Vu la procédure suivante :
Procédure contentieuse antérieure :
Mme B... A... a demandé au tribunal administratif de Montpellier d'annuler l'arrêté du 21 avril 2021 par lequel le maire de Pérols lui a refusé un permis de construire pour l'implantation d'une maison individuelle sur un terrain constitué par les parcelles cadastrées section ..., situées au ....
Par un jugement n° 2103178 rendu le 26 janvier 2023, le tribunal administratif de Montpellier a rejeté cette demande, ainsi que les conclusions présentées par la commune de Pérols au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Procédure devant la cour :
Par une requête, enregistrée le 24 mars 2023, Mme B... A..., représentée par Me Jeanjean, demande à la cour :
1°) d'annuler le jugement du 26 janvier 2023 ;
2°) d'annuler l'arrêté du maire de Pérols du 21 avril 2021 ;
3°) d'enjoindre au maire de Pérols de lui accorder le permis de construire sollicité dans le délai de deux mois suivant la notification de l'arrêt à intervenir et sous astreinte de 200 euros par jour de retard ;
4°) de mettre à la charge de la commune de Pérols une somme de 3 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- le tribunal administratif de Montpellier a commis une erreur dans la qualification juridique des faits en ne retenant pas que le projet portait sur une reconstruction pouvant être autorisée au titre du plan de prévention des risques d'inondation de la commune de Pérols et du " porter à connaissance " du préfet de l'Hérault relatif à ces mêmes risques ;
- il a également commis une telle erreur en estimant que ce " porter à connaissance " interdisait les constructions nouvelles en zone d'aléa fort de submersion marine ;
- il a commis une erreur de fait en retenant, par une lecture inexacte des plans joints à la demande de permis, que le projet en litige était prévu pour partie sur pilotis ;
- le projet ne méconnaît pas l'article UD 9 du règlement du plan local d'urbanisme de la commune de Pérols relatif à l'emprise au sol des constructions : l'arrêté de refus de permis en litige procède, par suite, d'une erreur de droit et d'une erreur de fait sur ce point ;
- il ne méconnaît pas non plus l'article UD 13 du même règlement relatif aux espaces libres : le maire a commis une erreur de droit et une erreur de fait sur ce point ;
- l'avis défavorable émis par la direction départementale des territoires et de la mer de l'Hérault le 19 avril 2021 se trouve entaché d'erreur d'appréciation, tant au regard du plan de prévention des risques d'inondation et du " porter à connaissance " relatif à ces risques qu'au regard de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme ; l'arrêté de refus de permis en litige, pris sur le fondement de cet avis défavorable, est, en conséquence, entaché d'illégalité.
Par un mémoire en défense, enregistré le 11 janvier 2024, la commune de Pérols, représentée par la SCP Territoires avocats, conclut :
1°) par la voie de l'appel incident, à l'annulation du jugement attaqué en tant que les premiers juges ont censuré le motif de refus tiré de ce que le projet de Mme A... ne respecte pas l'article UD 9 du règlement du plan local d'urbanisme ;
2°) au rejet de la requête ;
3°) à ce que soit mise à la charge de l'appelante une somme de 2 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle fait valoir que :
- le tribunal administratif n'a pas correctement appréhendé la nature du projet et le jugement se trouve entaché d'une contradiction manifeste en tant qu'il retient l'existence d'un lien entre la demande de permis de construire et le permis de démolir accordé le 25 mai 2010 pour l'application de l'article UD 9 du règlement du plan local d'urbanisme ;
- les moyens invoqués par l'appelante ne sont pas fondés.
Par une ordonnance en date du 11 mars 2024, la clôture de l'instruction a été fixée au 22 mai 2024.
Les parties ont été informées, le 6 juin 2025, en application des dispositions de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, que la cour était susceptible de relever d'office l'irrecevabilité des conclusions incidentes de la commune de Pérols tendant à l'annulation du jugement attaqué en tant qu'il a censuré le motif de refus tiré de ce que le projet ne respecte pas l'article UD 9 du règlement du plan local d'urbanisme, l'intérêt à relever appel d'un jugement s'appréciant par rapport à son dispositif et non pas par rapport à ses motifs.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le code de l'environnement ;
- le code de l'urbanisme ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de M. Jazeron, premier conseiller,
- les conclusions de M. Diard, rapporteur public,
- les observations de Me Jeanjean, représentant Mme A...,
- et les observations de Me d'Audigier, représentant la commune de Pérols.
Considérant ce qui suit :
1. Mme A... a acquis en 2010 un terrain d'une superficie de 118 m2, constitué par les parcelles cadastrées section ..., situées au ..., sur le territoire de la commune de Pérols (Hérault). Le maire de cette commune lui a accordé, le 25 mai 2010, un permis de démolir l'autorisant à supprimer les garages existants sur ce terrain, puis, le 27 septembre 2011, un permis de construire l'autorisant à y implanter une maison individuelle. L'intéressée a achevé les travaux de démolition dès le 29 novembre 2011, mais n'a pas entrepris les travaux de construction autorisés par le permis du 27 septembre 2011 avant que ledit permis ne devienne caduc après avoir été prorogé pour une année le 17 mai 2013. Elle a présenté par la suite deux nouvelles demandes de permis de construire portant sur le même objet, mais s'est vu opposer deux refus par le maire de Pérols le 10 février 2015, puis le 4 juin 2019, la légalité du premier de ces refus ayant été confirmée par la cour administrative d'appel de Marseille par un arrêt n° 17MA01746 rendu le 10 juillet 2018. Elle a sollicité une nouvelle fois, le 23 février 2021, un permis de construire pour la réalisation d'une maison individuelle sur ce même terrain. Par un arrêté édicté le 21 avril 2021, le maire de Pérols lui a refusé ce permis. Par la présente requête, Mme A... interjette appel du jugement du 26 janvier 2023 par lequel le tribunal administratif de Montpellier a rejeté sa demande d'annulation de cet arrêté.
Sur le bien-fondé du jugement :
2. La requérante soutient que le tribunal administratif de Montpellier a commis, d'une part, des erreurs dans la qualification juridique des faits et, d'autre part, une erreur de fait, en retenant que le refus de permis de construire n'était pas entaché d'une erreur d'appréciation au regard du risque d'inondation. Les moyens ainsi soulevés par l'appelante relèvent toutefois de l'office du juge de cassation et non du juge d'appel, auquel il revient de statuer directement sur la légalité de l'arrêté du maire de Pérols dans le cadre de l'effet dévolutif de l'appel.
3. En premier lieu, aux termes du préambule du règlement du plan local d'urbanisme de la commune de Pérols applicable à la zone UD et, plus particulièrement, au secteur UD 2, nommé " secteur des cabanes ", dans lequel se situe le terrain en litige : " Il s'agit d'un habitat individuel discontinu, avec un parcellaire non normé et des densités qui peuvent être fortes. La majorité du secteur est soumise aux risques d'inondation. L'histoire de ce bâti vernaculaire et sa proximité avec l'étang en font un secteur d'intérêt patrimonial, paysager et environnemental. Pour ces raisons, la constructibilité est limitée (emprise limitée à l'existant, hauteurs faibles) et il est inscrit en périmètre de protection au titre de l'article L. 151-19 du code de l'urbanisme. (...) ". Selon l'article UD 9 du même règlement, relatif à l'emprise au sol des constructions : " L'emprise au sol des constructions sur la parcelle est limitée à : / - en UD 1a : 35 % ; / - en UD 1b : 25 % ; / - en UD 1c : 20 % ; / - en UD 2 et UD 3 : limité à l'emprise existante. ".
4. Il résulte de l'article UD 9 du règlement du plan local d'urbanisme cité ci-dessus, interprété à la lumière des objectifs poursuivis par les auteurs du plan tels qu'ils ressortent notamment du préambule du règlement de la zone UD, que l'emprise au sol des constructions susceptibles d'être autorisées au sein du secteur UD 2 de ce plan ne peut excéder l'emprise au sol des constructions existantes à la date de la demande d'autorisation d'urbanisme.
5. Il ressort des pièces du dossier et il n'est au demeurant pas contesté que le terrain sur lequel Mme A... projette de réaliser une maison, situé en bordure immédiate de l'étang de Pérols, ne supporte plus aucune construction depuis que l'intéressée a achevé, au plus tard le 29 novembre 2011, les travaux de démolition des garages auparavant édifiés sur ce terrain. Il en résulte qu'il n'existait aucune emprise au sol sur le terrain en cause à la date de la demande de permis de construire en litige le 23 février 2021, si bien que l'article UD 9 du règlement du plan local d'urbanisme s'opposait à la réalisation de tout nouveau projet présentant une emprise au sol sur cette unité foncière. La requérante ne peut à cet égard utilement se prévaloir de ce que son projet initial consistait à procéder d'une manière concomitante à la démolition des garages et à l'implantation de la maison sur une emprise au sol identique à celle des garages, alors que le permis de construire accordé le 27 septembre 2011 pour ladite maison est devenu caduc, que près de dix ans se sont écoulés entre la démolition et la demande de permis en litige et que deux refus de permis de construire sont au surplus intervenus entre temps ainsi qu'il a été exposé au point 1 du présent arrêt. L'intéressée ne peut pas plus utilement soutenir que les prescriptions précitées de l'article UD 9 du règlement du plan local d'urbanisme n'auraient vocation à s'appliquer en secteur UD 2 qu'aux seuls terrains bâtis et non aux terrains nus, dès lors qu'une telle distinction n'est pas expressément prévue par ce règlement. Par suite, le maire de Pérols n'a commis ni erreur de droit ni erreur de fait en estimant que le projet en litige ne respectait pas l'article UD 9 du règlement du plan local d'urbanisme s'agissant de l'emprise au sol.
6. En second lieu, selon les dispositions de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme : " Le projet peut être refusé ou n'être accepté que sous réserve de l'observation de prescriptions spéciales s'il est de nature à porter atteinte à la salubrité ou à la sécurité publique du fait de sa situation, de ses caractéristiques, de son importance ou de son implantation à proximité d'autres installations. ". Selon le règlement du plan de prévention des risques naturels d'inondation de la commune de Pérols, approuvé par arrêté du préfet de l'Hérault le 6 février 2004, applicable à la date de l'arrêté contesté et régissant la zone rouge RU 2 dans laquelle se situe le terrain en litige : " Sont autorisés uniquement en zone RU 2 : / La création de constructions nouvelles et les modifications de constructions existantes sous réserve : / - que la sous-face du premier plancher aménagé soit calée à la cote de PHE + 30 cm ; / - de ne pas créer de surfaces de garages en dessous du niveau de la cote de PHE (...) ; / - et qu'elles soient conçues de façon à ce que leur vulnérabilité en dessous de la cote de référence soit la plus faible possible. ". Enfin, aux termes de l'article UD 2 du règlement du plan local d'urbanisme, relatif aux occupations et utilisations du sol soumises à des conditions particulières : " (...) / Sur les secteurs soumis aux risques d'inondation, les occupations et utilisations du sol devront se conformer aux prescriptions règlementaires en vigueur (PPRI et porter à connaissance de l'Etat relatifs aux aléas submersion marine et ruissellement pluvial s'ils sont plus contraignants). / (...) ".
7. Il ressort des motifs de l'arrêté en litige que, pour opposer un refus à la demande de permis de construire présentée par Mme A..., le maire de Pérols a entendu s'approprier les conclusions de l'avis émis le 19 avril 2021 par le service " prévention des risques naturels et technologiques " de la direction départementale des territoires et de la mer de l'Hérault, selon lesquelles le projet en cause ne pouvait être autorisé ni au regard du plan de prévention des risques d'inondation, ni au regard du " porter à connaissance " du préfet de l'Hérault relatif à ces risques, ni, en conséquence, au regard de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme.
8. D'une part, il ressort des pièces du dossier, notamment de la notice descriptive du projet et des plans de coupe et de façades joints à la demande de permis de construire, que la maison prévue par Mme A... se présenterait avec la surface du premier plancher aménagé à la cote de 2,40 mètres du nivellement général de la France (NGF) et qu'elle serait bâtie sur un " vide sanitaire transparent " dont la structure serait constituée par plusieurs poteaux ceinturés par des clôtures en ganivelles. S'il est vrai que le caractère transparent du vide sanitaire ainsi projeté serait de nature à favoriser l'écoulement des eaux en cas de submersion du terrain, le service " prévention des risques naturels et technologiques " de la direction départementale des territoires et de la mer de l'Hérault a néanmoins considéré, dans son avis susmentionné, que la technique de construction retenue par la pétitionnaire ne permettait pas de garantir la stabilité de la construction face aux sur-aléas, notamment aux phénomènes d'embâcles, de sorte qu'elle ne satisfaisait pas à la condition posée par le règlement du plan de prévention des risques selon laquelle les projets doivent être conçus de manière à ce que leur vulnérabilité en-dessous de la cote de référence soit la plus faible possible. L'appelante n'avance aucun argument technique susceptible de mettre en doute le bien-fondé de l'avis rendu par ce service et ne démontre donc pas que son projet aurait pu être légalement autorisé dans le respect du règlement du plan de prévention des risques d'inondation, alors qu'il ressort, au surplus, des plans du projet que, si la surface de son premier plancher aménagé est prévue à la cote de 2,40 mètres NGF comme il vient d'être dit, la sous-face de ce même plancher ne se situerait, en revanche, qu'à la cote de 2,10 mètres NGF, soit en-deçà de la cote minimale de 2,30 mètres NGF imposée par ce même règlement, correspondant à la cote des plus hautes eaux majorée de 30 centimètres.
9. D'autre part, il ressort également des pièces du dossier que le préfet de l'Hérault a porté à la connaissance de la commune de Pérols, le 5 janvier 2015 et le 15 avril 2018, les nouvelles informations disponibles sur les risques d'inondation pouvant concerner son territoire, notamment au titre de l'aléa de submersion marine, issues des études menées par les services de l'Etat dans le cadre de la révision du plan de prévention des risques. Le document graphique joint au " porter à connaissance " du 15 avril 2018, ultérieurement annexé au règlement du plan local d'urbanisme de la commune, identifie l'unité foncière de Mme A... comme étant soumise à un aléa fort au titre de la submersion marine. Dans la lettre accompagnant ce même " porter à connaissance ", l'autorité préfectorale a notamment indiqué que toute construction nouvelle devait désormais être interdite en zone d'aléa fort, à l'exception des équipements liés à la mer, seules les extensions modérées et les modifications des constructions existantes pouvant y être autorisées, sous conditions, en particulier en secteur urbain. Si la requérante souligne que le projet de règlement du plan de prévention des risques alors en cours de révision autorisait les reconstructions au même titre que les modifications des constructions existantes, le projet en litige ne saurait toutefois être regardé comme constituant une reconstruction, alors qu'il ne porte notamment pas sur un immeuble ayant la même destination que les bâtiments antérieurs démolis près de dix ans auparavant. Eu égard à la réévaluation des risques de submersion marine révélée par les " porter à connaissance " préfectoraux des 5 janvier 2015 et 15 avril 2018 et compte tenu de la situation du terrain en bordure immédiate de l'étang de Pérols, le projet présenté par la requérante doit donc être regardé comme étant de nature à porter atteinte à la sécurité publique au sens des dispositions de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme citées au point 6.
10. Il résulte de ce qui a été exposé aux deux points précédents que le maire de Pérols n'a commis aucune erreur d'appréciation en s'appropriant les conclusions de l'avis rendu par le service " prévention des risques naturels et technologiques " de la direction départementale des territoires et de la mer de l'Hérault, selon lesquelles le projet de Mme A... ne pouvait être légalement autorisé ni au regard des prescriptions du règlement du plan de prévention des risques naturels d'inondation, ni au regard de l'article R. 111-2 précité du code de l'urbanisme.
11. Lorsque le juge d'appel estime qu'un des motifs du refus en litige est fondé et que l'administration aurait pris la même décision si elle avait retenu ce seul motif, il peut rejeter les conclusions tendant à l'annulation de cette décision et rejeter la demande portée devant lui sans être tenu de se prononcer sur les moyens ne se rapportant pas à la légalité de ce motif de refus. En l'espèce, si l'arrêté de refus de permis de construire est également fondé sur ce que le projet ne respecterait pas l'article UD 13 du règlement du plan local d'urbanisme, il résulte de l'instruction que le maire de Pérols aurait pris la même décision de refus s'il avait uniquement retenu les motifs tenant à ce que ledit projet méconnaît tant l'article UD 9 de ce règlement que les prescriptions du plan de prévention des risques d'inondation et les dispositions de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme s'agissant de ces mêmes risques, lesquels suffisaient à justifier légalement un tel refus ainsi qu'il a été indiqué aux points précédents de cet arrêt.
12. Il résulte de l'ensemble de ce qui précède que Mme A... n'est pas fondée à se plaindre de ce que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Montpellier a rejeté sa demande tendant à l'annulation de l'arrêté du maire de Pérols du 21 avril 2021.
Sur les conclusions aux fins d'injonction et d'astreinte :
13. Le présent arrêt rejette les conclusions en annulation présentées par l'appelante et n'implique, par suite, aucune mesure d'exécution particulière au titre des articles L. 911-1 et suivants du code de justice administrative. Par voie de conséquence, les conclusions présentées par l'intéressée aux fins d'injonction et d'astreinte ne peuvent qu'être rejetées.
Sur la recevabilité des conclusions incidentes de la commune de Pérols :
14. L'intérêt à relever appel du jugement d'un tribunal administratif s'apprécie par rapport au dispositif de ce jugement et non pas par rapport à ses motifs. Dès lors que, par leur jugement du 26 janvier 2023, les premiers juges ont intégralement fait droit aux conclusions de la commune de Pérols tendant au rejet de la demande de Mme A..., ladite commune ne justifie pas d'un intérêt lui donnant qualité pour demander l'annulation de ce même jugement en tant qu'il a censuré le motif de refus tiré de ce que le projet ne respecte pas l'article UD 9 du règlement du plan local d'urbanisme. En conséquence, les conclusions incidentes présentées par la commune de Pérols en ce sens ne peuvent qu'être rejetées comme irrecevables.
Sur les frais liés au litige :
15. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Pérols, laquelle n'a pas la qualité de partie perdante au titre de l'appel principal, une somme quelconque à verser à Mme A... au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. Dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de faire droit à la demande présentée par la commune à ce même titre.
D E C I D E :
Article 1er : La requête de Mme A... est rejetée.
Article 2 : Les conclusions incidentes de la commune de Pérols et ses conclusions tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.
Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à Mme B... A... et à la commune de Pérols.
Copie en sera adressée au préfet de l'Hérault.
Délibéré après l'audience du 12 juin 2025, à laquelle siégeaient :
M. Chabert, président,
M. Jazeron, premier conseiller,
Mme Lasserre, première conseillère.
Rendu public par mise à disposition au greffe le 26 juin 2025.
Le rapporteur,
F. JazeronLe président,
D. Chabert
La greffière,
N. Baali
La République mande et ordonne au préfet de l'Hérault, en ce qui le concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt.
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N° 23TL00709
