Vu la procédure suivante :
Par une requête, enregistrée le 6 septembre 2023 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, le comité français de lutte contre la chasse et la dépravation de ses finances demande au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler pour excès de pouvoir l'instruction du directeur de l'eau et de la biodiversité du ministère de la transition écologique et de la cohésion des territoires du 23 novembre 2022 relative à l'attribution d'une aide financière aux fédérations départementales et interdépartementales des chasseurs et aux fonds départementaux d'indemnisation des dégâts de sangliers pour faire face aux surcoûts d'indemnisation de 2022 des dégâts de gibier occasionnés par l'augmentation des prix agricoles dus à la guerre en Ukraine ;
2°) d'enjoindre au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires de prendre, dans un délai de six mois à compter de la décision, les mesures nécessaires pour assurer la récupération des aides accordées.
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu :
- le traité sur le fonctionnement de l'Union européenne ;
- le code de l'environnement ;
- la loi n° 2016-1087 du 8 août 2016 ;
- la loi n° 2022-1499 du 1er décembre 2022 ;
- le décret n° 97-34 du 15 janvier 1997 ;
- le code de justice administrative ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de M. Antoine Berger, auditeur,
- les conclusions de M. Nicolas Agnoux, rapporteur public ;
La parole ayant été donnée, après les conclusions, à la SCP Spinosi, avocat de la Fédération nationale des chasseurs ;
Considérant ce qui suit :
1. Le 16 mars 2022, le Gouvernement a lancé un " plan de résilience économique et sociale face aux conséquences de la guerre en Ukraine et des sanctions prises par la France et ses partenaires à l'encontre de la Russie ", dont le 10ème objectif comportait l'annonce d'une mesure relative à la " lutte contre les dégâts de gibier sur nos cultures stratégiques ". Par une instruction du 23 décembre 2022, le directeur de l'eau et de la biodiversité du ministère de la transition écologique et de la cohésion des territoires, mettant en œuvre l'annonce gouvernementale, a organisé l'attribution aux fédérations départementales et interdépartementales des chasseurs ainsi qu'aux fonds départementaux d'indemnisation des dégâts de sangliers d'une aide financière destinée à compenser l'augmentation, consécutive à l'évolution des cours des produits agricoles en raison du conflit en Ukraine, du coût des indemnisations des dégâts de gibier que ces fédérations et fonds doivent verser aux agriculteurs. Le comité français de lutte contre la chasse et la dépravation de ses finances demande l'annulation pour excès de pouvoir de cette instruction.
Sur la recevabilité de la requête et de l'intervention de la fédération nationale des chasseurs :
2. La fédération nationale des chasseurs justifie d'un intérêt suffisant au maintien de l'instruction attaquée. Par suite, son intervention est recevable.
3. Le comité français de lutte contre la chasse et la dépravation de ses finances est une association, créée le 12 juin 2023, qui a pour objet " l'opposition à la pratique de la chasse, en particulier par l'étude des budgets des structures cynégétiques, et par la contestation des décisions bénéficiant aux structures cynégétiques et aux chasseurs ". Eu égard à son objet statutaire, cette association justifie d'un intérêt pour agir contre l'instruction qu'elle attaque, qui organise l'attribution d'une aide de l'Etat aux fédérations départementales et interdépartementales des chasseurs ainsi qu'aux fonds départementaux d'indemnisation des dégâts de sangliers visant à compenser le surcoût de l'indemnisation des dégâts de gibier. Dès lors, les fins de non-recevoir opposées par la ministre de la transition écologique, de l'énergie, du climat et de la prévention des risques et par la Fédération nationale des chasseurs doivent être écartées.
Sur le bien-fondé de la requête :
En ce qui concerne la légalité externe de l'instruction :
4. En premier lieu, l'aide à l'indemnisation des dégâts de gibier a été financée par des crédits ouverts sur le programme budgétaire 113 " Paysages, eau et biodiversité ", dont le responsable était, à la date de publication de l'instruction attaquée, le ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires. Par suite, le moyen tiré de ce que l'instruction aurait dû être cosignée par le ministre chargé de l'agriculture doit être écarté.
5. En second lieu, aux termes de l'article L. 421-1 A du code de l'environnement : " Le Conseil national de la chasse et de la faune sauvage exerce une fonction consultative auprès des ministres chargés respectivement de la chasse et de l'agriculture. Il se prononce sur l'ensemble des textes relatifs à l'exercice de la chasse et la gestion de la faune sauvage, et à la protection de la nature lorsqu'ils ont une incidence directe ou indirecte sur l'exercice de la chasse ". Il résulte de ce qui a été dit au point 1 que l'instruction litigieuse se borne à organiser l'attribution aux fédérations départementales et interdépartementales des chasseurs ainsi qu'aux fonds départementaux d'indemnisation des dégâts de sangliers d'une aide financière destinée à compenser l'augmentation du coût des indemnisations des dégâts de gibier que ces fédérations et fonds doivent verser aux agriculteurs. Dès lors que cette instruction n'est pas relative à l'exercice de la chasse ou à la gestion de la faune sauvage et qu'elle n'a d'incidence ni directe ni indirecte sur l'exercice de la chasse, le moyen tiré de ce qu'elle aurait été édictée au terme d'une procédure irrégulière en l'absence de consultation du Conseil national de la chasse et de la faune sauvage doit, en tout état de cause, être écarté.
En ce qui concerne la légalité interne de l'instruction :
6. En premier lieu, l'article 7 et l'état B de la loi du 1er décembre 2022 de finances rectificative pour 2022 ont prévu l'augmentation des autorisations d'engagement et les crédits de paiement au titre du programme budgétaire 113 " Paysages, eau et biodiversité " du ministère chargé de l'écologie. L'exposé des motifs de la loi précisait que cette ouverture de crédits devait notamment permettre de " compenser les dégâts de gibiers ". Par suite, le moyen tiré de ce que l'instruction attaquée serait illégale en organisant une aide financière sans ouverture préalable de crédits par une loi de finances manque, en tout état de cause, en fait.
7. En deuxième lieu, l'instruction attaquée, qui expose aux préfets les modalités d'instruction de l'attribution de l'aide aux fédérations départementales et interdépartementales des chasseurs ainsi qu'aux fonds départementaux d'indemnisation des dégâts de sangliers, n'a pas le caractère d'une décision individuelle. Par suite, le moyen tiré de ce qu'elle méconnaitrait l'article 1er du décret du 15 janvier 1997 relatif à la déconcentration des décisions administratives individuelles doit être écarté.
8. En troisième lieu, aux termes du troisième alinéa de l'article L. 421-5 du code de l'environnement, les fédérations départementales des chasseurs " conduisent des actions de prévention des dégâts de gibier et assurent l'indemnisation des dégâts de grand gibier dans les conditions prévues par les articles L. 426-1 et L. 426-5 ". L'article L. 421-10 du même code charge le préfet de s'assurer que le budget de la fédération départementale des chasseurs lui permet d'assurer notamment sa mission d'indemnisation des dégâts de grand gibier. Aux termes de l'article L. 426-1 du même code : " En cas de dégâts causés aux cultures, aux inter-bandes des cultures pérennes, aux filets de récoltes agricoles ou aux récoltes agricoles soit par les sangliers, soit par les autres espèces de grand gibier soumises à plan de chasse, l'exploitant qui a subi un dommage nécessitant une remise en état, une remise en place des filets de récolte ou entraînant un préjudice de perte de récolte peut réclamer une indemnisation sur la base de barèmes départementaux à la fédération départementale ou interdépartementale des chasseurs ". Aux termes du dernier alinéa de l'article L. 426-4 du même code : " La fédération départementale des chasseurs a toujours la possibilité de demander elle-même au responsable, par voie judiciaire ou à l'amiable, de lui verser le montant de l'indemnité qu'elle a elle-même accordée ". Aux termes de l'article L. 426-5 du même code : " La fédération départementale des chasseurs instruit les demandes d'indemnisation et propose une indemnité aux réclamants selon un barème départemental d'indemnisation. (...) / La fédération départementale ou interdépartementale des chasseurs prend à sa charge les dépenses liées à l'indemnisation et à la prévention des dégâts de grand gibier. Elle en répartit le montant entre ses adhérents ou certaines catégories d'adhérents. Elle exige une participation des territoires de chasse ; elle peut en complément exiger notamment une participation personnelle des chasseurs de grand gibier, y compris de sanglier, une participation pour chaque dispositif de marquage ou une combinaison de ces différents types de participation (...) ".
9. Les dispositions précitées prévoient que les fédérations départementales et interdépartementales des chasseurs doivent assurer l'indemnisation des dégâts de gibier subis par les exploitants agricoles, selon un barème annuel fixé par la commission départementale compétente en matière de chasse et de faune sauvage et sur la base du prix des denrées établi par la commission nationale d'indemnisation, et qu'elles peuvent, pour l'exercice de cette mission de service public, demander des contributions et participations de leurs adhérents. Ces dispositions ne font, par elles-mêmes, nullement obstacle à ce que l'Etat, dans le contexte particulier de l'augmentation des coûts d'indemnisation, imputable à l'évolution des cours des produits agricoles en raison du conflit en Ukraine, apporte un soutien financier exceptionnel à ces fédérations dans l'exercice de cette mission. Par suite, le moyen tiré de ce que l'instruction attaquée méconnaîtrait les articles L. 421-5, L. 421-10, L. 426-4 et L. 426-5 du code de l'environnement doit être écarté. Doivent également être écartés les moyens tirés de ce que l'instauration d'une telle aide financière aurait dû être précédée d'une analyse de la situation financière des fédérations et méconnaîtrait le plan de résilience économique et sociale du 16 mars 2022, lequel n'avait pas de portée normative.
10. En quatrième lieu, il résulte des dispositions citées au point 8 que l'indemnisation des dégâts de gibier est une dépense obligatoire à la charge des fédérations départementales et interdépartementales des chasseurs, versée aux exploitants agricoles selon un barème départemental établi en fonction des prix des denrées agricoles fixé par la commission nationale d'indemnisation. L'aide exceptionnelle de l'Etat à ces fédérations et aux fonds départementaux d'indemnisation des dégâts de sangliers est donc sans incidence sur le montant de l'indemnisation versée aux exploitants agricoles. Par suite, le moyen tiré de ce que l'instruction attaquée instaurerait en faveur de ces derniers une aide qui méconnaitrait les articles 107, paragraphe 1, et 108, paragraphe 3, du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne ainsi que les lignes directrices de la Commission européenne concernant les aides d'Etat dans les secteurs agricoles et forestiers et dans les zones rurales doit être écarté.
11. Il résulte de tout ce qui précède que le comité français de lutte contre la chasse et la dépravation de ses finances n'est pas fondé à demander l'annulation pour excès de pouvoir de l'instruction qu'il attaque. Les dispositions de l'article L.761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge du comité français de lutte contre la chasse et la dépravation de ses finances, la somme que demande, à ce titre, la Fédération national des chasseurs, qui, en tant qu'intervenante, n'a pas qualité de partie dans la présente instance.
D E C I D E :
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Article 1er : L'intervention de la fédération nationale des chasseurs est admise.
Article 2 : La requête du comité français de lutte contre la chasse et la dépravation de ses finances est rejetée.
Article 3 : La demande de la Fédération nationale des chasseurs tendant à l'application des dispositions de l'article L.761-1 du code de justice administrative est rejetée.
Article 4 : La présente décision sera notifiée au comité français de lutte contre la chasse et la dépravation de ses finances, à la ministre de la transition écologique, de la biodiversité, de la forêt, de la mer et de la pêche et à la fédération nationale des chasseurs.
Délibéré à l'issue de la séance du 15 mai 2025 où siégeaient : M. Christophe Pourreau, assesseur, présidant ; M. Stéphane Hoynck, conseiller d'Etat et M. Antoine Berger, auditeur-rapporteur.
Rendu le 23 juin 2025.
Le président :
Signé : M. Christophe Pourreau
Le rapporteur :
Signé : M. Antoine Berger
La secrétaire :
Signé : Mme Angélique Rajaonarivelo
