Vu la procédure suivante :
Procédure contentieuse antérieure :
Par une première requête, l'association Union des Loueurs de Meublé de Tourisme du Pays Basque (ULMT 64), les sociétés Océane, Belharra, M. BH... W..., les sociétés Aingeruak, Tomoli, Mme BL... AC..., les sociétés Lamsal, Palacito Euskadi, M. et Mme I... et BP... AE..., M. K... Q..., M. C... N..., Mme CF... AT..., M. BB... BI..., M. BD... T..., Mme AN... X..., M. F... CP... AL..., M. AK... G..., Mme BF... S..., M. I... D..., M. AP... AU..., la société Amavi, Mme CI... CE..., les sociétés Domaine de Bassilour, Les Chênes, M. B... CJ..., M. AI... AY..., M. CD... AU..., M. BM... BE..., Mme BG... J..., M. BS... H..., M. BZ... CC..., la société Immo Family, Mme R... CB..., la société Keepli Group, M. BU... BX..., les sociétés Pebble, Panolizo, Mme BV... AZ... épouse CA..., les sociétés Dva, Iturria Immo, Mme BQ... CN..., Mme V... AJ..., Mme BV... CM..., la société Diris, Mme et M. AV... et Alain Delpeu, M. A... AO..., la société Gure Loria, M. BN... BW..., M. AA... P..., M. AX... AB..., les sociétés Guethap, Guethawai, Etchechoumia, Ibar Bixta et Loux St Jacques, ont demandé au tribunal administratif de Pau d'annuler la délibération du 5 mars 2022 par laquelle le conseil communautaire de la communauté d'agglomération du Pays basque a approuvé le règlement fixant les conditions de délivrance des autorisations de changement d'usage de locaux d'habitation pour les locations meublées de courte durée et déterminant les compensations en application des articles L. 631-7 et suivants du code de la construction et de l'habitation.
Par une deuxième requête, Mme BY... BA..., la société Elonabai et la société Latcip, ont demandé au tribunal administratif de Pau d'annuler la délibération du 5 mars 2022 par laquelle le conseil communautaire de la communauté d'agglomération du Pays basque a approuvé le règlement fixant les conditions de délivrance des autorisations de changement d'usage de locaux d'habitation pour les locations meublées de courte durée et déterminant les compensations en application des articles L. 631-7 et suivants du code de la construction et de l'habitation.
Par une troisième requête, l'association Union des Loueurs de Meublé de Tourisme du Pays Basque (ULMT 64), la société Guethap, la société Etchechoumia, la société Gure Loria, la société So Ge Lo, Mme CK... U..., la société Audoli Biarritz, M. BK... CG..., la société Aingeruak, M. AG... BJ..., M. et Mme BM... AR..., les sociétés Belharra, Panolizo, M. I... CQ... D..., les sociétés Diris, Darrieumerlou-Noailles, Domaine de Bassilour, Tomoli, Océane, M. et Mme BR... Z..., M. et Mme C... N..., M. BC... M..., les sociétés Ongi Etorria, Iturria Immo, Esker Ona, M. Y... CO..., les sociétés Aicetan, DVA, Ibar Bixta, M. K... Q..., M. BD... T..., la société Palacito Euskadi, M. AD... BT..., Mme BV... CM..., les sociétés AMAVI, Immo Family, M. AF... BO..., Mme BL... AC..., les sociétés Les Ours Blancs, Latcip, Lamsal, JPS Consultant, M. et Mme BC... CR... AH..., M. BU... BX..., la société Guethary Investissement, Mme AM... E..., les sociétés Chabut Camposenia, Les Chênes, M. BC... H..., la société L'Hendayaise, M. AW... CH..., Mme AS... L..., M et Mme I... et BP... AE..., la société Elonabai, Mme AN... X..., M. AQ... O..., M. AX... AB..., M. F... CL... et M. BB... BI... ont demandé au tribunal administratif de Pau d'annuler la délibération du 9 juillet 2022 par laquelle le conseil communautaire de la communauté d'agglomération du Pays basque a approuvé le règlement fixant les conditions de délivrance des autorisations de changement d'usage de locaux d'habitation pour les locations meublées de courte durée et déterminant les compensations en application des articles L. 631-7 et suivants du code de la construction et de l'habitation.
Par un jugement n° 2200957, 2201022 et 2202013 du 6 mars 2023, le tribunal administratif de Pau a rejeté leurs demandes après les avoir jointes.
Procédure devant la cour :
Par une requête et des mémoires, respectivement enregistrés les 28 avril 2023, 31 juillet 2023 et 27 février 2024, l'association Union des loueurs de meublé de tourisme du Pays basque (ULMT 64), représentée par Me Steinberg, demande à la cour :
1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Pau du 6 mars 2023 ;
2°) d'annuler les délibérations des 5 mars et 9 juillet 2022 par lesquelles le conseil communautaire de la communauté d'agglomération du Pays basque a approuvé le règlement fixant les conditions de délivrance des autorisations de changement d'usage de locaux d'habitation pour les locations meublées de courte durée et déterminant les compensations en application des articles L. 631-7 et suivants du code de la construction et de l'habitation.
3°) de mettre à la charge de la communauté d'agglomération du Pays basque la somme de 5 000 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- le jugement attaqué est irrégulier en la forme en l'absence des signatures manuscrites du président de la formation de jugement, du rapporteur et du greffier d'audience, en méconnaissance de l'article R. 741-7 du code de justice administrative ;
- l'introduction d'un mécanisme uniforme de compensation n'est pas justifiée dans les vingt-quatre communes concernées par la réglementation dès lors que le constat tiré de la hausse continue de locations meublées touristiques au Pays basque est inopérant et erroné en fait, que la pénurie de logements dans les vingt-quatre communes n'est pas démontrée, que des mesures moins contraignantes que celles prises par la réglementation litigieuse existaient et qu'il n'est pas établi que la réglementation litigieuse répond à l'objectif affiché d'une augmentation de l'offre de logements à la location longue durée ; le lien entre la pénurie d'offres de location à l'année et l'augmentation supposément constante de l'offre de location meublée touristique n'est pas démontré, attestant ainsi du caractère non proportionné des restrictions imposées aux propriétaires ; la réglementation porte par conséquent une atteinte excessive au droit de propriété des loueurs, à la liberté d'entreprendre et au principe de libre prestation de services ;
- la délivrance d'une autorisation de changement d'usage subordonnée au respect d'un mécanisme compensatoire n'est pas justifiée par les données locales dès lors qu'il n'existe pas assez de locaux disponibles à la compensation pour permettre à un nombre raisonnable de loueurs d'accéder à ce mécanisme ; les critères d'octroi des autorisations, qui rendent impossible l'activité de location meublée touristique sur une résidence secondaire, sont trop restrictifs pour satisfaire au principe de proportionnalité ;
- la réglementation litigieuse crée une discrimination injustifiée entre les personnes morales, qui sont privées de la possibilité d'obtenir une autorisation temporaire de changement d'usage pour les locations de forme mixte, et les personnes physiques.
Par des mémoires en défense, enregistrés les 9 février et 25 mars 2024, la communauté d'agglomération du Pays basque, représentée par la SCP CGCB et associés, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de la requérante la somme de 5 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que les moyens invoqués par la requérante ne sont pas fondés.
La clôture d'instruction à effet immédiat a été fixée par une ordonnance du 23 janvier 2025.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- la directive 2006/123/CE du Parlement européen et du Conseil du 12 décembre 2006 ;
- le code de la construction et de l'habitation ;
- le code général des collectivités territoriales ;
- le code du tourisme ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de Mme Lucie Cazcarra,
- les conclusions de Mme Pauline Reynaud, rapporteure publique,
- les observations de Me Steinberg, représentant l'association ULMT 64,
- et les observations de Me Gauci, représentant la communauté d'agglomération du Pays basque.
Considérant ce qui suit :
1. Par une délibération du 5 mars 2022, le conseil communautaire de la communauté d'agglomération du Pays basque a adopté un règlement fixant les conditions de délivrance des autorisations de changement d'usage de locaux d'habitation pour les locations meublées de courte durée et déterminant les compensations en application des articles L. 631-7 et suivants du code de la construction et de l'habitation. Par une ordonnance n° 2200930 du 3 juin 2022, les juges des référés du tribunal administratif de Pau ont suspendu l'exécution de la délibération du 5 mars 2022. Tirant les conséquences de cette suspension, le conseil communautaire de la communauté d'agglomération a modifié le règlement par une délibération du 9 juillet 2022, et par une ordonnance n° 2201595 du 16 septembre 2022, les juges des référés du tribunal administratif de Pau ont mis fin à la suspension de l'exécution de la délibération du 5 mars 2022. Par la présente requête, l'association Union des loueurs de meublé de tourisme du Pays basque (ULMT 64) interjette appel du jugement du 6 mars 2023 par lequel le tribunal administratif de Pau a rejeté sa demande tendant à l'annulation des délibérations des 5 mars et 9 juillet 2022.
Sur la régularité du jugement attaqué :
2. Aux termes de l'article R. 741-7 du code de justice administrative : " Dans les tribunaux administratifs et les cours administratives d'appel, la minute de la décision est signée par le président de la formation de jugement, le rapporteur et le greffier d'audience ".
3. Il ressort des pièces du dossier que la minute du jugement attaqué est revêtue de la signature de la présidente-rapporteure, de l'assesseure et de la greffière. Elle satisfait ainsi aux exigences des dispositions précitées de l'article R. 741-7 du code de justice administrative. Par suite, le moyen tiré du défaut de signature de la minute du jugement doit être écarté comme manquant en fait.
Sur la légalité des délibérations des 5 mars et 9 juillet 2022 :
4. Les délibérations des 5 mars et 9 juillet 2022 de la communauté d'agglomération du Pays basque prévoient l'adoption d'un nouveau règlement visant à lutter contre la pénurie de logements en encadrant le développement des meublés de tourisme. Dans cette perspective, elles prévoient un régime d'autorisation préalable au changement d'usage des locaux d'habitation en meublés de tourisme sur vingt-quatre communes du territoire. La délivrance des autorisations de changement d'usage est subordonnée à une compensation consistant en la transformation concomitante en habitation de locaux ayant un autre usage, situés dans le quartier ou la commune concernée par la demande, et disposant d'une surface de plancher au moins équivalente au local faisant l'objet de la demande. Les locaux commerciaux situés en rez-de-chaussée, dont la vitrine donne sur le domaine public ou tout autre espace ouvert à la circulation publique, ne peuvent pas servir de compensation. Des régimes spécifiques, dispensés de compensation, sont prévus pour les locations de forme mixte, destinées à maintenir une offre de location à destination des étudiants, et pour les meublés de tourisme associés à la résidence principale du demandeur, c'est-à-dire issus de divisions intervenues dans une propriété et dans la limite d'un logement par propriétaire. Les délibérations prévoient enfin que les locaux constituant la résidence principale du demandeur, mis à la location d'une clientèle de passage dans la limite de cent vingt jours annuels, sont dispensés d'autorisation de changement d'usage.
5. Aux termes de l'article L. 631-7 du code de la construction et de l'habitation, dans sa version applicable au présent litige : " La présente section est applicable aux communes de plus de 200 000 habitants (...). Dans ces communes, le changement d'usage des locaux destinés à l'habitation est, dans les conditions fixées par l'article L. 631-7-1, soumis à autorisation préalable. (...) / Le fait de louer un local meublé destiné à l'habitation de manière répétée pour de courtes durées à une clientèle de passage qui n'y élit pas domicile constitue un changement d'usage au sens du présent article ". Aux termes de l'article L. 631-7-1 A du même code, dans sa version alors applicable : " Une délibération du conseil municipal peut définir un régime d'autorisation temporaire de changement d'usage permettant à une personne physique de louer pour de courtes durées des locaux destinés à l'habitation à une clientèle de passage qui n'y élit pas domicile. / La délibération fixe les conditions de délivrance de cette autorisation temporaire par le maire de la commune dans laquelle est situé l'immeuble (...). / Si la commune est membre d'un établissement public de coopération intercommunale compétent en matière de plan local d'urbanisme, la délibération est prise par l'organe délibérant de cet établissement. (...) ". Aux termes de l'article L. 631-7-1 de ce code, dans sa version alors applicable : " L'autorisation préalable au changement d'usage est délivrée par le maire de la commune dans laquelle est situé l'immeuble (...). Elle peut être subordonnée à une compensation sous la forme de la transformation concomitante en habitation de locaux ayant un autre usage. / (...) Pour l'application de l'article L. 631-7, une délibération du conseil municipal fixe les conditions dans lesquelles sont délivrées les autorisations et déterminées les compensations par quartier et, le cas échéant, par arrondissement, au regard des objectifs de mixité sociale, en fonction notamment des caractéristiques des marchés de locaux d'habitation et de la nécessité de ne pas aggraver la pénurie de logements. Si la commune est membre d'un établissement public de coopération intercommunale compétent en matière de plan local d'urbanisme, la délibération est prise par l'organe délibérant de cet établissement ". Enfin, aux termes de l'article L. 631-9 du même code, dans sa version alors applicable : " Dans les communes autres que celles mentionnées au premier alinéa de l'article L. 631-7, les dispositions dudit article peuvent être rendues applicables par décision de l'autorité administrative sur proposition du maire ou, pour les communes appartenant à une zone d'urbanisation continue de plus de 50 000 habitants dont la liste est fixée par le décret mentionné au I de l'article 232 du code général des impôts, par une délibération de l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale compétent en matière de plan local d'urbanisme ou, à défaut, du conseil municipal. / (...) ".
6. Saisie par la Cour de cassation d'une question préjudicielle relative à la compatibilité des dispositions précitées des articles L. 631-7 et suivants du code de la construction et de l'habitation avec les dispositions des articles 6 et 13 de la directive 2006/123/CE, la Cour de justice de l'Union européenne a jugé dans un arrêt du 22 septembre 2020, Cali Apartments SCI et HX (affaires C-724/18 et C-727/18), que les autorités nationales peuvent adopter des réglementations imposant une autorisation préalable pour l'exercice d'activités de location de locaux meublés pour de courtes durées, dès lors qu'elles sont conformes aux exigences figurant aux articles 9 et 10 de la directive 2006/123/CE du 12 décembre 2006 relative aux services dans le marché intérieur. Il s'ensuit qu'il revient au juge administratif de contrôler si cette réglementation est, d'une part, justifiée par une raison impérieuse d'intérêt général tenant à la lutte contre la pénurie de logements destinés à la location et, d'autre part, proportionnée à l'objectif poursuivi, en ce que celui-ci ne peut pas être réalisé par une mesure moins contraignante, notamment parce qu'un contrôle a posteriori interviendrait trop tardivement pour avoir une efficacité réelle. Par ailleurs, si la réglementation nationale instaure une obligation de compensation, sous la forme d'une transformation accessoire et concomitante en habitation de locaux ayant un autre usage, celle-ci doit être justifiée par une raison impérieuse d'intérêt général, proportionnelle à cet objectif, non discriminatoire, instituée dans des termes clairs, non ambigus et rendus publics à l'avance, et cette obligation devra pouvoir être satisfaite dans des conditions transparentes et accessibles.
En ce qui concerne la nécessité de la réglementation en litige :
7. Il ressort de l'étude réalisée par l'Audap le 20 octobre 2021, sur les vingt-quatre communes de la zone tendue du Pays basque, qu'en 2016, 7 154 annonces actives de locations meublées de courtes durées avaient été relevées, 14 097 en 2017, 16 978 en 2018, 18 892 en 2019 et 16 444 en 2020. Quoique le volume de locations de courte durée ait baissé entre 2018 et 2020, ainsi que le relève la requérante, il est constant que le niveau atteint en 2020 demeure en nette hausse par rapport à celui relevé en 2016. Dans une note du 12 février 2024, l'Audap relève d'ailleurs en ce sens que " depuis 2020, le nombre de locations de courte durée reste stable, autour de 14 000. Ce volume reste deux fois plus important que celui de 2016. Ce volume de locations de courte durée correspond à près d'un logement sur dix sur la zone tendue du Pays basque ". Dans le cadre d'une nouvelle étude menée en février 2022, l'Audap a souligné la rentabilité sans précédent des locations de meublé de courte durée, susceptible d'alimenter une baisse des locations à l'année, moins rentables. L'observatoire local des loyers privés a également indiqué, à partir de chiffres-clés de 2020, qu'" avec près de 37 000 annonces sur le grand sud-aquitain le phénomène des locations de courte durée ne cesse d'augmenter sur le territoire, nous en comptabilisions trois fois moins en 2016. Les communes littorales sont celles qui concentrent le plus grand nombre d'annonces et les revenus de locations les plus élevés ". Enfin, l'office de tourisme du Pays basque notait également en 2020 une augmentation de 6 % des meublés de tourisme, alors même qu'il ne prenait pas en compte les annonces diffusées sur les plateformes collaboratives. Parallèlement, la population du Pays basque, qui n'a cessé de croitre depuis 1968 et qui a connu une augmentation de plus de 2 755 habitants par an entre 2013 et 2019, est confrontée à la rareté des logements vacants, qui représentaient 6 % du parc de logements en 2018, ainsi qu'à un prix médian de location au mètre carré élevé. Dans ces conditions, et alors que la construction de logements neufs est à la baisse depuis 2019, la zone littorale du Pays basque est confrontée à une pénurie de logements, dont atteste également la nette augmentation des demandes de logement social. Cette pénurie de logements destinés à la location de longue durée, pour partie alimentée par les locations meublées de courte durée, est d'ailleurs relayée par de très nombreux articles de presse. Au regard de l'ensemble de ces éléments, la requérante n'est pas fondée à soutenir que la communauté d'agglomération du Pays basque ne justifie pas d'une raison impérieuse d'intérêt général pour adopter le règlement en litige.
8. Si l'association requérante fait valoir que, dans son étude d'octobre 2021, l'Audap indique que " le développement des locations de meublés de courte durée peut entraîner une baisse de l'intérêt à l'investissement locatif à l'année sans qu'il n'y ait eu de conséquence quantifiable directe sur les niveaux de loyers à l'année ", cette circonstance est sans incidence sur la pénurie de logements destinés à la location de longue durée constatée dans les communes littorales et rétro-littorales du Pays basque.
9. L'association requérante soutient également que la pénurie de logements n'est pas établie sur l'ensemble des vingt-quatre communes concernées par le règlement en litige. L'Audap relève toutefois que cette zone est constituée de trois cœurs urbains, à savoir Bayonne, Anglet, Biarritz, pour le premier, Saint-Jean-de-Luz et Ciboure avec une partie d'Urrugne pour le deuxième, et Hendaye, pour le troisième, et que " ces trois cœurs urbains génèrent des effets de bords extrêmement puissants sur les communes péri-urbaines qui y sont directement adossées, notamment en raison d'infrastructures de transport qui desservent le territoire ". Ce constat est corroboré par le loyer médian au m² relevé sur le périmètre des vingt-quatre communes qui, bien que variant d'une commune à une autre selon sa proximité par rapport au littoral, demeure élevé, ainsi que par le nombre de demandes de logements par rapport au nombre d'emménagements annuels dans le parc locatif social. Ainsi, sur 13 532 demandes de logement social au Pays basque, dont 12 652 concernaient le périmètre des vingt-quatre communes classées en zone tendue, 1 248 ont été satisfaites. Il ressort enfin de la note de l'Audap du 12 février 2024, qu'entre 2008 et 2019, le parc locatif privé a baissé de 30 % sur l'ensemble des vingt-quatre communes concernées. Dans ces conditions, la seule circonstance que certaines communes soumises au dispositif de compensation auraient un taux de logements vacants supérieur à 6 % n'est pas de nature à remettre en cause la pertinence du périmètre de la réglementation en litige.
En ce qui concerne la proportionnalité de la réglementation en litige :
10. En premier lieu, l'obligation de compensation qui assortit le régime d'autorisation préalable prévu par l'article L. 631-7 du code de la construction et de l'habitation précité ne doit pas aller au-delà de ce qui est nécessaire pour atteindre l'objectif poursuivi par la réglementation. Il convient à cet effet de vérifier que l'obligation de compensation permet aux autorités locales de répondre à une situation où la demande de logements destinés à l'habitation résidentielle à des conditions économiques acceptables peine à être satisfaite en raison, notamment, du développement de la location de locaux meublés destinés à l'habitation à une clientèle de passage n'y élisant pas domicile, effectuée de manière répétée et pour de courtes durées.
11. Il ressort des pièces du dossier, et plus particulièrement des études réalisées par l'Audap, qu'en 2018, le nombre d'annonces de locations meublées de courte durée rapporté au nombre de résidences principales s'élevait à 10,9 %, contre 4,4 % pour Paris et 7,4 % pour Nice, représentant ainsi le taux le plus élevé en comparaison des métropoles nationales. Les annonces actives de locations meublées de courte durée relevées en 2020 se concentraient par ailleurs sur les communes littorales et rétro-littorales du Pays basque. L'observatoire local des loyers privés relevait pour sa part, en 2020, que la pénurie de logements concerne tout type de biens, petits ou grands, maisons ou appartements, et qu'il n'est pas rare que plus de trente dossiers de demande soient déposés pour un même bien. Ce contexte, qui favorise l'augmentation des loyers, a placé le Pays basque au 11ème rang au niveau national pour le prix au m² médian des loyers en 2022. Récemment encore, dans une note du 12 février 2024, l'Audap relevait que si depuis 2020 le nombre de locations de courte durée reste stable -autour de 14 000-, ce volume reste deux fois plus important que celui de 2016 et correspond à près d'un logement sur dix sur la zone tendue du Pays basque. Ces éléments contribuent donc à démontrer que la pénurie de logement qui, comme cela a été indiqué précédemment est établie, est notamment liée à l'importance du nombre de locations de meublés de courte durée. Ce faisant, la communauté d'agglomération a adopté le principe de compensation pour tout changement d'usage de locaux destinés à l'habitation en locations meublées de tourisme de courte durée, dès le premier m² et quelle que soit la superficie des biens. Elle a toutefois limité le principe de compensation aux vingt-quatre communes du Pays basque les plus concernées par l'activité de locations meublées de courte durée et des exceptions à l'obligation de compensation ont été prévues pour les locations de forme mixte et pour les meublés de tourisme associés à la résidence principale du demandeur. En outre, le dispositif de compensation est compatible avec le maintien d'une activité de location de locaux constituant la résidence principale des demandeurs à une clientèle de passage n'y élisant pas domicile, dans une limite de 120 jours par an, eu égard à la rentabilité accrue de ce type de location par rapport aux baux à usage d'habitation. Il est également possible de satisfaire à l'obligation de compensation, non seulement par la transformation en habitation d'autres locaux détenus par la personne concernée et ayant un autre usage, mais également par l'achat de droits auprès de propriétaires souhaitant affecter à un usage d'habitation des locaux destinés à un autre usage, contribuant ainsi au maintien à un niveau stable du parc de logements de longue durée. Dans ces conditions, la réglementation adoptée par la communauté d'agglomération du Pays basque répond, de manière proportionnée, à l'objectif d'intérêt général poursuivi, tenant à la lutte contre la pénurie du logement et au maintien d'une offre de logements accessibles à tous.
12. La circonstance que la pénurie de logement serait inhérente au non respect par certaines communes de leur obligation légale de construction de logements sociaux est sans incidence sur le bien-fondé de la réglementation en litige dès lors que la possibilité d'instituer une obligation de compensation n'est pas subordonnée à l'existence d'un lien exclusif entre la pénurie de logement et la location de courte durée. Si la requérante fait également valoir que la réglementation adoptée par la communauté d'agglomération le 28 septembre 2019 n'a jamais été appliquée, elle n'en apporte aucun commencement de preuve. Au surplus, l'insuffisance de contrôle de l'application du dispositif précédemment adopté, à la supposer établie, n'est pas de nature à démontrer que l'objectif poursuivi par la communauté d'agglomération pourrait être atteint par des mesures moins contraignantes. Dans ces conditions, la requérante n'est pas fondée à soutenir que la réglementation en litige n'est pas en adéquation avec l'objectif recherché.
13. En second lieu, il convient de vérifier que l'obligation de compensation est non seulement adaptée à la situation du marché locatif des communes concernées mais également compatible avec l'exercice de l'activité de location de locaux meublés destinés à l'habitation à une clientèle de passage n'y élisant pas domicile, effectuée de manière répétée et pour de courtes durées. Doivent notamment être prises en considération les modalités pratiques permettant de satisfaire à l'obligation de compensation dans la localité concernée. Cette obligation est ainsi susceptible d'être satisfaite non seulement par la transformation en habitation d'autres locaux détenus par la personne concernée et ayant un autre usage, mais également par d'autres mécanismes de compensation, comme, notamment, l'achat par celle-ci de droits auprès d'autres propriétaires, contribuant au maintien du parc de logement de longue durée. Ces mécanismes doivent toutefois répondre à des conditions de marché raisonnables, transparentes et accessibles.
14. Ainsi que cela a déjà été indiqué précédemment, la communauté d'agglomération du Pays basque a prévu deux mécanismes de compensation : la compensation par la détention ou l'achat d'un bien par le propriétaire en vue de sa transformation en locaux d'habitation et la compensation par l'achat de droits dits de " commercialité " auprès de propriétaires souhaitant affecter à un usage d'habitation des locaux destinés à un autre usage. Dans les deux cas, les locaux de compensation doivent être situés dans le quartier ou la commune concernée par la demande de changement d'usage et la compensation s'applique dès le premier m², quelle que soit la superficie des biens concernés. L'association requérante fait valoir que le mécanisme de compensation, tel qu'il est prévu par la réglementation adoptée par la communauté d'agglomération du Pays basque, est disproportionné eu égard à la rareté des locaux éligibles à la compensation sur le territoire concerné et rend, en pratique, impossible l'activité de locations de meublés de courte durée. Elle produit en ce sens une étude réalisée en juillet 2023, par un cabinet qu'elle a mandaté, dont il ressort que, sur l'ensemble des vingt-quatre communes du périmètre, seuls 1 000 locaux seraient mobilisables pour la compensation de 9 700 meublés de tourisme environ sur la première année, et moins de 300 locaux à partir de la deuxième année puis pour chaque année suivante. Quoique cette étude établisse que le mécanisme de compensation adopté par la collectivité rende plus difficile la location de courte durée sur l'ensemble de la zone concernée, il ne la rend pas impossible. La communauté d'agglomération produit d'ailleurs deux autorisations de compensation accordées en 2023 sur les communes d'Hendaye et de Biarritz. Par conséquent, le moyen tiré de ce que les délibérations en litige auraient instauré une interdiction générale et absolue de la location de meublés de courte durée sur l'ensemble des vingt-quatre communes concernées doit être écarté.
15. L'association requérante soutient par ailleurs que le mécanisme de compensation, tel qu'il est prévu par la communauté d'agglomération, est trop restrictif à deux égards. D'une part, l'association relève qu'en prévoyant que les locaux de compensation devront se situer dans le quartier ou la commune concernée par la demande de changement d'usage, la collectivité exclut, de fait, la possibilité de mettre en œuvre ce dispositif sur certaines communes qui sont trop petites. D'autre part, l'association fait valoir qu'en excluant du dispositif de compensation les locaux relevant de la sous-destination " artisanat et commerce de détail " ou de la destination " commerce " situés en rez-de-chaussée et dotés d'une vitrine, la collectivité exclut la plupart des locaux qui ne sont pas à usage d'habitation et qui sont donc susceptibles d'être éligibles à la compensation. Toutefois, ces restrictions, qui n'ont pas par elles-mêmes pour effet d'interdire toute possibilité d'installer des meublés de tourisme sur le périmètre concerné, répondent aux objectifs d'intérêt général de protection de la commercialité de la zone tendue du pays basque et du maintien d'un marché immobilier équilibré et accessible à tous sur l'ensemble de cette zone.
16. Il résulte de tout ce qui précède que l'association requérante n'est pas fondée à soutenir que la réglementation contestée porte une atteinte excessive au droit de propriété des loueurs, à la liberté d'entreprendre et au principe de libre prestation de services.
En ce qui concerne l'atteinte au principe de non-discrimination pour les locations de forme mixte :
17. Le règlement en litige prévoit un dispositif spécifique pour les locations à destination des étudiants. Il consiste à délivrer des autorisations temporaires de changement d'usage, sans compensation, aux propriétaires, personnes physiques, pratiquant un régime de location de forme mixte : estudiantine durant neuf mois minimum et touristique pour la période estivale de trois mois. L'association requérante fait valoir que, ce faisant, la communauté d'agglomération discrimine les personnes morales en les excluant de ce dispositif, quelles qu'elles soient.
18. Le principe d'égalité ne s'oppose ni à ce que le législateur règle de façon différente des situations différentes, ni à ce qu'il déroge à l'égalité pour des raisons d'intérêt général pourvu que, dans l'un et l'autre cas, la différence de traitement qui en résulte soit en rapport direct avec l'objet de la loi qui l'établit et ne soit pas manifestement disproportionnée au regard des différences de situation susceptibles de la justifier. Dans le cas présent, et ainsi que le fait valoir l'association requérante, toutes les personnes morales sont exclues du dispositif spécifique des locations à destination des étudiants, y compris des sociétés civiles immobilières familiales susceptibles d'assurer la gestion d'un seul bien pouvant être destiné à la location des étudiants. Dès lors que la communauté d'agglomération ne justifie pas du rapport direct de cette exclusion avec l'objet de la loi, c'est à bon droit que l'association requérante fait valoir que le dispositif d'autorisation de changement d'usage pour les locations de forme mixte, tel qu'il est prévu par l'article 4.1 du règlement en litige, porte atteinte au principe d'égalité.
19. Il résulte de tout ce qui précède que l'association ULMT 64 est seulement fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Pau a rejeté sa demande tendant à l'annulation des délibérations des 5 mars et 9 juillet 2022 en tant qu'elles limitent aux seules personnes physiques le régime spécifique d'autorisation de changement d'usage pour les locations de forme mixte. Dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de rejeter les conclusions présentées tant par l'association requérante que par la communauté d'agglomération du Pays basque sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
DECIDE :
Article 1er : Les délibérations de la communauté d'agglomération du Pays basque des 5 mars et 9 juillet 2022 sont annulées en tant qu'elles limitent aux seules personnes physiques le régime spécifique d'autorisation de changement d'usage pour les locations de forme mixte, prévu à l'article 4.1 du règlement.
Article 2 : Le jugement n° 2200957, 2201022 et 2202013 du 6 mars 2023 du tribunal administratif de Pau est réformé en ce qu'il a de contraire au présent arrêt.
Article 3 : Le surplus des conclusions de l'association ULMT 64 est rejeté.
Article 4 : Les conclusions de la communauté d'agglomération du Pays basque tendant au bénéfice des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.
Article 5 : Le présent arrêt sera notifié à l'association Union des loueurs de meublé de tourisme du Pays basque et à la communauté d'agglomération du Pays basque.
Délibéré après l'audience du 27 février 2025 à laquelle siégeaient :
Mme Frédérique Munoz-Pauziès, présidente,
Mme Bénédicte Martin, présidente-assesseure,
Mme Lucie Cazcarra, première conseillère,
Rendu public par mise à disposition au greffe le 27 mars 2025.
La rapporteure,
Lucie CazcarraLa présidente,
Frédérique Munoz-Pauziès La greffière,
Laurence Mindine
La République mande et ordonne au préfet des Pyrénées-Atlantiques en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt.
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N° 23BX01183
