis défavorable conforme du préfet du Gard est illégal dès lors que, même en considérant la parcelle située en dehors des parties urbanisées, un projet correspondant aux exceptions à la règle de constructibilité limitée prévues par l'article L. 111-4 du code de l'urbanisme reste envisageable ;
- au vu de la décision du Conseil d'Etat du 9 décembre 2022 n° 454521, il doit être reconnu titulaire d'une décision tacite de non opposition en date du 18 août 2018.
Par un mémoire en défense, enregistré le 9 octobre 2023, la commune de Sabran, représentée par la SELARL Territoires Avocats, conclut au rejet de la requête et à ce qu'il soit mis à la charge de M. A... une somme de 2 500 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle fait valoir qu'aucun des moyens soulevés par M. A... n'est fondé.
Par un mémoire en défense, enregistré le 21 février 2024, le ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires conclut au rejet de la requête.
Il fait valoir qu'aucun des moyens soulevés par M. A... n'est fondé.
Par ordonnance du 22 février 2024, la clôture d'instruction a été fixée au 8 mars 2024.
II.- Par une requête et des mémoires complémentaires, enregistrés sous le n° 23TL01511 les 26 juin 2023, 22 février 2024, 5 mars 2024 et 12 juillet 2024, M. A..., représenté par Me Blanc, demande à la cour :
1°) d'annuler ce jugement ;
2°) d'annuler l'arrêté du 28 décembre 2020 du maire de Sabran ;
3°) de constater la naissance d'une décision tacite de non opposition à déclaration préalable ou, à défaut, d'enjoindre à la commune de Sabran de délivrer une décision de non-opposition à déclaration préalable dans un délai de 15 jours suivant l'arrêt à intervenir ;
4°) de mettre à la charge de la commune de Sabran une somme de 2 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Il soutient que :
- le jugement est insuffisamment motivé en droit au regard des dispositions de l'article L. 211-5 du code des relations entre le public et l'administration ;
- les premiers juges ont commis une erreur de droit en retenant l'absence de critique formulée envers l'avis du préfet du préfet du Gard du 28 août 2018 ;
- la décision attaquée est entaché d'une erreur de droit au regard des dispositions de l'article L. 111-4 du code de l'urbanisme qui permettent, en dehors des parties urbanisées d'une commune non couverte par un plan local d'urbanisme ou un document d'urbanisme en tenant lieu, la construction d'installations nécessaires à l'exploitation agricole ;
- l'arrêté attaqué est entaché d'une erreur de droit dès lors que la justification du projet agricole au sens des dispositions de l'article L. 111-4 du code de l'urbanisme n'intervient qu'au stade de la demande de permis de construire ;
- l'arrêté attaqué qui se fonde sur l'étude hydromorphologique du 5 mars 2019 a été rendu en méconnaissance des dispositions de l'article L. 600-2 du code de l'urbanisme ;
- le projet de division foncière n'est pas situé en zone inondable et n'est pas de nature à porter atteinte à la sécurité publique ; l'arrêté attaqué ne pouvait être légalement fondé sur les dispositions de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme ;
- l'avis défavorable conforme du préfet du Gard est illégal dès lors que, même en considérant la parcelle située en dehors des parties urbanisées, un projet correspondant aux exceptions à la règle de constructibilité limitée prévues par l'article L. 111-4 du code de l'urbanisme reste envisageable ;
- au vu de la décision du Conseil d'Etat du 9 décembre 2022 n° 454521, il doit être reconnu titulaire d'une décision tacite de non opposition en date du 18 août 2018.
Par un mémoire en défense, enregistré le 9 octobre 2023, la commune de Sabran, représentée par la SELARL Territoires Avocats, conclut au rejet de la requête et à ce qu'il soit mis à la charge de M. A... une somme de 2 500 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle fait valoir qu'aucun des moyens soulevés par M. A... n'est fondé.
Par un mémoire en défense, enregistré le 21 février 2024, le ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires conclut au rejet de la requête.
Il fait valoir qu'aucun des moyens soulevés par M. A... n'est fondé.
Par ordonnance du 22 février 2024, la clôture d'instruction a été fixée au 8 mars 2024.
Vu les autres pièces des dossiers.
Vu :
- le code de l'environnement ;
- le code des relations entre le public et l'administration ;
- le code de l'urbanisme ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de Mme Lasserre, première conseillère,
- les conclusions de M. Diard, rapporteur public,
- et les observations de Me Blanc, représentant M. A..., et de Me Chatron, représentant la commune de Sabran.
Considérant ce qui suit :
1. M. A... a déposé deux dossiers de déclaration préalable en vue de diviser deux parcelles en deux lots à bâtir chacune dont la commune de Sabran (Gard) a accusé réception le 30 juillet 2018. Le 27 août 2018, le service instructeur a adressé à M. A... deux demandes de pièces complémentaires, auxquelles il n'a pas été donné de suite. Deux décisions tacites d'opposition sont nées le 29 novembre 2018. Par un jugement n° 1900763 du 7 juillet 2020 et un jugement n° 1900775 du 1er décembre 2020, le tribunal administratif de Nîmes a annulé ces décisions tacites d'opposition du 29 novembre 2018 et a enjoint à la commune d'examiner à nouveau les déclarations préalables de M. A... dans un délai d'un mois à compter de la notification des jugements. Le maire de Sabran, par des arrêtés en date des 30 juillet 2020 et 28 décembre 2020 a de nouveau fait opposition à ces déclarations préalables de division foncière. Par les requêtes susvisées, M. A... demande à la cour d'annuler le jugement du tribunal administratif de Nîmes du 12 mai 2023 qui a rejeté ses demandes tendant à l'annulation de ces deux derniers arrêtés. Ces requêtes présentent à juger les mêmes questions et sont dirigées contre le même jugement. Il y a lieu par suite de les joindre pour statuer par un seul arrêt.
Sur les conclusions en annulation :
2. Statuant sur l'appel du demandeur de première instance dirigé contre un jugement qui a rejeté ses conclusions à fin d'annulation d'une décision administrative reposant sur plusieurs motifs en jugeant, après avoir censuré tel ou tel de ces motifs, que l'administration aurait pris la même décision si elle s'était fondée sur le ou les motifs que le jugement ne censure pas, il appartient au juge d'appel, s'il remet en cause le ou les motifs n'ayant pas été censurés en première instance, de se prononcer, en vertu de l'effet dévolutif de l'appel, sur les moyens critiquant la légalité du ou des motifs censurés en première instance, avant de déterminer, au vu de son appréciation de la légalité des différents motifs de la décision administrative, s'il y a lieu de prononcer l'annulation de cette décision ou de confirmer le rejet des conclusions à fin d'annulation.
3. Il ressort des termes des arrêtés en litige que, pour s'opposer aux déclarations préalables présentées par M. A..., le maire de Sabran s'est fondé sur les avis conformes défavorables rendus par le préfet du Gard le 28 août 2018 au titre de l'article L. 422-6 du code de l'urbanisme, le territoire de la commune de Sabran n'étant plus couvert par un plan local d'urbanisme ou un document d'urbanisme en tenant lieu. Par ces avis, le préfet du Gard a considéré que les projets de lotissement envisagés par M. A... méconnaissaient les dispositions des articles L. 111-3 et L. 111-4 du code de l'urbanisme qui interdisent, par principe et sous réservées d'exceptions limitées, toute construction en dehors des parties urbanisées de la commune. Par ailleurs, le maire de Sabran a considéré que les projets méconnaissaient également les dispositions de l'article R. 111-2 du même code. Il ressort par ailleurs des termes du jugement attaqué que le tribunal administratif de Nîmes a censuré implicitement le motif invoqué au titre de la méconnaissance de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme pour ne retenir que le motif fondé sur les articles L. 111-3 et L. 111-4 de ce code qui était de nature à justifier, à lui seul, les décisions d'opposition aux déclarations préalables présentées par M. A..., le maire étant en situation de compétence liée par les avis conformes défavorables du représentant de l'Etat.
En ce qui concerne le motif non censuré par les premiers juges :
4. D'une part, il résulte des dispositions du code de l'urbanisme que les lotissements, qui constituent des opérations d'aménagement ayant pour but l'implantation de constructions, doivent respecter les règles tendant à la maîtrise de l'occupation des sols édictées par le code de l'urbanisme ou les documents locaux d'urbanisme, même s'ils n'ont pour objet ou pour effet, à un stade où il n'existe pas encore de projet concret de construction, que de permettre le détachement d'un lot d'une unité foncière. Il appartient, en conséquence, à l'autorité compétente de refuser le permis d'aménager sollicité ou de s'opposer à la déclaration préalable notamment lorsque, compte tenu de ses caractéristiques telles qu'elles ressortent des pièces du dossier qui lui est soumis, un projet de lotissement permet l'implantation de constructions dont la compatibilité avec les règles d'urbanisme ne pourra être ultérieurement assurée lors de la délivrance des autorisations d'urbanisme requises.
5. D'autre part, aux termes de l'article L. 111-3 du code de l'urbanisme : " En l'absence de plan local d'urbanisme, de tout document d'urbanisme en tenant lieu ou de carte communale, les constructions ne peuvent être autorisées que dans les parties urbanisées de la commune ". Ces dispositions interdisent en principe, en l'absence de plan local d'urbanisme, de tout document d'urbanisme en tenant lieu ou de carte communale, les constructions implantées " en dehors des parties urbanisées de la commune ", c'est-à-dire des parties du territoire communal qui comportent déjà un nombre et une densité significatifs de constructions. Il en résulte qu'en dehors du cas où elles relèvent des exceptions expressément et limitativement prévues par l'article L. 111-4 du code de l'urbanisme, les constructions ne peuvent être autorisées dès lors que leur réalisation a pour effet d'étendre la partie urbanisée de la commune. Au nombre de ces exceptions figurent : " 1° L'adaptation, le changement de destination, la réfection, l'extension des constructions existantes ou la construction de bâtiments nouveaux à usage d'habitation à l'intérieur du périmètre regroupant les bâtiments d'une ancienne exploitation agricole, dans le respect des traditions architecturales locales ; / 2° Les constructions et installations nécessaires à l'exploitation agricole, à des équipements collectifs dès lors qu'elles ne sont pas incompatibles avec l'exercice d'une activité agricole, pastorale ou forestière sur le terrain sur lequel elles sont implantées, à la réalisation d'aires d'accueil ou de terrains de passage des gens du voyage, à la mise en valeur des ressources naturelles et à la réalisation d'opérations d'intérêt national ; / 2° bis Les constructions et installations nécessaires à la transformation, au conditionnement et à la commercialisation des produits agricoles, lorsque ces activités constituent le prolongement de l'acte de production et dès lors qu'elles ne sont pas incompatibles avec l'exercice d'une activité agricole, pastorale ou forestière sur le terrain sur lequel elles sont implantées. Ces constructions et installations ne peuvent pas être autorisées dans les zones naturelles, ni porter atteinte à la sauvegarde des espaces naturels et des paysages. L'autorisation d'urbanisme est soumise pour avis à la commission départementale de la préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers ; ".
6. Il est constant qu'à la date à laquelle les arrêtés attaqués ont été édictés, la commune de Sabran ne disposait pas de plan local d'urbanisme, ni de carte communale, ni de document d'urbanisme en tenant lieu, le plan d'occupation des sols de la commune antérieurement applicable étant devenu caduc le 27 mars 2017. La commune était, par suite, soumise au règlement national d'urbanisme et notamment aux dispositions précitées du code de l'urbanisme.
7. Il ressort des pièces des dossiers que les projets faisant l'objet des déclarations préalables en litige portent sur la division en deux lots en vue de construire de deux parcelles appartenant à M. A.... Les avis du préfet du Gard du 28 août 2018 qui s'y opposent mentionnent que les projets ne relèvent pas des exceptions visées à l'article L. 111-4 du code de l'urbanisme. Cependant, M. A... n'était pas tenu d'apporter davantage de précisions dans sa déclaration préalable de division. Or, en dépit du fait que les parcelles sont situées dans un espace naturel partiellement inondable, les caractéristiques du projet de lotissement, telles qu'elles ressortent des pièces du dossier de déclaration, n'excluent pas la réalisation de constructions et installations nécessaires à l'exploitation agricole au sens du 2° de l'article L. 111-4 du code de l'urbanisme alors d'ailleurs que l'épouse de M. A... est agricultrice. Dans ces conditions, il ne ressort pas des pièces des dossiers que les projets de lotissement en litige ne permettraient pas l'implantation de constructions dont la compatibilité avec les règles d'urbanisme ne pourra pas être ultérieurement assurée lors de la délivrance des autorisations d'urbanisme requises. Par suite, le préfet du Gard a commis une erreur de droit en se fondant sur ce motif pour émettre des avis défavorables conformes aux déclarations préalables déposées par M. A....
8. Il en résulte que c'est à tort que les premiers juges ont estimé que ce motif était de nature à justifier les décisions d'opposition aux déclarations préalables présentées par M. A... et que le maire de Sabran se trouvait en situation de compétence liée pour s'opposer à ces déclarations préalables compte tenu des avis défavorables émis par le préfet. Il appartient toutefois à la cour, saisie de l'ensemble du litige par l'effet dévolutif de l'appel, d'examiner les moyens soulevés par M. A... devant le tribunal administratif de Nîmes et devant la cour administrative d'appel.
En ce qui concerne l'autre motif opposé par le maire :
9. L'article R. 111-2 du code de l'urbanisme prévoit que : " Le projet peut être refusé ou n'être accepté que sous réserve de l'observation de prescriptions spéciales s'il est de nature à porter atteinte à la salubrité ou à la sécurité publique du fait de sa situation, de ses caractéristiques, de son importance ou de son implantation à proximité d'autres installations. ". Il appartient à l'autorité d'urbanisme compétente et au juge de l'excès de pouvoir, pour apprécier si les risques d'atteintes à la salubrité ou à la sécurité publique justifient un refus d'autorisation d'urbanisme sur le fondement de ces dispositions, de tenir compte tant de la probabilité de réalisation de ces risques que de la gravité de leurs conséquences, s'ils se réalisent. L'autorisation d'urbanisme ne peut être refusée que si l'autorité compétente estime, sous le contrôle du juge, qu'il n'est pas légalement possible d'accorder l'autorisation en l'assortissant de prescriptions spéciales qui, sans apporter au projet de modifications substantielles nécessitant une nouvelle demande, permettraient d'assurer la conformité du projet aux dispositions législatives et règlementaires applicables.
10. D'une part, par la décision d'opposition à déclaration préalable du 30 juillet 2020 n° DP 030 225 18 R0023, le maire de Sabran a considéré que le projet de lotissement de M. A... sur la parcelle cadastrée...méconnaissait les dispositions de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme au vu de son caractère inondable. Toutefois, la seule étude hydrogéomorphologique pour la détermination des zones inondables de la commune, approuvée le 05 mars 2019 qui classerait en partie le terrain en zone ReNU (ruissellement en zone non urbanisée) n'est pas de nature à établir que la parcelle en litige serait soumise à un aléa inondation tel que la construction d'installations nécessaires à l'exploitation agricole ne pourrait pas y être envisagée alors qu'il n'est ni établi ni même allégué que la parcelle en litige serait classée dans une zone inondable par le plan de prévention des risques inondation approuvé le 19 octobre 2011. Par ailleurs, le plan des zones inondables produit en défense par la commune de Sabran dans l'instance 23TL01511 mentionne expressément qu'il s'agit d'un document non opposable et non contractuel. Dans ces conditions, le maire de Sabran a commis une erreur d'appréciation en se fondant sur le motif tiré de la méconnaissance des dispositions de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme pour s'opposer à la déclaration préalable déposée par M. A... sur la parcelle cadastrée ....
11. D'autre part, par la décision d'opposition à déclaration préalable du 30 juillet 2020 n° DP 030 225 18 R0024, le maire de Sabran a considéré que le projet de lotissement de M. A... sur la parcelle cadastrée ... méconnaissait les dispositions de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme au vu de son caractère inondable. Or, il ressort des pièces du dossier que le plan de prévention des risques inondation approuvé le 19 octobre 2011 classe seulement une partie du terrain en zone inondable d'aléa fort (F), modéré (M) et résiduel (R) d'enjeux non urbanisé (NU). Il ressort également des pièces du dossier que les dispositions relatives aux bâtiments agricoles dans les zones classées en zone inondable d'aléa modéré (M) et résiduel (R) d'enjeux non urbanisé (NU) admettent les constructions agricoles sous certaines conditions tenant à leur emprise au sol ou encore le calage de leur niveau de plancher à une certaine côte. Dans ces conditions, et dès lors que la réalisation de constructions agricoles est possible avec certaines prescriptions spéciales, le maire de Sabran a commis une erreur d'appréciation en se fondant sur le motif tiré de la méconnaissance des dispositions de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme pour s'opposer à la déclaration préalable déposée par M. A... sur la parcelle cadastrée ....
12. Pour l'application de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme, aucun des autres moyens de la requête n'est, en l'état de l'instruction, de nature à justifier l'annulation des décisions d'opposition à déclaration préalable en litige.
13. Il résulte de tout ce qui précède, et sans qu'il soit besoin de statuer sur la régularité du jugement, que M. A... est fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nîmes a rejeté ses demandes.
Sur les conclusions à fin d'injonction :
14. Lorsque le juge annule un refus d'autorisation ou une opposition à une déclaration après avoir censuré l'ensemble des motifs que l'autorité compétente a énoncés dans sa décision conformément aux prescriptions de l'article L. 424-3 du code de l'urbanisme ainsi que, le cas échéant, les motifs qu'elle a pu invoquer en cours d'instance, il doit, s'il est saisi de conclusions à fin d'injonction, ordonner à l'autorité compétente de délivrer l'autorisation ou de prendre une décision de non-opposition. Il n'en va autrement que s'il résulte de l'instruction soit que les dispositions en vigueur à la date de la décision annulée, qui eu égard aux dispositions de l'article L. 600-2 du code de l'urbanisme demeurent applicables à la demande, interdisent de l'accueillir pour un motif que l'administration n'a pas relevé, ou que, par suite d'un changement de circonstances, la situation de fait existant à la date du jugement y fait obstacle.
15. L'exécution du présent arrêt n'implique pas nécessairement, compte tenu de ses motifs, que soit constatée la naissance de décisions tacites de non-opposition aux déclarations préalables de division foncière déposées par M. A.... En revanche, aucune des dispositions du code de l'urbanisme ou des circonstances décrites au point précédent ne fait obstacle à ce que soit ordonné au maire de Sabran de prendre, sur chacune des déclarations préalables de division foncière déposée par M. A..., une décision de non-opposition. Dès lors, il y a lieu de lui adresser une injonction de délivrer, dans un délai d'un mois à compter de la date de notification du présent arrêt, une décision de non-opposition à ses déclarations préalables du 30 juillet 2018.
Sur les frais liés aux litiges :
16. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de M. A..., qui n'est pas la partie perdante à la présente instance, une somme quelconque au titre des frais exposés par la commune de Sabran et non compris dans les dépens. En revanche, il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la commune de Sabran une somme de 1 500 euros à verser à M. A... au titre de ces mêmes dispositions.
D E C I D E :
Article 1er : Le jugement nos 2003037, 2100661 du tribunal administratif de Nîmes du 12 mai 2023 et les arrêtés du 30 juillet 2020 par lesquels le maire de Sabran s'est opposé aux déclarations préalables que M. A... a déposées le 30 juillet 2018 en vue de la division foncière de deux terrains sont annulés.
Article 2 : Il est enjoint au maire de Sabran de délivrer une décision de non-opposition aux déclarations préalables déposées par M. A... le 30 juillet 2018 dans un délai d'un mois à compter de la notification du présent arrêt.
Article 3 : La commune de Sabran versera à M. A... une somme de 1 500 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 4 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté.
Article 5 : Le présent arrêt sera notifié à M. B... A..., à la commune de Sabran et au ministre de l'aménagement du territoire et de la décentralisation.
Copie en sera adressée au préfet du Gard.
Délibéré après l'audience du 3 avril 2025, à laquelle siégeaient :
M. Chabert, président,
M. Teulière, président assesseur,
Mme Lasserre, première conseillère,
Rendu public par mise à disposition au greffe le 17 avril 2025.
La rapporteure,
N. Lasserre
Le président,
D. ChabertLa greffière,
N. Baali
La République mande et ordonne au ministre de l'aménagement du territoire et de la décentralisation en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.
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Nos 23TL01510, 23TL01511
