Vu la procédure suivante :
M. A... B..., à l'appui de sa demande tendant à l'annulation de la décision du 16 avril 2024 par laquelle le service des retraites de l'Etat a refusé de faire droit à sa demande de retraite progressive, a produit un mémoire, enregistré le 5 décembre 2024 au greffe du tribunal administratif de Montpellier, en application de l'article 23-1 de l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958, par lequel il soulève une question prioritaire de constitutionnalité.
Par une ordonnance n° 2403393 du 20 décembre 2024, enregistrée le même jour au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, le président de la 3ème chambre du tribunal administratif de Montpellier, avant qu'il soit statué sur la demande M. B..., a décidé, par application des dispositions de l'article 23-2 de l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958, de transmettre au Conseil d'Etat la question de la conformité aux droits et libertés garantis par la Constitution du dernier alinéa de l'article L. 89 bis du code des pensions civiles et militaires de retraite, dans sa rédaction issue de la loi n° 2023-1322 du 29 décembre 2023 de finances pour 2024.
Dans la question prioritaire de constitutionnalité transmise et dans un mémoire enregistré le 24 janvier 2025 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, M. B... soutient que le dernier alinéa de l'article L. 89 bis du code des pensions civiles et militaires de retraite, applicable au litige, méconnait le principe d'égalité, garanti par les articles 1er de la Constitution et 6 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen du 26 août 1789, et le principe de sécurité juridique et la garantie des droits protégés par les articles 2 et 16 de la même déclaration.
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu :
- la Constitution, notamment son Préambule et son article 61-1 ;
- l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 ;
- le code général de la fonction publique ;
- le code des pensions civiles et militaires de retraite ;
- le code de la sécurité sociale ;
- la loi n° 2023-270 du 14 avril 2023 ;
- la loi n° 2023-1250 du 26 décembre 2023 ;
- la loi n° 2023-1322 du 29 décembre 2023 ;
- le code de justice administrative ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de Mme Julia Flot, auditrice,
- les conclusions de M. Clément Malverti, rapporteur public ;
Considérant ce qui suit :
1. Il résulte des dispositions de l'article 23-4 de l'ordonnance du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel que, lorsqu'une juridiction relevant du Conseil d'Etat a transmis à ce dernier, en application de l'article 23-2 de cette même ordonnance, la question de la conformité à la Constitution d'une disposition législative, le Conseil constitutionnel est saisi de cette question de constitutionnalité à la triple condition que la disposition contestée soit applicable au litige ou à la procédure, qu'elle n'ait pas déjà été déclarée conforme à la Constitution dans les motifs et le dispositif d'une décision du Conseil constitutionnel, sauf changement des circonstances, et que la question soit nouvelle ou présente un caractère sérieux.
2. Aux termes de l'article L. 89 bis du code des pensions civiles et militaires de retraite, créé par la loi du 14 avril 2024 de financement rectificative de la sécurité sociale pour 2023 et entré en vigueur le 1er septembre 2023 : " (...) une pension partielle est servie, à sa demande, au fonctionnaire qui exerce à titre exclusif son activité à temps partiel dans les conditions prévues au chapitre II du titre Ier livre VI du code général de la fonction publique et qui : / 1° A atteint l'âge fixé au premier alinéa de l'article L. 161-22-1-5 du code de la sécurité sociale ; / 2° Justifie d'une durée d'assurance mentionnée à l'article L. 14 du présent code égale à celle fixée au premier alinéa de l'article L. 161-22-1-5 du code de la sécurité sociale. / (...) La pension partielle est liquidée dans les conditions et selon les modalités de calcul applicables à sa date d'effet. Le montant servi varie en fonction de la quotité de travail à temps partiel effectuée (...) ". L'article 263 de la loi du 29 décembre 2023 de finances pour 2024 a ajouté à cet article un dernier alinéa qui dispose que : " Le présent chapitre n'est pas applicable aux fonctionnaires qui bénéficient d'un avantage de préretraite prévu par des dispositions réglementaires, par des stipulations conventionnelles ou par une décision unilatérale de l'employeur ".
3. Il résulte de ces dispositions que, depuis le 1er septembre 2023, à l'instar de ce qui était anciennement prévu pour les salariés et dans un objectif de convergence avec le régime général de la sécurité sociale, les fonctionnaires exerçant leur activité exclusivement à temps partiel peuvent, sous certaines conditions notamment d'âge et de durée d'assurance, prétendre au bénéfice d'une retraite progressive. Toutefois, à compter du 31 décembre 2023, il n'en va pas ainsi de ceux qui bénéficient d'un avantage de préretraite.
4. M. B..., fonctionnaire de la société Orange, demande au Conseil d'Etat de renvoyer au Conseil constitutionnel la question de la conformité aux droits et libertés garantis par la Constitution des dispositions du dernier alinéa de l'article L. 89 bis du code des pensions civiles et militaires de retraite, issues de la loi du 29 décembre 2023 de finances pour 2024, qui ont prévu cette exclusion. Il soutient que ces dispositions méconnaissent le principe d'égalité, garanti par les articles 1er de la Constitution et 6 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen du 26 août 1789, et le principe de sécurité juridique et la garantie des droits protégés par les articles 2 et 16 de la même déclaration.
5. En premier lieu, le principe d'égalité ne s'oppose ni à ce que le législateur règle de façon différente des situations différentes ni à ce qu'il déroge à l'égalité pour des raisons d'intérêt général pourvu que, dans l'un et l'autre cas, la différence de traitement soit en rapport direct avec l'objet de la loi qui l'établit.
6. D'une part, en prévoyant que les dispositions ouvrant aux fonctionnaires la possibilité de bénéficier d'une retraite progressive n'étaient pas applicables à ceux qui bénéficient un avantage de préretraite, le législateur a entendu empêcher le cumul de deux dispositifs distincts mais ayant pour même objet de compenser la perte de revenu liée à une réduction d'activité en vue du départ à la retraite et ainsi éviter une double compensation. Au regard de cet objet, aucune distinction n'est opérée entre les deux dispositifs concernés et la circonstance que les fonctionnaires exerçant leur activité à temps partiel puissent bénéficier du dispositif de retraite progressive alors que ceux bénéficiant d'un avantage de préretraite comportant une activité à temps réduit ne le pourraient pas ne saurait faire regarder la disposition législative critiquée comme méconnaissant, par elle-même et en tout état de cause, le principe d'égalité.
7. D'autre part, l'article 96 de la loi du 26 décembre 2023 de financement de la sécurité sociale pour 2024 a modifié l'article L. 161-22-1-5 du code de la sécurité sociale, qui ouvre aux salariés relevant du régime général de la sécurité sociale le bénéfice d'une retraite progressive, pour prévoir que cet article n'est pas applicable " aux assurés qui bénéficient d'un avantage de préretraite prévu par des dispositions réglementaires, par des stipulations conventionnelles ou par une décision unilatérale de l'employeur ". Ainsi, contrairement à ce que soutient le requérant, les salariés et les fonctionnaires sont soumis à une même règle d'interdiction du cumul du bénéfice d'une retraite progressive et d'un avantage de préretraite.
8. S'il est vrai que l'article 96 de cette même loi a toutefois prévu que cette interdiction ne s'appliquait pas aux assurés bénéficiant d'un avantage de préretraite à la date de sa publication, le législateur a ainsi entendu tenir compte de la situation spécifique des salariés relevant du régime général, qui, à la différence des fonctionnaires auxquels le bénéfice de la retraite progressive venait d'être reconnu, pouvaient depuis longtemps bénéficier d'un tel dispositif et pour lesquels, jusqu'ici, aucune restriction tenant à la détention d'un avantage de préretraite n'avait été posée. Ainsi et en tout état de cause, la différence de traitement opérée est justifiée par une différence de situation des deux catégories d'agents et la prise en compte de considérations d'intérêt général tenant à l'intérêt d'une entrée en vigueur progressive de la loi et est en rapport direct avec l'objet de la loi qui l'établit.
9. En second lieu, aux termes de l'article 16 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen du 26 août 1789 : " Toute société dans laquelle la garantie des droits n'est pas assurée, ni la séparation des pouvoirs déterminée, n'a point de Constitution ". Il est à tout moment loisible au législateur, statuant dans le domaine de sa compétence, de modifier des textes antérieurs ou d'abroger ceux-ci en leur substituant, le cas échéant, d'autres dispositions. Ce faisant, il ne saurait toutefois priver de garanties légales des exigences constitutionnelles. En particulier, il ne saurait, sans motif d'intérêt général suffisant, ni porter atteinte aux situations légalement acquises, ni remettre en cause les effets qui peuvent légitimement être attendus de telles situations.
10. D'une part, il résulte des dispositions non contestées de l'article L. 89 bis du code des pensions civiles et militaires de retraite citées au point 2 que la pension partielle servie aux bénéficiaires d'une retraite progressive est liquidée dans les conditions et selon les modalités de calcul applicables " à sa date d'effet ". La modification, à compter du 31 décembre 2023, des règles de cumul avec un avantage de préretraite par l'effet de l'ajout de l'alinéa critiqué par l'article 263 de la loi de finances pour 2024, dénuée de toute portée rétroactive, ne porte atteinte à aucune situation légalement acquise dès lors qu'elle s'applique aux demandes de retraite progressive prenant effet après cette date. La circonstance que des demandes de retraite progressive aient pu être déposées entre le 1er septembre 2023, date d'entrée en vigueur de l'extension aux fonctionnaires du bénéfice de la retraite progressive, et le 31 décembre 2023, date d'entrée en vigueur de l'interdiction de cumul avec un avantage de préretraite, mais avec une date d'effet demandée postérieure à cette date, ne suffit pas à caractériser une remise en cause des effets qui pouvaient légitimement être attendus de situations nées sous l'empire des dispositions auxquelles elles se sont substituées.
11. D'autre part, au regard de l'objectif d'intérêt général poursuivi par l'interdiction du cumul de deux dispositifs à l'objet similaire et eu égard à ce qui a été dit au point 8, le législateur a pu, en tout état de cause, décider de l'entrée en vigueur immédiate des dispositions critiquées, sans porter atteinte à la garantie des droits.
12. Il résulte de ce qui précède que la question de la conformité aux droits et libertés garantis par la Constitution des dispositions du dernier alinéa de l'article L. 89 bis du code des pensions civiles et militaires de retraite, dans sa rédaction issue de la loi du 29 décembre 2023 de finances pour 2024, qui n'est pas nouvelle, ne présente pas un caractère sérieux. Il n'y a dès lors pas lieu de la renvoyer au Conseil constitutionnel.
D E C I D E :
--------------
Article 1er : Il n'y a pas lieu de renvoyer au Conseil constitutionnel la question prioritaire de constitutionnalité transmise par le tribunal administratif de Montpellier.
Article 2 : La présente décision sera notifiée à M. A... B... et à la ministre chargée des comptes publics.
Copie en sera adressée au Conseil constitutionnel et au Premier ministre ainsi qu'au tribunal administratif de Montpellier.
Délibéré à l'issue de la séance du 17 février 2025 où siégeaient : M. Rémy Schwartz, président adjoint de la section du contentieux, présidant ; M. Nicolas Boulouis, M. Olivier Japiot, présidents de chambre ; Mme Anne Courrèges, M. Gilles Pellissier, M. Jean-Yves Ollier, M. Frédéric Gueudar Delahaye, M. Pascal Trouilly, conseillers d'Etat et Mme Julia Flot, auditrice-rapporteure.
Rendu le 10 mars 2025.
Le président :
Signé : M. Rémy Schwartz
La rapporteure :
Signé : Mme Julia Flot
La secrétaire :
Signé : Mme Eliane Evrard
