Vu la procédure suivante :
Par une requête sommaire, un mémoire complémentaire et un mémoire en réplique, enregistrés les 10 mars, 10 juin 2015 et 27 mai 2016 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, la société Compagnie vinicole de Bourgogne demande au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler pour excès de pouvoir la décision implicite de rejet née du silence gardé par le Premier ministre sur sa demande du 17 novembre 2014 d'abrogation des décrets n° 2011-479 du 2 mai 2011 et n° 2011-1720 du 30 novembre 2011 portant respectivement homologation des cahiers des charges des appellations d'origine contrôlée (AOC) " Rivesaltes " et " Muscat de Rivesaltes " ;
2°) d'enjoindre au Premier ministre d'abroger ces deux décrets dans le délai d'un mois suivant la notification de la présente décision, sous astreinte de 500 euros par jour de retard ;
3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu :
- le traité sur le fonctionnement de l'Union européenne ;
- le règlement (CE) n°1234/2007 du Conseil du 22 octobre 2007
- le règlement (CE) n° 607/2009 du 14 juillet 2009 ;
- le règlement (UE) n° 1308/2013 du 17 décembre 2013 ;
- le code rural et de la pêche maritime ;
- le décret n° 2009-1244 du 15 octobre 2009 ;
- le décret n° 2009-1339 du 29 octobre 2009 ;
- le code de justice administrative ;
Vu la note en délibéré, enregistrée le 20 septembre 2016, présentée par la société Compagnie vinicole de Bourgogne ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de M. Christophe Pourreau, maître des requêtes,
- les conclusions de Mme Emmanuelle Cortot-Boucher, rapporteur public ;
La parole ayant été donnée, avant et après les conclusions, à la SCP Waquet, Farge, Hazan, avocat de la société Compagnie vinicole de Bourgogne ;
Considérant ce qui suit :
1. Le décret du 2 mai 2011 relatif à l'appellation d'origine contrôlée (AOC) " Rivesaltes " et le décret du 30 novembre 2011 relatif à l'AOC " Muscat de Rivesaltes " ont homologué les cahiers des charges modifiés qui leur sont annexés et abrogé les précédents cahiers des charges de ces appellations. La société Compagnie vinicole de Bourgogne, dont le siège est situé en Bourgogne et qui procède à l'achat, au conditionnement et à la commercialisation de vins bénéficiant de ces AOC, demande au Conseil d'Etat, d'une part, d'annuler pour excès de pouvoir la décision implicite de rejet née du silence gardé par le Premier ministre sur sa demande du 17 octobre 2014 tendant à l'abrogation des décrets des 2 mai et 30 novembre 2011 et, d'autre part, d'enjoindre au Premier ministre d'abroger ces deux décrets dans le délai d'un mois suivant la notification de la présente décision, sous astreinte de 500 euros par jour de retard. Les conclusions de la requête de la société doivent être regardées comme dirigées contre les décrets attaqués en tant seulement que les 1° et 3° du IV et le 3° du XI du chapitre Ier de chacun des cahiers des charges qu'ils homologuent exigent qu'à compter du 1er janvier 2014, les vins bénéficiant des AOC " Rivesaltes " et " Muscat de Rivesaltes " soient conditionnés dans l'aire géographique de production ou dans l'aire de proximité immédiate de l'AOC dont ils relèvent.
Sur la légalité externe des décrets attaqués :
2. En premier lieu, aux termes de l'article R. 641-20-1 du code rural et de la pêche maritime : " I. - La demande de modification d'un cahier des charges d'une appellation d'origine (...) est soumise pour approbation au comité national compétent de l'Institut national de l'origine et de la qualité. Lorsque ce dernier estime qu'elle comporte des modifications majeures, la demande est soumise à une procédure nationale d'opposition dans les conditions prévues à l'article R. 641-13. (...) ". Aux termes de l'article R. 642-6 du même code : " L'Institut national de l'origine et de la qualité comprend les cinq comités suivants : / 1° Le comité national des appellations d'origine relatives aux vins et aux boissons alcoolisées, et des eaux-de-vie (...) ". Enfin, aux termes de l'article R. 642-8 du même code : " Une commission permanente, composée de vingt membres au plus, est constituée par chaque comité lors de sa première réunion. (...) / La commission permanente a compétence pour traiter les affaires courantes du comité national et exercer les attributions qui lui ont, le cas échéant, été déléguées par le comité ". Il résulte de ces dispositions, d'une part, qu'au nombre des attributions du comité national des appellations d'origine relatives aux vins et aux boissons alcoolisées et des eaux-de-vie de l'Institut national de l'origine et de la qualité (INAO) figure l'approbation des modifications apportées au cahier des charges d'une AOC en matière vinicole et, d'autre part, que la commission permanente de ce comité national a compétence, non seulement pour traiter les affaires courantes, mais aussi pour exercer les attributions, qui peuvent ne pas relever de la notion d'affaires courantes, que le comité national a décidé de lui déléguer. Or, il ressort des pièces du dossier que, lors de sa séance du 23 mars 2007, le comité national des appellations d'origine relatives aux vins et aux boissons alcoolisées et des eaux-de-vie a notamment décidé de déléguer à sa commission permanente l'examen des modifications des cahiers des charges des AOC relevant de sa compétence. Par suite, le moyen tiré de ce que les décrets attaqués ont été pris au terme d'une procédure irrégulière au motif que la commission permanente de ce comité national n'avait pas compétence pour approuver les modifications des cahiers des charges des AOC " Rivesaltes " et " Muscat de Rivesaltes " doit être écarté.
3. En deuxième lieu, la société requérante soutient que la commission permanente du comité national des appellations d'origine relatives aux vins et aux boissons alcoolisées et des eaux-de-vie n'était pas régulièrement composée, faute d'assurer une " représentation équilibrée des différents secteurs et signes en cause " au sens de l'article L. 642-9 du code rural et de la pêche maritime et de comporter les représentants énumérés par l'article R. 642-10 du même code. Elle n'apporte, toutefois, à l'appui de ce moyen aucune précision permettant d'en établir le bien-fondé, faute d'indiquer celles des catégories visées à l'article R. 642-10 qui n'y étaient pas représentées. Par suite, ce moyen doit, en tout état de cause, être écarté.
4. En troisième lieu, aux termes du 1er alinéa de l'article L. 641-6 du code rural et de la pêche maritime alors applicable : " La reconnaissance d'une appellation d'origine contrôlée est proposée par l'Institut national de l'origine et de la qualité, après avis de l'organisme de défense et de gestion prévu à l'article L. 642-17 ". Il ressort des pièces du dossier que les décrets litigieux ont été pris à la demande du syndicat de défense des AOC " Rivesaltes " et " Grand Roussillon " et du syndicat de défense de l'AOC " Muscat de Rivesaltes " en tant qu'organismes de défense et de gestion de ces AOC et après, au surplus, qu'ils ont émis un avis favorable à la suite de la consultation de la commission permanente mentionnée au point précédent. Ces décrets ne constituent pas une mesure d'application de l'acte par lequel le directeur de l'INAO a, en application des articles L. 642-17 à L. 642-20 et R. 642-34 du code rural et de la pêche maritime, prononcé la reconnaissance de ces organismes de défense et de gestion ; les actes de reconnaissance de ces organismes ne constituent pas non plus la base légale des décrets attaqués. Ainsi, la société requérante ne peut exciper, par voie d'exception, de l'illégalité dont serait, selon elle, entachée la reconnaissance des syndicats précités en tant qu'organismes de défense et de gestion. Par ailleurs, les dispositions combinées des articles 118 sexies et octodecies du règlement n° 1234/2007 du Conseil du 22 octobre 2007 portant organisation commune des marchés des produits agricoles et dispositions spécifiques en ce qui concerne certains produits de ce secteur, qui étaient alors applicables, pas plus d'ailleurs que celles des articles 95 et 105 du règlement n° 1308/2013 du Parlement européen et du Conseil du 17 décembre 2013 portant organisation commune des marchés des produits agricoles et abrogeant les règlements (CEE) n° 922/72, (CEE) n° 234/79, (CE) n° 1037/2001 et (CE) n° 1234/2007 du Conseil , qui leur ont succédé, n'imposent pas, avant la reconnaissance d'une appellation d'origine ou sa modification, de consulter l'ensemble des groupements de producteurs intéressés. Par suite, le moyen tiré de ce que les décrets attaqués ont été pris au terme d'une procédure irrégulière en raison des conditions selon lesquelles les organismes de défense et de gestion précités ont été consultés doit être écarté.
5. En quatrième lieu, le moyen tiré de ce que les décrets attaqués ont été pris au terme d'une procédure irrégulière, faute d'avoir été précédés de la mise en oeuvre d'une procédure nationale d'opposition, ainsi que le prévoit le I de l'article R. 641-20-1 du code rural et de la pêche maritime cité au point 2, manque en fait.
6. En cinquième lieu, aux termes de l'article L. 641-7 du code rural et de la pêche maritime, dans sa rédaction applicable aux décrets attaqués : " La reconnaissance d'une appellation d'origine contrôlée est prononcée par un décret qui homologue un cahier des charges où figurent notamment la délimitation de l'aire géographique de production de cette appellation ainsi que ses conditions de production. (...) ". Aux termes de l'article L. 644-3 du même code : " Les conditions de production au sens des articles L. 641-5 à L. 641-7 s'entendent (...), le cas échéant, du conditionnement ". Enfin, aux termes de l'article L. 644-4 du même code, applicable aux décrets attaqués : " Le ministre chargé de l'agriculture peut décider, après avis de l'organisme de défense et de gestion et de l'organisation professionnelle compétents, que la mise en bouteille et le conditionnement des produits d'origine vitivinicole bénéficiant d'une appellation d'origine s'effectue dans les régions de production ". La procédure spéciale prévue à l'article L. 644-4 du code rural et de la pêche maritime, qui conférait au ministre chargé de l'agriculture la faculté de décider par arrêté qu'un vin bénéficiant d'une AOC devrait être conditionné dans sa région de production, n'était pas exclusive de la procédure de droit commun prévue à l'article L. 641-7 du même code, selon laquelle la modification des conditions de production d'un tel produit, qui peuvent inclure le conditionnement, implique une modification du cahier des charges de l'AOC, homologuée par décret. Par suite, le moyen tiré de ce qu'en vertu de l'article L. 644-4 du code rural et de la pêche maritime, le Premier ministre n'était pas compétent pour prendre les décrets attaqués doit être écarté.
7. En sixième lieu, aux termes de l'article 8 du règlement (CE) n° 607/2009 de la Commission du 14 juillet 2009 fixant certaines modalités d'application du règlement (CE) n° 479/2008 du Conseil en ce qui concerne les appellations d'origine protégées et les indications géographiques protégées, les mentions traditionnelles, l'étiquetage et la présentation de certains produits du secteur vitivinicole : " Si le cahier des charges précise que le conditionnement du produit doit avoir lieu dans la zone géographique délimitée ou dans une zone à proximité immédiate de la zone délimitée en question (...), la justification de cette exigence est fournie en ce qui concerne le produit considéré ". Au point X, intitulé " Lien avec la zone géographique ", du chapitre Ier de chacun des cahiers des charges annexés aux décrets attaqués figurent les éléments justifiant que les vins bénéficiant des AOC " Rivesaltes " ou " Muscat de Rivesaltes " soient conditionnés dans l'aire géographique de production ou dans l'aire de proximité immédiate de l'AOC dont ils relèvent. Par suite, le moyen tiré de ce que les décrets attaqués méconnaissent l'article 8 du règlement (CE) n° 607/2009 ne peut qu'être écarté.
Sur la légalité interne des décrets attaqués :
8. Aux termes de l'article 94 du règlement (UE) n° 1308/2013 mentionné ci-dessus: " 1. Les demandes de protection de dénominations en tant qu'appellations d'origine (...) sont accompagnées d'un dossier technique comportant : / (...) c) le cahier des charges visé au paragraphe 2 (...) / 2. (...) / Le cahier des charges comporte au minimum les éléments suivants : / (...) h) les exigences (...) prévues par les Etats membres ou une organisation responsable de la gestion de l'appellation d'origine protégée (...), étant entendu que ces exigences doivent être objectives, non discriminatoires et compatibles avec la législation de l'Union (...) ". Il résulte de la jurisprudence de la Cour de justice de l'Union européenne, notamment de l'arrêt rendu le 16 mai 2000 dans l'affaire C-388/95, Royaume de Belgique c/ Royaume d'Espagne, qu'une réglementation nationale relative aux vins portant une appellation d'origine et limitant la quantité de vin pouvant être exportée en vrac et conditionnée en dehors de la région de production est compatible avec le droit de l'Union européenne, notamment avec le principe de libre concurrence garanti par le Traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, si elle est nécessaire pour que l'appellation d'origine remplisse sa fonction spécifique, qui est de garantir que le produit qui en bénéficie provient d'une zone géographique déterminée et présente des qualités particulières, et si elle n'est pas disproportionnée. En particulier, une telle réglementation est justifiée si l'embouteillage dans la région de production imprime au vin des caractères particuliers, de nature à l'individualiser ou s'il est indispensable à la conservation de ces caractères particuliers.
9. Ainsi qu'il a été dit au point 1, les cahiers des charges des AOC " Rivesaltes " et " Muscat de Rivesaltes ", qui ont été homologués par les décrets attaqués, exigent que tous les vins portant l'une de ces appellations soient conditionnés dans l'aire géographique de production ou dans l'aire de proximité immédiate de ces appellations - lesquelles couvrent globalement un territoire identique, correspondant au territoire de 114 communes du département des Pyrénées-Orientales et de 16 communes du département de l'Aude - alors que les précédents cahiers des charges, qui ont été abrogés par ces mêmes décrets, ne prévoyaient une telle exigence, s'agissant de l'AOC " Rivesaltes ", que pour les vins portant la mention " grenat " et, s'agissant de l'AOC " Muscat de Rivesaltes ", que pour les vins portant la mention " Muscat de Noël ".
10. Il ressort des justifications apportées dans les cahiers des charges annexés aux décrets attaqués ainsi que des autres pièces du dossier que les vins bénéficiant des AOC " Rivesaltes " et " Muscat de Rivesaltes " sont des vins doux naturels dont la richesse naturelle en sucre est particulièrement élevée, obtenus, pour les premiers, à partir de grenache, le plus souvent assemblé à d'autres cépages et, pour les seconds, à partir de muscat, au terme d'un processus de fabrication, incluant un mutage destiné à interrompre la fermentation alcoolique, dont la connaissance et la maîtrise ont progressé au cours des années récentes. Il ressort des pièces du dossier que les modifications apportées aux cahiers des charges visent, sur la base des progrès ainsi réalisés, à garantir que les différents vins bénéficiant de ces appellations acquièrent et conservent leurs caractères distinctifs et, ainsi, à améliorer leur originalité et leur qualité pour les consommateurs. S'agissant des vins bénéficiant de l'AOC " Rivesaltes ", les modifications ont consisté à faire reconnaître la mention " rosé ", qui correspond à des vins à la robe claire et aux arômes de fruits rouges, mis en bouteilles au plus tard le 31 décembre de l'année suivant l'année de la récolte. Elles ont également concerné les conditions de production des vins portant la mention " grenat ", obtenus à partir du seul grenache, à la robe pourpre et aux arômes de fruits rouges et noirs avec des notes épicées, qui doivent être élevés en " milieu réducteur " jusqu'au 1er mai de l'année suivant l'année de la récolte et conditionnés au plus tard le 30 juin de l'année suivante, et des vins portant les mentions " ambré " ou " tuilé ", qui, avant d'être mis en bouteilles, doivent être élevés en " milieu oxydatif " dans des cuves, foudres ou bonbonnes en plein air pendant au moins trente mois, voire, pour ceux qui bénéficient de la mention " hors d'âge ", soixante mois. S'agissant des vins bénéficiant de l'AOC " Muscat de Rivesaltes ", les modifications ont visé à faire évoluer la production vers des vins à la robe claire et aux arômes de fleurs et de fruits frais. Elles ont notamment concerné les conditions de production des vins portant la mention " Muscat de Noël ", à la robe or pâle et aux arômes de fruits à chair blanche, d'agrumes frais et de fruits exotiques, qui doivent être élevés en milieu réducteur et conditionnés au plus tard le 1er décembre de l'année de la récolte. Il ressort des pièces du dossier que le respect des conditions d'élevage et de conditionnement ainsi précisées dans les cahiers des charges est justifié par l'objectif que les différents vins bénéficiant des AOC " Rivesaltes " et " Muscat de Rivesaltes " acquièrent et conservent leurs caractères distinctifs. En effet, en exigeant que les vins bénéficiant des AOC " Rivesaltes " et " Muscat de Rivesaltes " soient conditionnés dans l'aire géographique de production ou dans l'aire de proximité immédiate, les cahiers des charges visent à limiter le transport du vin en vrac et à faire en sorte que les opérations d'élevage et de mise en bouteilles soient réalisées par des entreprises disposant d'une connaissance de ces vins, sous le contrôle des producteurs, afin de réduire les risques d'oxydation non maîtrisés liés au transport sur de longues distances ou au non respect des conditions d'élevage et de conditionnement. Ainsi, les modifications des cahiers des charges reposent sur des critères objectifs et rationnels, en rapport avec l'objectif de préservation des caractères distinctifs de ces vins, et n'apparaissent pas disproportionnées. Par suite, le moyen tiré de ce que les décrets attaqués sont méconnaissent l'article 94 du règlement (UE) n° 1308/2013 et le principe de libre concurrence doit être écarté.
11. Il résulte de tout ce qui précède que la société Compagnie vinicole de Bourgogne n'est pas fondée à demander l'annulation pour excès de pouvoir de la décision implicite de rejet née du silence gardé par le Premier ministre sur sa demande d'abrogation des décrets des 2 mai et 30 novembre 2011. Par suite, ses conclusions aux fins d'injonction et ses conclusions présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ne peuvent qu'être rejetées.
D E C I D E :
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Article 1er : La requête de la Compagnie vinicole de Bourgogne est rejetée.
Article 2 : La présente décision sera notifiée à la Compagnie vinicole de Bourgogne, au Premier ministre, au ministre de l'agriculture, de l'agroalimentaire et de la forêt, au ministre de l'économie, et des finances et à l'Institut national de l'origine et de la qualité.
