Vu la procédure suivante :
L'association " 13ONZE15 - Fraternité et Vérité " a demandé au tribunal administratif de Melun d'annuler pour excès de pouvoir la décision implicite par laquelle le Fonds de garantie des victimes des actes de terrorisme et d'autres infractions (FGTI) a maintenu son refus de lui communiquer la version intégrale des ordres du jour et des procès-verbaux des réunions de son conseil d'administration des 25 septembre 2017 et 27 mars 2017, et d'enjoindre au FGTI de procéder à cette communication, dans un délai de deux mois à compter de la notification du jugement à intervenir, sous astreinte de 100 euros par jour de retard.
Par un jugement n° 2010781 du 19 avril 2022, le tribunal administratif de Melun a annulé la décision du 11 juin 2020 de la directrice du FGTI en tant qu'elle a refusé de communiquer les éléments autres que ceux dont la communication porterait atteinte au secret des délibérations des autorités responsables relevant du pouvoir exécutif. Il a enjoint au FGTI de procéder à la communication de ces documents, dans le délai de deux mois à compter de la notification de son jugement.
Par un pourvoi sommaire et un mémoire complémentaire, enregistrés les 20 juin et 21 septembre 2022 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, l'association " 13ONZE15 - Fraternité et Vérité " demande au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler ce jugement en tant qu'il rejette sa demande ;
2°) de mettre à la charge du Fonds de garantie des victimes des actes de terrorisme et d'autres infractions la somme de 3 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu :
- la Constitution ;
- le code des assurances ;
- le code des relations entre le public et l'administration ;
- la loi n° 86-1020 du 9 septembre 1986 ;
- l'arrêté du 3 juillet 1991 approuvant les statuts du Fonds de garantie contre les actes de terrorisme et d'autres infractions ;
- l'arrêté du ministre de l'économie et des finances du 16 mars 2017 approuvant les modifications des statuts du Fonds de garantie des victimes des actes de terrorisme et d'autres infractions ;
- le code de justice administrative ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de Mme Isabelle Lemesle, conseillère d'Etat,
- les conclusions de Mme Esther de Moustier, rapporteure publique ;
La parole ayant été donnée, après les conclusions, au Cabinet François Pinet, avocat de l'Association " 13onze15 - Fraternité et Vérité " et à la SCP Boré, Salve de Bruneton, Mégret, avocat du Fonds de garantie des victimes d'actes de terrorisme et d'autres infractions ;
Considérant ce qui suit :
1. Il ressort des pièces du dossier soumis aux juges du fond que, le 7 juin 2019, l'association " 13ONZE15 - Fraternité et Vérité " a demandé au Fonds de garantie des victimes des actes de terrorisme et d'autres infractions (FGTI) la communication des ordres du jour et des procès-verbaux des réunions de son conseil d'administration des 27 mars et 25 septembre 2017. Sa demande a été rejetée par une décision du 6 août 2019 de la directrice du fonds. Le 12 mars 2020, la commission d'accès aux documents administratifs a émis un avis favorable à la communication de ces documents, sous réserve de l'occultation préalable des mentions relevant d'un secret protégé en application des dispositions des articles L. 311-5 et L311-6 du code des relations entre le public et l'administration. Le 11 juin 2020, le FGTI a communiqué à l'association " 13ONZE15 - Fraternité et Vérité " les documents demandés, après occultation des mentions qu'il estimait relever d'un secret protégé par la loi. L'association " 13ONZE15 - Fraternité et Vérité " se pourvoit en cassation contre le jugement du 19 avril 2022 du tribunal administratif de Melun, en tant que ce jugement a rejeté sa demande au motif que la communication de certains éléments était de nature à porter atteinte au secret des délibérations des autorités responsables relevant du pouvoir exécutif.
2. En premier lieu, d'une part, aux termes de l'article L. 300-1 du code des relations entre le public et l'administration : " Le droit de toute personne à l'information est précisé et garanti par les dispositions des titres Ier, III et IV du présent livre en ce qui concerne la liberté d'accès aux documents administratifs ". Selon l'article L. 300-2 du même code : " Sont considérés comme documents administratifs, au sens des titres Ier, III et IV du présent livre, quels que soient leur date, leur lieu de conservation, leur forme et leur support, les documents produits ou reçus, dans le cadre de leur mission de service public, par l'Etat, les collectivités territoriales ainsi que par les autres personnes de droit public ou les personnes de droit privé chargées d'une telle mission. Constituent de tels documents notamment les dossiers, rapports, études, comptes rendus, procès-verbaux, statistiques, instructions, circulaires, notes et réponses ministérielles, correspondances, avis, prévisions, codes sources et décisions ". L'article L. 311-1 dispose que : " Sous réserve des dispositions des articles L. 311-5 et L. 311-6, les administrations mentionnées à l'article L. 300-2 sont tenues de publier en ligne ou de communiquer les documents administratifs qu'elles détiennent aux personnes qui en font la demande, dans les conditions prévues par le présent livre ". Aux termes de l'article L. 311-5 : " Ne sont pas communicables :/ (...) 2° Les autres documents administratifs dont la consultation ou la communication porterait atteinte :/ a) Au secret des délibérations du Gouvernement et des autorités responsables relevant du pouvoir exécutif (...) ". Selon l'article L. 311-7 : " Lorsque la demande porte sur un document comportant des mentions qui ne sont pas communicables en application des articles L. 311-5 et L. 311-6 mais qu'il est possible d'occulter ou de disjoindre, le document est communiqué au demandeur après occultation ou disjonction de ces mentions ".
3. D'autre part, la loi du 9 septembre 1986 relative à la lutte contre le terrorisme a créé un fonds de garantie des victimes des actes de terrorisme, chargé d'assurer l'indemnisation des victimes d'actes de terrorisme. Les missions de ce fonds, devenu Fonds de garantie des victimes d'actes de terrorisme et d'autres infractions (FGTI), ont été par la suite élargies aux victimes d'autres infractions et à une aide au recouvrement des dommages et intérêts pour les victimes d'infractions bénéficiaires d'une décision pénale définitive. Aux termes de l'article L. 422-1 du code des assurances, ce fonds, doté de la personnalité civile, " est alimenté par un prélèvement sur les contrats d'assurance de biens (...). Le fonds est également alimenté par des versements prévus au II de l'article 728-1 du code de procédure pénale ". Selon l'article R. 422-1 du même code, le fonds " est géré par un conseil d'administration qui comprend :/ 1o Un président nommé par arrêté conjoint du ministre chargé de l'économie et des finances et du garde des sceaux, ministre de la justice, parmi les membres en activité ou honoraires du Conseil d'État ayant au moins atteint le grade de conseiller d'État ou parmi les membres en activité ou honoraires de la Cour de cassation ayant au moins atteint le grade de conseiller ou d'avocat général ;/ 2o Un représentant du ministre chargé de l'économie et des finances, nommé par arrêté ;/ 3o Un représentant du ministre de la justice, nommé par arrêté ;/ 4o Un représentant du ministre de l'intérieur, nommé par arrêté ; / 5o Un représentant du ministre chargé de la sécurité sociale, nommé par arrêté ; / 6o Trois personnes ayant manifesté leur intérêt pour les victimes d'actes de terrorisme et d'autres infractions, nommées par arrêté conjoint du ministre chargé de l'économie et des finances, du ministre de la justice, du ministre de l'intérieur et du ministre chargé de la sécurité sociale ;/ 7o Un professionnel du secteur de l'assurance, nommé par arrêté du ministre chargé de l'économie et des finances ". L'article R. 422-2 dispose que : " Les statuts du fonds de garantie sont approuvés par arrêté conjoint du garde des sceaux, ministre de la justice, et du ministre chargé des assurances ". L'article R. 422-3 prévoit que : " Le fonds de garantie est soumis au contrôle du ministre chargé des assurances qui nomme un commissaire du Gouvernement pour exercer en son nom un contrôle sur l'ensemble de la gestion du fonds. Le commissaire du Gouvernement peut assister à toutes les réunions du conseil d'administration ou des comités institués par ce conseil. Il peut se faire présenter tous les livres et documents comptables. / Les décisions prises par le conseil d'administration ou par les autorités auxquelles il accorde délégation sont exécutoires dans un délai de quinze jours à dater de la décision si le commissaire du Gouvernement ne signifie pas soit qu'il approuve immédiatement, soit qu'il s'oppose à la décision. Toutefois, le délai ci-dessus est ramené à cinq jours en ce qui concerne les décisions ne comportant pas un engagement financier pour le fonds ". Aux termes de l'article R. 422-4 du même code : " Les opérations du fonds sont comptabilisées conformément aux règles applicables aux entreprises d'assurance ". Selon, enfin, l'article 11 des statuts du FGTI, approuvés par un arrêté du 16 mars 2017 : " La gestion des opérations du Fonds est confiée au Fonds de garantie institué par l'article L. 421-1 du code des assurances ".
4. Le FGTI, organisme créé par la loi, joue un rôle essentiel dans la mise en œuvre de la politique publique d'aide aux victimes et constitue ainsi un instrument de la solidarité nationale. Ainsi qu'il résulte des dispositions citées au point 3, ses ressources proviennent d'une contribution forfaitaire assise sur les contrats d'assurance qui a le caractère d'une imposition au sens de l'article 34 de la Constitution, les membres du conseil d'administration du fonds sont tous nommés par arrêté ministériel ou interministériel, quatre des neuf administrateurs sont des représentants de l'Etat et la gestion du fonds est contrôlée par un commissaire du Gouvernement qui peut s'opposer à toutes les décisions du conseil d'administration. Il résulte de l'ensemble de ces éléments que, alors même que le FGTI n'est pas doté de prérogatives de puissance publique, que sa comptabilité est soumise au droit privé et que sa gestion est assurée par le fonds de garantie des assurances obligatoires de dommages (FGAO), lui-même qualifié par l'article L. 421-2 du code des assurances de personne morale de droit privé, le FGTI doit être regardé comme un organisme de droit public.
5. S'il contribue à la mise en œuvre de la politique publique en matière d'aide aux victimes des actes de terrorisme, le FGTI est un organe de gestion administrative et ne peut être regardé comme une autorité responsable relevant du pouvoir exécutif pour l'application des dispositions du 2° de l'article L. 311-5 du code des relations entre le public et l'administration. Par suite, en refusant la communication de certains éléments au motif qu'ils étaient couverts par le secret des délibérations du Gouvernement et des autorités responsables relevant du pouvoir exécutif protégé par cet article L. 311-5, le tribunal administratif de Melun a entaché son jugement d'une erreur de droit.
6. Il résulte de ce qui précède que l'association " 13ONZE15 - Fraternité et Vérité " est fondée à demander l'annulation du jugement qu'elle attaque en tant qu'il n'a fait droit que partiellement à sa demande, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur les autres moyens de son pourvoi.
7. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge du Fonds de garantie des victimes des actes de terrorisme et d'autres infractions la somme de 3 000 euros à verser à de l'association " 13ONZE15 - Fraternité et Vérité ", sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Ces mêmes dispositions font obstacle à ce qu'une somme soit mise à la charge de cette association qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante.
D E C I D E :
--------------
Article 1er : Le jugement du 19 avril 2022, le tribunal administratif de Melun est annulé en tant qu'il a rejeté la demande tendant à l'annulation de la décision du 11 juin 2020 de la directrice du Fonds de garantie des victimes des actes de terrorisme et d'autres infractions refusant la communication des procès-verbaux des réunions des 27 mars et 25 septembre 2017 du FGTI et qu'il n'enjoint à ce dernier de ne procéder qu'à une communication partielle de ces documents après occultation.
Article 2 : L'affaire est, dans cette mesure, renvoyée devant le tribunal administratif de Melun.
Article 3 : Le FGTI versera à l'association " 13ONZE15 - Fraternité et Vérité " la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 4 : Les conclusions du FGTI tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.
Article 5 : La présente décision sera notifiée à l'association " 13ONZE15 - Fraternité et Vérité " et au Fonds de garantie des victimes des actes de terrorisme et d'autres infractions.
Délibéré à l'issue de la séance du 13 mars 2024 où siégeaient : M. Jacques-Henri Stahl, président adjoint de la section du contentieux, présidant ; M. Bertrand Dacosta, Mme Anne Egerszegi, présidents de chambre ; M. Olivier Yeznikian, M. Nicolas Polge, M. Vincent Daumas, M. Jean de L'Hermite, conseillers d'Etat ; M. Jérôme Goldenberg, conseiller d'Etat en service extraordinaire et Mme Isabelle Lemesle, conseillère d'Etat-rapporteure.
Rendu le 2 avril 2024.
Le président :
Signé : M. Jacques-Henri Stahl
La rapporteure :
Signé : Mme Isabelle Lemesle
La secrétaire :
Signé : Mme Claudine Ramalahanoharana
