| France, Cour administrative d'appel de Versailles, 2ème chambre, 10 novembre 2022, 20VE00040

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

La commune de Lardy, la commune de Boissy-sous-Saint-Yon et la commune de Saint-Yon ont demandé au tribunal administratif de Versailles d'annuler l'arrêté du préfet de l'Essonne n° 2017-PREF-DRCL/556 du 28 juillet 2017 fixant les conditions financières et patrimoniales de leur retrait de la communauté de communes de l'Arpajonnais, ainsi que, pour la commune de Saint-Yon, de la décision implicite de rejet de son recours hiérarchique formé le 27 septembre 2017.

Par un jugement n° 1706802-1706823-1800477 du 7 novembre 2019, le tribunal administratif de Versailles a annulé cet arrêté ainsi que la décision implicite de rejet du recours hiérarchique de la commune de Saint-Yon formé le 27 septembre 2017, enjoint au préfet de l'Essonne de prendre, dans un délai de trois mois suivant la notification du jugement, un nouvel arrêté fixant les conditions financières et patrimoniales du retrait de ces communes de la communauté de communes de l'Arpajonnais conformément aux motifs d'annulation énoncés, mis à la charge de l'Etat la somme de 1 000 euros à verser à chacune des communes de Lardy et de Boissy-sous-Saint-Yon en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, et rejeté le surplus des conclusions des parties.

Procédure devant la cour :

Par une requête et des mémoires enregistrés le 7 janvier 2020, le 9 juillet 2021, le 8 octobre 2021 et le 12 janvier 2022 sous le n° 20VE0040, la communauté d'agglomération Cœur d'Essonne Agglomération venant aux droits et obligations de la communauté de communes de l'Arpajonnais, représentée par Me Cabanes, avocat, demande à la cour :

1°) d'annuler ce jugement ;

2°) de rejeter les demandes de première instance des communes de Lardy, de Saint-Yon et de Boissy-sous-Saint-Yon ;

3°) de mettre à la charge de chacune de ces communes le versement de la somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

La communauté d'agglomération Cœur d'Essonne Agglomération soutient que :

- elle a qualité pour faire appel du jugement dès lors qu'elle devait être regardée comme une partie à l'instance puisqu'elle avait intérêt au maintien de l'arrêté attaqué, que le tribunal l'a invitée à présenter des observations et que s'il ne l'avait pas fait, elle aurait eu qualité pour former tierce opposition ;

- l'excédent de trésorerie n'est pas un bien à répartir au sens du 2° de l'article L. 5211-25-1 du code général des collectivités territoriales ; la jurisprudence issue de l'arrêt du Conseil d'Etat du 21 novembre 2012 n° 346380 prise dans le contexte du retrait de communes d'un syndicat intercommunal ne s'applique pas sur ce point au retrait des communes d'une communauté de communes, qui est établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre pour l'exercice de nombreuses compétences dans le cadre d'une coopération et d'une solidarité intercommunale ;

- en tout état de cause, les principes d'équité et de solidarité intercommunale commandaient que l'excédent de trésorerie soit entièrement déduit de l'assiette des biens à répartir, dès lors que le retrait des trois communes, qui représentaient une part essentielle des recettes de la communauté de communes, a entrainé une très forte diminution des recettes sans baisse équivalente des charges, mettant ainsi l'établissement et les communes restantes en difficulté ;

- à tout le moins, doivent être déduites de l'excédent de trésorerie à partager les sommes nécessaires pour faire face aux besoins de financement relatifs aux trois opérations décidées avant la date de la répartition, non encore retracées au bilan de l'établissement public ;

- les subventions reçues au titre de l'investissement ne doivent pas être déduites dans le calcul de la valeur nette comptable des biens à partager ;

- c'est à tort que les premiers juges proposent d'intégrer dans ce même calcul des subventions à hauteur de 50% au lieu de 20,7% comme retenu par le préfet dans son arrêté ;

- enfin, et contrairement à ce qu'affirme la ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales, l'annulation par la cour de l'arrêté préfectoral du 23 juillet 2017 ne saurait porter atteinte au principe de sécurité juridique dès lors que l'arrêté préfectoral du 7 février 2020 pris en exécution du jugement du 7 novembre 2019 n'est pas devenu définitif puisqu'il a lui-même fait l'objet d'un recours pour excès de pouvoir qui est toujours pendant devant le tribunal administratif, et qu'il suffira le cas échéant au préfet de procéder à son retrait.

Par des mémoires en défense, enregistrés le 26 janvier 2021 et le 8 novembre 2021, la commune de Lardy, représentée par Me Sabattier, avocate, conclut au rejet de la requête de la communauté d'agglomération Cœur d'Essonne Agglomération et à la mise à la charge de cette dernière du versement de la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que :

- la requête est irrecevable dès lors que la communauté d'agglomération Cœur d'Essonne Agglomération, qui n'était pas partie en première instance, n'a pas qualité pour agir;

- les moyens soulevés par la communauté d'agglomération Cœur d'Essonne Agglomération ne sont pas fondés.

Par un mémoire en défense, enregistré le 21 avril 2021, la commune de Boissy-sous-Saint-Yon, représentée par Me Sabattier, avocate, conclut au rejet de la requête de la communauté d'agglomération Cœur d'Essonne Agglomération et à la mise à la charge de cette dernière du versement de la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que :

- la requête est irrecevable dès lors que la communauté d'agglomération Cœur d'Essonne Agglomération, qui n'était pas partie en première instance, n'a pas qualité pour agir;

- les moyens soulevés par la communauté d'agglomération Cœur d'Essonne Agglomération ne sont pas fondés.

Par un mémoire en défense et un mémoire complémentaire, enregistrés le 26 avril 2021 et le 19 janvier 2022, la commune de Saint-Yon, représentée par Me Le Baut, avocat, conclut au rejet de la requête de la communauté d'agglomération Cœur d'Essonne Agglomération et à la mise à la charge de cette dernière du versement de la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que :

- à titre principal, la requête est irrecevable dès lors que la communauté d'agglomération Cœur d'Essonne Agglomération, qui n'était pas partie en première instance, n'a pas qualité pour agir ;

- à titre subsidiaire, les moyens soulevés par la communauté d'agglomération Cœur d'Essonne Agglomération ne sont pas fondés.

Par un mémoire en défense, enregistré le 22 septembre 2021, la ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales demande à la cour de rejeter la requête.

La ministre fait valoir qu'un arrêté préfectoral a été pris le 7 février 2020 en exécution du jugement du 7 novembre 2019 et que redonner ses effets juridiques à l'arrêté du 28 juillet 2017, dont les dispositions vont à l'encontre du nouvel arrêté, aurait pour effet de créer une incohérence juridique et de porter atteinte au principe de sécurité juridique.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme B...,

- les conclusions de M. Fremont, rapporteur public,

- les observations de Me Meresse, substituant, Me Cabanes, pour la communauté d'agglomération Cœur d'Essonne Agglomération, de Me Corlouer, substituant Me Sabattier, pour les communes de Lardy et de Boissy-sous-Saint-Yon et de Me Le Baut pour la commune de Saint-Yon.

Une note en délibéré présentée pour la communauté d'agglomération Cœur d'Essonne Agglomération a été enregistrée le 21 octobre 2022.

Considérant ce qui suit :

1. La communauté d'agglomération Cœur d'Essonne Agglomération, venant aux droits et obligations de la communauté de communes de l'Arpajonnais, demande l'annulation du jugement n° 1706802-1706823-1800477 du 7 novembre 2019 par lequel le tribunal administratif de Versailles a annulé l'arrêté du préfet de l'Essonne n° 2017-PREF-DRCL/556 du 28 juillet 2017 fixant les conditions financières et patrimoniales du retrait des communes de Lardy, de Saint-Yon et de Boissy-sous-Saint-Yon de la communauté de communes de l'Arpajonnais, ainsi que la décision implicite de rejet du recours hiérarchique de la commune de Saint-Yon formé le 27 septembre 2017.

Sur la fin de non-recevoir soulevée par les communes :

2. Aux termes du premier alinéa de l'article R. 811-1 du code de justice administrative: " Toute partie présente dans une instance devant le tribunal administratif ou qui y a été régulièrement appelée, alors même qu'elle n'aurait produit aucune défense, peut interjeter appel contre toute décision juridictionnelle rendue dans cette instance. ".

3. Les communes de Lardy, Saint-Yon et Boissy-sous-Saint-Yon ont saisi le tribunal administratif de Versailles d'une demande tendant à l'annulation de l'arrêté du préfet de l'Essonne du 28 juillet 2017 fixant les conditions financières et patrimoniales de leur retrait de la communauté de communes de l'Arpajonnais. Cette dernière ayant intérêt au maintien de cet arrêté, le tribunal l'a mise en cause dans l'instance pour observations. Il suit de là que, quand bien même elle n'a pas produit d'observations devant les premiers juges et dès lors qu'elle aurait eu qualité pour faire tierce opposition, la communauté de communes de l'Arpajonnais, aux droits et obligation de laquelle s'est substituée la communauté d'agglomération Cœur d'Essonne Agglomération, est recevable à demander en appel l'annulation du jugement du 7 novembre 2019 par lequel le tribunal a annulé l'arrêté du 28 juillet 2017 et la décision implicite de rejet du recours hiérarchique de la commune de Saint-Yon. Par suite, les fins de non-recevoir opposées par les communes de Lardy, de Saint-Yon et de Boissy-sous-Saint-Yon tirées du défaut de qualité de la communauté d'agglomération Cœur d'Essonne Agglomération pour faire appel du jugement attaqué doivent être écartées.

Sur la légalité des décisions administratives litigieuses :

4. Le tribunal administratif a annulé l'arrêté du 28 juillet 2017 et la décision implicite de rejet du recours hiérarchique de la commune de Saint-Yon au motif que le préfet de l'Essonne avait commis, d'une part, une erreur de droit en ne procédant pas à la répartition de l'excédent de trésorerie enregistré par la communauté de communes de l'Arpajonnais à la clôture de l'exercice 2015 à hauteur de 15 889 476 euros et, d'autre part, une erreur manifeste d'appréciation au regard du partage équilibré que son arrêté a pour objet de garantir, en ne soustrayant pas de la valeur nette comptable des équipements territorialisés les sommes, issues de subventions réellement affectées à ces équipements, qui ne correspondaient pas à des charges exposées par la communauté de communes lors de leur réalisation.

5. Aux termes de l'article L. 5211-19 du code général des collectivités territoriales dans sa version applicable à la date de la décision attaquée : " Une commune peut se retirer de l'établissement public de coopération intercommunale, sauf s'il s'agit d'une communauté urbaine ou d'une métropole, dans les conditions prévues à l'article L. 5211-25-1, avec le consentement de l'organe délibérant de l'établissement. A défaut d'accord entre l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale et le conseil municipal concerné sur la répartition des biens ou du produit de leur réalisation et du solde de l'encours de la dette visés au 2° de l'article L. 5211-25-1, cette répartition est fixée par arrêté du ou des représentants de l'Etat dans le ou les départements concernés. (...)". Aux termes de l'article L. 5211-25-1 du même code : " En cas de retrait de la compétence transférée à un établissement public de coopération intercommunale : 1° Les biens meubles et immeubles mis à la disposition de l'établissement bénéficiaire du transfert de compétences sont restitués aux communes antérieurement compétentes et réintégrés dans leur patrimoine pour leur valeur nette comptable, avec les adjonctions effectuées sur ces biens liquidées sur les mêmes bases. Le solde de l'encours de la dette transférée afférente à ces biens est également restituée à la commune propriétaire ; 2° Les biens meubles et immeubles acquis ou réalisés postérieurement au transfert de compétences sont répartis entre les communes qui reprennent la compétence ou entre la commune qui se retire de l'établissement public de coopération intercommunale et l'établissement (...). Il en va de même pour le produit de la réalisation de tels biens, intervenant à cette occasion. Le solde de l'encours de la dette contractée postérieurement au transfert de compétences est réparti dans les mêmes conditions entre les communes qui reprennent la compétence ou entre la commune qui se retire et l'établissement public de coopération intercommunale (...). A défaut d'accord entre l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale et les conseils municipaux des communes concernés, cette répartition est fixée par arrêté du ou des représentants de l'Etat dans le ou les départements concernés. (...) ".

6. Il résulte de ces dispositions combinées qu'en cas de réduction du périmètre d'un établissement public de coopération intercommunale résultant du retrait d'une commune membre de cet établissement, il appartient aux parties en cause, ou, à défaut d'accord, au représentant de l'Etat dans le département, de procéder à la répartition, d'une part, de l'ensemble des actifs dont l'établissement est devenu propriétaire postérieurement au transfert de compétences, à l'exception des disponibilités nécessaires pour faire face aux besoins de financements relatifs à des opérations décidées avant la date de la répartition et non encore retracées au bilan de l'établissement public, d'autre part, de l'encours de la dette contractée postérieurement au transfert de compétences. Cette répartition doit être fixée dans le but, d'une part, d'éviter toute solution de continuité dans l'exercice, par les personnes publiques, de leur compétence, d'autre part, de garantir un partage équilibré compte tenu de l'importance de la participation de la commune dans l'établissement public.

En ce qui concerne la répartition de l'excédent de trésorerie :

7. Pour l'application des dispositions précitées de l'article L. 5211-25-1 du code général des collectivités territoriales, qui s'appliquent à la communauté de communes de l'Arpajonnais quand bien même elle disposait d'une fiscalité propre, il y a lieu, afin d'apprécier s'il doit être procédé à la répartition de l'excédent de trésorerie de l'établissement public de coopération intercommunale qui a conservé sa compétence à l'égard des communes qui en restent membres, de rechercher si un tel excédent de trésorerie est ou non nécessaire pour faire face aux besoins de financement relatifs à des opérations décidées à la date de la répartition et non encore retracées au bilan de l'établissement public et de tenir notamment compte, le cas échéant, d'une partie des charges fixes liées à la réalisation d'un équipement financé par cet établissement. Contrairement à ce que soutient la communauté d'agglomération Cœur d'Essonne Agglomération, l'excédent de trésorerie de 15 889 476 euros enregistré à l'actif du bilan de la communauté de communes de l'Arpajonnais à la clôture de l'exercice 2015 constitue un bien au sens du 2° de l'article L. 5211-25-1 du code général des collectivités territoriales, qui doit être totalement réparti dans les conditions susmentionnées entre l'établissement public de coopération intercommunale et les communes s'en retirant, dès lors qu'il ne résulte pas des pièces du dossier que cet excédent serait nécessaire pour faire face à des besoins de financement relatifs à des opérations décidées à la date de la répartition, non encore retracées au bilan de l'établissement public.

8. Si la communauté d'agglomération Cœur d'Essonne Agglomération soutient à titre subsidiaire que doit alors être déduit de l'excédent de trésorerie à partager les sommes nécessaires pour faire face aux besoins de financement relatifs à la construction d'un multi-accueil à Saint-Germain-Lès-Arpajon, d'un pôle gare à Marolles-en-Hurepoix et d'un pôle gare à Breuillet qui ont été décidées avant la date de la répartition, et non encore retracées au bilan de l'établissement public, elle se borne à produire un document d'orientation budgétaire pour le budget 2015 destiné à être discuté lors d'un conseil du 18 décembre 2014, qui envisage ces opérations, sans apporter la preuve qu'elles auraient été votées par le conseil avant la date de la répartition, en l'espèce le 1er janvier 2016. La circonstance que la communauté d'agglomération Cœur d'Essonne Agglomération a passé postérieurement des marchés relatifs à ces opérations, fin 2016 et début 2017, est à cet égard sans incidence. Enfin, les difficultés de trésorerie postérieures qu'invoque la requérante, qui sont sans lien avec cet excédent, sont sans incidence sur le principe et les règles de répartition de l'excédent de trésorerie. Par suite, et ainsi que l'ont jugé à juste titre les premiers juges, le préfet de l'Essonne a, en refusant de répartir l'excédent de trésorerie, fait une inexacte application du 2° de l'article L. 5211-25-1 du code général des collectivités territoriales.

En ce qui concerne le calcul l'actif localisé et le taux de subventionnement qui lui a été appliqué :

9. En premier lieu, si les dispositions du 1° de l'article L. 5211-25-1 du code général des collectivités territoriales imposent de réintégrer dans le patrimoine des communes à leur valeur nette comptable les biens des communes mis à disposition de l'établissement public de coopération intercommunale, celles du 2° de cet article se bornent à indiquer que les biens acquis ou réalisés postérieurement par cet établissement doivent être répartis entre cet établissement public et la commune concernée. Dans ce dernier cas, eu égard aux règles comptables qui imposent de procéder à la déduction des subventions d'investissement figurant au passif au regard des éléments d'actif liés sous peine d'un déséquilibre entre les écritures d'actif et de passif, les biens récupérés par les communes doivent être évalués sur la base de leur valeur nette comptable, après déduction des subventions réelles d'investissement affectées sur les équipements territorialisés figurant au passif du bilan. Par suite, le moyen tiré de ce que ces subventions ne pouvaient être déduites de l'actif du bilan doit être écarté.

10. En second lieu, l'application indifférenciée d'un taux de subventionnement de 20,7% retenu par le préfet pour le calcul de l'actif net territorialisé par souci de cohérence avec celui appliqué pour le calcul de l'actif net global à répartir n'est pas de nature à répondre à l'exigence de partage équilibré entre la commune de Lardy et la communauté d'agglomération Cœur d'Essonne Agglomération, alors qu'il ressort des pièces du dossier que le gymnase Cornuel et l'aire d'accueil des gens du voyage réalisés par la commune de Lardy ont été subventionnés à plus de 50%. Par suite, c'est à bon droit que les premiers juges ont estimé qu'en ne soustrayant pas de la valeur nette comptable des équipements territorialisés les sommes issues des subventions réellement affectées à ces équipements, qui ne correspondaient pas à des charges exposées par la communauté de communes lors de leur réalisation, le préfet de l'Essonne a commis une erreur d'appréciation au regard de l'exigence de partage équilibré que son arrêté a pour objet de garantir.

11. Il résulte de tout ce qui précède que la communauté d'agglomération Cœur d'Essonne Agglomération n'est pas fondée à se plaindre de ce que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Versailles a annulé l'arrêté du préfet de l'Essonne du 28 juillet 2017 et la décision implicite de rejet du recours hiérarchique formé le 27 septembre 2017 par la commune de Saint-Yon.

Sur les conclusions tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :

12. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la communauté d'agglomération Cœur d'Essonne Agglomération le versement aux communes de Lardy, de Boissy-Saint-Yon et de Saint-Yon de la somme de 1 500 euros chacune au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Ces dispositions font, en revanche, obstacle à ce que ces communes, qui ne sont pas les parties perdantes à l'instance, versent à la communauté d'agglomération Cœur d'Essonne Agglomération la somme qu'elle demande au même titre.

DÉCIDE :

Article 1er : La requête de la communauté d'agglomération Cœur d'Essonne Agglomération est rejetée.

Article 2 : La communauté d'agglomération Cœur d'Essonne Agglomération versera aux communes de Lardy, de Boissy-Saint-Yon et de Saint-Yon une somme de 1 500 euros chacune au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la communauté d'agglomération Cœur d'Essonne Agglomération, à la commune de Lardy, à la commune de Boissy-Saint-Yon, à la commune de Saint-Yon et au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires.

Copie en sera adressée au préfet de l'Essonne.

Délibéré après l'audience du 20 octobre 2022, à laquelle siégeaient :

M. A..., premier vice-président de la cour, président de chambre

Mme Bruno-Salel, présidente assesseure,

Mme Houllier, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 10 novembre 2022.

La rapporteure,

C. B... Le président,

B. A... La greffière,

C. RICHARD

La République mande et ordonne au ministre de de la transition écologique et de la cohésion des territoires en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme

La greffière,

N° 20VE00040 2