Vu la procédure suivante :
Par une requête et un nouveau mémoire, enregistrés les 23 août 2022 et 13 octobre 2023 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, l'association interprofessionnelle des fruits et légumes frais demande au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler pour excès de pouvoir la décision implicite par laquelle la Première ministre a refusé d'abroger les dispositions du 2° du paragraphe III de l'article 1er du décret n° 2020-1724 du 28 décembre 2020 relatif à l'interdiction d'élimination des invendus non alimentaires et à diverses dispositions de lutte contre le gaspillage ;
2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu :
- la directive 94/62/CE du Parlement européen et du Conseil du 20 décembre 1994 ;
- le règlement (UE) n° 1169/2011 du Parlement européen et du Conseil du 25 octobre 2011 ;
- la directive 2015/1535 du Parlement européen et du Conseil du 9 septembre 2015 ;
- la loi n°2020-105 du 10 février 2020 ;
- la décision du 26 avril 2023 par laquelle le Conseil d'Etat, statuant au contentieux a renvoyé au Conseil constitutionnel la question prioritaire de constitutionnalité soulevée par l'association interprofessionnelles des fruits et légumes frais ;
- la décision n° 2023-1055 QPC du 16 juin 2023 ;
- le code de justice administrative ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de Mme Pauline Hot, maîtresse des requêtes,
- les conclusions de M. Nicolas Agnoux, rapporteur public ;
Considérant ce qui suit :
1. Par un courrier du 25 avril 2022, l'association interprofessionnelle des fruits et légumes frais a saisi le Premier ministre d'une demande tendant à l'abrogation des dispositions du 2° du paragraphe III de l'article 1er du décret du 28 décembre 2020 relatif à l'interdiction d'élimination des invendus non alimentaires et à diverses dispositions de lutte contre le gaspillage. Le silence du Premier ministre sur cette demande a fait naître une décision implicite de rejet, dont l'association requérante demande l'annulation pour excès de pouvoir.
2. Aux termes de l'article 80 de la loi du 10 février 2020 relative à la lutte contre le gaspillage et à l'économie circulaire (AGEC) : " Au plus tard le 1er janvier 2022, il est mis fin à l'apposition d'étiquettes directement sur les fruits ou légumes, à l'exception des étiquettes compostables en compostage domestique et constituées en tout ou partie de matières biosourcées. " Aux termes de l'article R. 543-73 du code de l'environnement, dans sa version issue du 2° du III de l'article 1er du décret du 28 décembre 2020 relatif à l'interdiction d'élimination des invendus non alimentaires et à diverses dispositions de lutte contre le gaspillage : " Est puni de l'amende prévue pour les contraventions de la 3e classe le fait : (...) 4° D'apposer une étiquette directement sur un fruit ou un légume, à l'exception de celles qui sont compostables en compostage domestique et constituées de tout ou partie de matières biosourcées, en méconnaissant ainsi l'article 80 de la loi n° 2020-105 du 10 février 2020 relative à la lutte contre le gaspillage et à l'économie circulaire ".
Sur les moyens tirés du défaut de notification à la Commission européenne de l'article 80 de la loi du 10 février 2020 :
3. En premier lieu, aux termes du 1 de l'article 5 de la directive 2015/1535/CE du Parlement européen et du Conseil du 9 septembre 2015 prévoyant une procédure d'information dans le domaine des réglementations techniques et des règles relatives aux services de la société de l'information : " Sous réserve de l'article 7, les États membres communiquent immédiatement à la Commission tout projet de règle technique, sauf s'il s'agit d'une simple transposition intégrale d'une norme internationale ou européenne, auquel cas une simple information quant à la norme concernée suffit ; ils adressent également à la Commission une notification concernant les raisons pour lesquelles l'établissement d'une telle règle technique est nécessaire, à moins que ces raisons ne ressortent déjà du projet (...) ". Le f) du 1 de l'article 1er de cette directive définit une règle technique comme : " une spécification technique ou autre exigence ou une règle relative aux services, y compris les dispositions administratives qui s'y appliquent, dont l'observation est obligatoire de jure ou de facto, pour la commercialisation, la prestation de services, l'établissement d'un opérateur de services ou l'utilisation dans un État membre ou dans une partie importante de cet État, de même que, sous réserve de celles visées à l'article 7, les dispositions législatives, réglementaires et administratives des États membres interdisant la fabrication, l'importation, la commercialisation ou l'utilisation d'un produit ou interdisant de fournir ou d'utiliser un service ou de s'établir comme prestataire de services ". Le a) du 1 de l'article 7 exempte de notification les mesures par lesquelles les Etats membres " se conforment aux actes contraignants de l'Union qui ont pour effet l'adoption de spécifications techniques ou de règles relatives aux services ".
4. Si l'article 80 de la loi AGEC a prévu de mettre fin, à compter du 1er janvier 2022, à la mise en vente sur le territoire français de fruits ou légumes sur lesquels sont apposées des étiquettes autres que des étiquettes compostables en compostage domestique et constituées en tout ou partie de matières biosourcées, les dispositions contestées du 2° du III de l'article 1er du décret du 28 décembre 2020 se bornent, pour leur part, à préciser que la méconnaissance de cette obligation est punie de l'amende prévue pour les contraventions de la 3e classe sans fixer, par elles-mêmes, aucune règle technique. Dans ces conditions, dès lors que la règle édictée par l'article 80 de la loi AGEC avait, ainsi qu'il ressort des pièces du dossier, fait l'objet d'une notification au titre de la directive du 9 septembre 2015 à la date à laquelle est intervenu le décret contesté, l'association requérante n'est pas fondée à soutenir que celui-ci, qui n'avait pas à faire lui-même l'objet d'une notification à ce titre, serait privé de base légale.
5. En deuxième lieu, aux termes de l'article 44 du règlement (UE) n° 1169/2011 concernant l'information des consommateurs sur les denrées alimentaires : " 1. Pour les denrées alimentaires proposées non préemballées à la vente au consommateur final et aux collectivités (...), a) l'indication des mentions visées à l'article 9, paragraphe 1, point c) est obligatoire ; b) l'indication d'autres mentions visées aux articles 9 et 10 n'est pas obligatoire, à moins qu'un Etat membre n'adopte des mesures nationales exigeant que toutes ces mentions ou certaines d'entre elles ou des éléments de ces mentions soient indiqués. 2. Les Etats membres peuvent arrêter des mesures nationales concernant les modalités selon lesquelles les mentions ou éléments de mentions indiqués au paragraphe 1 doivent être communiqués et, le cas échéant, la forme de leur expression et de leur présentation. 3. Les Etats membres communiquent immédiatement à la Commission le contenu des mesures visées au paragraphe 1, point b), et au paragraphe 2. " Les dispositions de l'article 80 de la loi AGEC n'ayant pas pour objet de définir les modalités selon lesquelles les mentions ou éléments des mentions prévues aux articles 9 et 10 de ce règlement doivent être communiqués au consommateur final, elles ne relèvent pas du champ d'application des dispositions de l'article 44 du règlement (UE) n°1169/2011. Par suite, l'association requérante ne saurait utilement se prévaloir, au soutien de son recours, de ce que ces dispositions législatives n'auraient pas été communiquées à la Commission européenne à ce titre.
6. En troisième lieu, aux termes de l'article 16 de la directive 94/62 du Parlement européen et du Conseil : " 1. Sans préjudice de la directive 83/189/CEE, les États membres notifient à la Commission, avant leur adoption, les projets des mesures qu'ils prévoient d'adopter dans le cadre de la présente directive, à l'exception des mesures de nature fiscale, mais y compris les spécifications techniques liées à des mesures fiscales qui favorisent le respect de ces spécifications techniques, afin qu'elle puisse les examiner à la lumière des dispositions existantes en appliquant dans chaque cas la procédure prévue par ladite directive./ 2. Si la mesure envisagée concerne également une question d'ordre technique au sens de la directive 83/189/CEE, l'Etat membre concerné peut préciser que la notification effectuée au titre de la présente directive vaut également au titre de la directive 83/189/CEE ". Cette obligation imposée aux Etats membres vise à permettre à la Commission d'être informée des mesures nationales envisagées dans le domaine des emballages et des déchets d'emballages, afin de pouvoir évaluer si les projets de mesures qui lui sont soumis sont ou non compatibles avec le droit de l'Union et, d'en tirer, le cas échéant, les conséquences juridiques appropriées. Par un arrêt C-86/22 du 21 décembre 2023 Papier Mettler Italia S.r.l. v Ministero della Transizione Ecologica and Ministero dello Sviluppo Economico, la Cour de justice de l'Union européenne a cependant dit pour droit que cette obligation constitue une simple obligation d'information des États membres à l'égard de la Commission, dont la méconnaissance n'est pas susceptible de constituer un vice substantiel de nature à entraîner l'inapplicabilité des mesures envisagées par les États membres de telle sorte qu'elles ne pourraient être opposées aux particuliers. Elle a précisé que l'article 16 de la directive ne saurait être invoqué devant une juridiction nationale pour obtenir l'annulation de règles non notifiées ou l'absence d'opposabilité de celles-ci. Il en résulte que l'association requérante ne peut davantage utilement se prévaloir, à l'appui de son recours, de l'absence de notification à la Commission européenne, à ce titre, des dispositions de l'article 80 de la loi AGEC.
Sur le moyen tiré de la méconnaissance de la directive du 20 décembre 1994 :
7. D'une part, aux termes de son article 1er, la directive 94/62 du Parlement européen et du Conseil du 20 décembre 1994 relative aux emballages et déchets " a pour objet d'harmoniser les mesures nationales concernant la gestion des emballages et des déchets d'emballages afin, d'une part, de prévenir et de réduire leur incidence sur l'environnement des Etats membres et des pays tiers, et d'assurer ainsi un niveau élevé de protection de l'environnement, et, d'autre part, de garantir le fonctionnement du marché intérieur et de prévenir l'apparition d'entraves aux échanges et de distorsions et restrictions de concurrence dans la Communauté ". Le champ d'application de la directive 94/62 est défini à son article 2, dont le paragraphe 1 prévoit qu'elle " s'applique à tous les emballages mis sur le marché dans la Communauté et à tous les déchets d'emballages, qu'ils soient utilisés ou mis au rebut par les industries, les commerces, les bureaux, les ateliers, les services, les ménages ou à tout autre niveau, quels que soient les matériaux dont ils sont constitués. " La notion d'emballage est définie au 1) de l'article 3 de la directive 94/62, aux termes duquel : " Aux fins de la présente directive, on entend par: 1) " emballage ", tout produit constitué de matériaux de toute nature, destiné à contenir et à protéger des marchandises données, allant des matières premières aux produits finis, à permettre leur manutention et leur acheminement du producteur au consommateur ou à l'utilisateur, et à assurer leur présentation. Tous les articles " à jeter " utilisés aux mêmes fins doivent être considérés comme des emballages. L'emballage est uniquement constitué de: / a) l'emballage de vente ou emballage primaire, c'est-à-dire l'emballage conçu de manière à constituer au point de vente une unité de vente pour l'utilisateur final ou le consommateur; / b) l'emballage groupé ou emballage secondaire, c'est-à-dire l'emballage conçu de manière à constituer au point de vente un groupe d'un certain nombre d'unités de vente, qu'il soit vendu tel quel à l'utilisateur final ou au consommateur, ou qu'il serve seulement à garnir les présentoirs au point de vente; il peut être enlevé du produit sans en modifier les caractéristiques; / c) l'emballage de transport ou emballage tertiaire, c'est-à-dire l'emballage conçu de manière à faciliter la manutention et le transport d'un certain nombre d'unités de vente ou d'emballages groupés en vue d'éviter leur manipulation physique et les dommages liés au transport. L'emballage de transport ne comprend pas les conteneurs de transport routier, ferroviaire, maritime et aérien. / La définition de la notion d'" emballages " doit reposer en outre sur les critères exposés ci-dessous. Les articles énumérés à l'annexe I sont des exemples illustrant l'application de ces critères. / i) Un article est considéré comme un emballage s'il correspond à la définition susmentionnée, sans préjudice d'autres fonctions que l'emballage pourrait également avoir, à moins que l'article ne fasse partie intégrante d'un produit et qu'il ne soit nécessaire pour contenir, soutenir ou conserver ce produit durant tout son cycle de vie et que tous les éléments ne soient destinés à être utilisés, consommés ou éliminés ensemble. / ii) Les articles conçus pour être remplis au point de vente et les articles à usage unique vendus, remplis ou conçus pour être remplis au point de vente sont considérés comme des emballages pour autant qu'ils jouent un rôle d'emballage. / iii) Les composants d'emballages et les éléments auxiliaires intégrés à l'emballage sont considérés comme des parties de l'emballage auquel ils sont intégrés. Les éléments auxiliaires accrochés directement ou fixés à un produit et qui jouent un rôle d'emballage sont considérés comme des emballages, à moins qu'ils ne fassent partie intégrante d'un produit et que tous les éléments ne soient destinés à être consommés ou éliminés ensemble. (...) ". L'annexe I à la directive 94/62, qui énumère des exemples de catégories d'objets constituant ou non un emballage en fonction des différents critères mentionnés au point 1) de l'article 3 de cette directive, précise, s'agissant du critère iii), que " Constituent un emballage ", notamment " Les étiquettes accrochées directement ou fixées à un produit (...) ". Enfin, aux termes de l'article 18 de la directive cette même directive : " Les États membres ne peuvent faire obstacle à la mise sur le marché, sur leur territoire, d'emballages conformes à la présente directive ".
8. D'autre part, la Cour de justice a dit pour droit, par un arrêt C-463/01 du 14 décembre 2004 Commission c. RFA, que les exigences concernant la composition et le caractère réutilisable ou valorisable des emballages font l'objet d'une harmonisation complète par la directive 94/62.
9. Les dispositions de l'article 80 de la loi du 10 février 2020 relative à la lutte contre le gaspillage et à l'économie circulaire ont pour objet d'interdire la mise en vente sur le territoire français de fruits ou légumes sur lesquels sont apposées des étiquettes autres que des étiquettes compostables en compostage domestique et constituées en tout ou partie de matières biosourcées. Eu égard aux termes de l'article 3 de la directive 94/62 du Parlement européen et du Conseil relative aux emballages et déchets, il pourrait être considéré que de telles étiquettes, apposées directement sur les fruits et légumes, ne constituent pas des emballages, au sens de cette directive, dès lors qu'elles ne répondent pas parfaitement à la définition donnée par cet article, ni aux trois critères qui la complètent. Cependant, l'annexe I de la directive qualifie explicitement d'emballage, à titre d'illustration du critère énoncé par le iii) de l'article 3 de la directive, les étiquettes accrochées directement ou fixées à un produit. Se pose ainsi la question de savoir s'il résulte de l'annexe I de la directive que toute étiquette accrochée directement ou fixée à un produit constitue nécessairement un emballage au sens de cette directive, ou s'il convient d'apprécier cette qualification au regard de la définition et des trois critères posés par son article 3, auquel cas de telles étiquettes ne constituent un emballage que si elles sont destinées à contenir et à protéger des marchandises données, à permettre leur manutention et leur acheminement du producteur au consommateur ou à l'utilisateur, et à assurer leur présentation, à moins qu'elles ne fassent partie intégrante d'un produit et que tous les éléments ne soient destinés à être consommés ou éliminés ensemble. La question conservera son intérêt après l'adoption du règlement relatif aux emballages et aux déchets d'emballages modifiant le règlement (UE) 2019/1020 et la directive (UE) 2019/904, et abrogeant la directive 94/62/CE, dont le texte a été adopté par le Parlement européen en première lecture en avril 2024, qui reprend en substance la définition de l'emballage de la directive et de ses annexes, en précisant désormais dans la nouvelle annexe que constituent un emballage " les étiquettes accrochées directement ou fixées à un produit, y compris les étiquettes adhésives fixées aux fruits et légumes ".
10. Cette question est déterminante pour la solution du litige que doit trancher le Conseil d'Etat et elle présente une difficulté sérieuse. Il y a lieu, par suite, d'en saisir la Cour de justice de l'Union européenne en application de l'article 267 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne et, jusqu'à ce que celle-ci se soit prononcée, de surseoir à statuer sur la requête de l'association interprofessionnelle des fruits et légumes frais.
D E C I D E :
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Article 1er : Il est sursis à statuer sur la requête n° 466929 jusqu'à ce que la Cour de justice de l'Union européenne se soit prononcée sur la question suivante : Les étiquettes directement apposées sur les fruits et légumes constituent-elles, en toute hypothèse, des emballages au sens de l'article 3 de la directive 94/62 du Parlement européen et du Conseil relative aux emballages et déchets et de l'annexe I à cette directive '
Article 2 : La présente décision sera notifiée à l'association interprofessionnelle des fruits et légumes frais, au Premier ministre, au ministre de la transition écologique, de l'énergie, du climat et de la prévention des risques, au garde des sceaux, ministre de la justice, au ministre de l'économie, des finances et de l'industrie et au ministre de l'agriculture, de la souveraineté alimentaire et de la forêt.
Délibéré à l'issue de la séance du 20 septembre 2024 où siégeaient : M. Pierre Collin, président adjoint de la section du contentieux, présidant ; Mme Isabelle de Silva, M. Jean-Philippe Mochon, présidents de chambre ; M. Alain Seban, Mme Laurence Helmlinger, M. Cyril Roger-Lacan, M. Stéphane Hoynck, Mme Sophie-Caroline de Margerie, conseillers d'Etat et Mme Pauline Hot, maîtresse des requêtes-rapporteure.
Rendu le 6 novembre 2024.
Le président :
Signé : M. Pierre Collin
La rapporteure :
Signé : Mme Pauline Hot
La secrétaire :
Signé : Mme Marie-Adeline Allain
