Vu la procédure suivante :
Procédure contentieuse antérieure :
M. B... C... a demandé au tribunal administratif de Toulon d'annuler le titre de perception émis le 3 octobre 2017 par la ministre des armées en vue de recouvrer la somme de 8 993,70 euros correspondant à une avance consentie au titre de frais de déplacement et de mission ainsi que la décision ministérielle du 30 mai 2018 rejetant son recours préalable.
Par un jugement n° 1802131 du 29 septembre 2020, le tribunal administratif de Toulon a annulé ces décisions.
Par un arrêt n° 20MA04411 du 23 septembre 2022, la cour administrative d'appel de Marseille a rejeté l'appel formé par la ministre des armées contre ce jugement.
Par une décision n° 469144 du 9 novembre 2023, le Conseil d'Etat statuant au contentieux, saisi d'un pourvoi par le ministre des armées, a annulé cet arrêt et renvoyé l'affaire devant la cour administrative d'appel de Marseille.
Procédure devant la cour :
Par sa requête, enregistrée le 27 novembre 2020, le ministre des armées demande à la cour :
1°) d'annuler le jugement du tribunal administratif de Toulon du 29 septembre 2020 ;
2°) de rejeter les conclusions de première instance de M. C....
Il soutient que :
- M. C... n'avait pas droit, au titre de sa période d'adaptation en entreprise dans le cadre de sa reconversion, à la prise en charge de ses frais de déplacement ; en outre, il n'a pas apporté les justificatifs de ses dépenses ; l'avance qu'il a perçue à ce titre est par suite indue ;
- ces frais ne constituent pas des éléments de rémunération, conformément aux dispositions de l'article L. 4123-1 du code de la défense et aux règles de la comptabilité budgétaire de l'Etat, et ne sont pas soumis aux règles de prescription fixées par les dispositions de l'article 37-1 de la loi du 12 avril 2000.
Par un mémoire en défense, enregistré le 8 février 2021, M. B... C..., représenté par Me Laclau, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 2 000 euros soit mise à la charge de l'Etat au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Il soutient que :
- la requête est non fondée dans les moyens qu'elle soulève ;
- les dispositions de l'article L. 4123-1 du code de la défense, telle qu'interprétées par le ministre, doivent être écartées car elles méconnaissent la directive 2006/54/CE, le principe général d'égalité de traitement résultant du droit de l'Union et le droit de propriété garanti par le premier protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales.
Par une ordonnance n° 20MA04411 QPC du 11 février 2021, le président de la 7ème chambre de la cour administrative d'appel de Marseille a refusé de transmettre au Conseil d'Etat la question prioritaire de constitutionnalité soulevée par M. C....
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ;
- la directive 2006/54/CE du Parlement européen et du Conseil du 5 juillet 2006 ;
- le code de la défense ;
- le code des relations entre le public et l'administration ;
- la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 ;
- la loi n° 2010-1658 du 29 décembre 2010 ;
- le décret n° 2009-545 du 14 mai 2009 ;
- l'arrêté du 20 juillet 2011 pris en application du décret n° 2009-545 du 14 mai 2009 et fixant les barèmes et les modalités d'indemnisation des déplacements temporaires du personnel militaire ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de Mme Poullain,
- et les conclusions de M. Guillaumont, rapporteur public.
Considérant ce qui suit :
1. Il ressort des pièces du dossier que M. C..., alors maître principal de la marine nationale, a bénéficié d'un stage de reconversion professionnelle entre le 6 janvier et le 27 juin 2014, au titre duquel une avance d'un montant de 8 993,70 euros lui a été versée en janvier 2014 pour couvrir ses frais de déplacement et de mission durant cette période de stage. Un titre de perception a été émis le 3 octobre 2017 afin de recouvrer la totalité de cette somme que l'administration a estimée indue. Après que la ministre des armées a rejeté, par une décision du 30 mai 2018, son recours préalable, M. C... a saisi le tribunal administratif de Toulon qui, par un jugement du 29 septembre 2020, a annulé ce titre exécutoire ainsi que la décision de rejet de son recours préalable. Le ministre des armées relève appel de ce jugement.
2. Aux termes du premier alinéa de l'article 37-1 de la loi du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations : " Les créances résultant de paiements indus effectués par les personnes publiques en matière de rémunération de leurs agents peuvent être répétées dans un délai de deux années à compter du premier jour du mois suivant celui de la date de mise en paiement du versement erroné, y compris lorsque ces créances ont pour origine une décision créatrice de droits irrégulière devenue définitive ".
3. Il résulte de ces dispositions qu'une somme indûment versée par une personne publique à l'un de ses agents au titre de sa rémunération peut, en principe, être répétée dans un délai de deux ans à compter du premier jour du mois suivant celui de sa date de mise en paiement sans que puisse y faire obstacle la circonstance que la décision créatrice de droits qui en constitue le fondement ne peut plus être retirée. Sauf dispositions spéciales, les règles fixées par l'article 37-1 de la loi du 12 avril 2000 sont applicables à l'ensemble des sommes indûment versées par des personnes publiques à leurs agents à titre de rémunération, y compris les avances et, faute d'avoir été précomptées sur la rémunération, les contributions ou cotisations sociales. En revanche, elles ne sont pas applicables aux avances et versements indus portant sur des frais occasionnés par les déplacements temporaires des agents qui ne constituent pas un élément de leur rémunération.
4. Il résulte de ce qui précède que c'est à tort que le tribunal administratif de Toulon s'est fondé sur le motif tiré de ce que l'action en répétition de l'avance versée à M. C... au titre de frais de mission et de déplacement était prescrite en application des dispositions de l'article 37-1 de la loi du 12 avril 2000 pour annuler les décisions litigieuses.
5. Toutefois, il appartient à la cour administrative d'appel, saisie de l'ensemble du litige par l'effet dévolutif de l'appel, d'examiner les autres moyens soulevés par M. C... devant le tribunal administratif et devant la cour.
6. En premier lieu, si l'article L. 212-1 du code des relations entre le public et l'administration exige que toute décision administrative comporte la signature de son auteur, les dispositions du B du V de l'article 55 de la loi n° 2010-1658 de finances rectificative pour 2010 précisent, dans leur version applicable : " Pour l'application de l'article L. 212-1 du code des relations entre le public et l'administration aux titres de perception délivrés par l'Etat en application de l'article L. 252 A du livre des procédures fiscales, afférents aux créances de l'Etat ou à celles qu'il est chargé de recouvrer pour le compte de tiers, la signature figure sur un état revêtu de la formule exécutoire, produit en cas de contestation ".
7. En l'espèce, l'administration produit l'état récapitulatif de 25 titres de perception émis le 3 octobre 2017 par le directeur du centre d'administration ministériel des indemnités de déplacement du ministère de la défense, sous le n° 105389, couvrant notamment celui correspondant au recouvrement de la créance litigieuse. Cet état comporte la signature de la capitaine D... A..., chef adjointe de la division des finances du centre, à qui le directeur avait dûment donné délégation à l'effet de signer notamment tout document comptable relatif à l'ordonnancement des recettes par une décision n° 4283-2017-DEF/DCSA/CAMID/NP du 8 septembre 2017 régulièrement publiée au registre des actes administratifs. Les moyens tirés du défaut de signature et de compétence doivent dès lors être écartés.
8. En deuxième lieu, l'article L. 4138-2 du code de la défense précise que : " L'activité est la position du militaire qui occupe un emploi de son grade. / Reste dans cette position le militaire : / 1° Qui bénéficie : / (...) / e) D'un congé de reconversion ; / (...) ". En application de son article 1er, le décret n° 2009-545 du 14 mai 2009 fixe les conditions et les modalités de règlement des frais occasionnés par les déplacements temporaires du personnel militaire en position d'activité. Aux termes de l'article 2 de ce décret est considéré comme " militaire en stage : le militaire qui se déplace, hors de sa garnison d'affectation, pour suivre une action de formation organisée par l'administration ". L'article 4 précise que " Lorsqu'un militaire se déplace à l'occasion d'un stage, il peut prétendre à la prise en charge de ses frais de transport dans les conditions définies à l'article 3 et à des indemnités de stage. / (...) ". En application de l'article 17 de l'arrêté du 20 juillet 2011 le militaire qui effectue un stage en dehors d'un centre d'instruction ou d'une école militaire perçoit une indemnité de stage égale à une indemnité de mission. L'indemnité de mission comprend particulièrement le remboursement forfaitaire des frais supplémentaires de repas et des frais d'hébergement sur production de justificatifs de paiement. Le dernier alinéa de l'article 2 du même arrêté précise : " A l'issue du déplacement, le militaire produit, dans les conditions prévues à l'article 3 du décret du 14 mai 2009 susvisé, les justificatifs des dépenses de transport et d'hébergement exposées pour l'accomplissement de la mission, y compris les frais divers et les frais annexes de transport mentionnés aux articles 5 et 18 du présent arrêté ".
9. Les décisions contestées refusent à M. C... la prise en en charge de de ses frais de déplacement et de mission au motif que la période d'adaptation en entreprise effectuée dans le cadre d'une reconversion professionnelle n'y est pas éligible. Si M. C... soutient que ces décisions sont à cet égard, compte-tenu des dispositions citées ci-dessus, entachées d'erreur de droit, le ministre fait en tout état de cause également valoir que M. C... n'a jamais adressé les justificatifs de ses dépenses, bien que cette obligation lui avait été rappelée dans le bordereau d'avance de frais édité le 15 janvier 2014. M. C..., qui se borne à souligner que ce dernier motif n'est pas celui qui lui a jusqu'alors été opposé, n'apporte aucune contestation sur ce point. Il résulte de l'instruction que l'administration aurait pris la même décision si elle avait entendu se fonder initialement sur ce motif. Il y a dès lors lieu de procéder à cette substitution de motifs demandée par le ministre, qui ne prive pas M. C... d'une garantie procédurale liée au motif substitué.
10. En troisième lieu, si M. C... soutient que les dispositions de l'article L. 4123-1 du code de la défense, en ce qu'elles fixent le contenu de la rémunération des militaires, méconnaissent les dispositions de la directive du 26 juillet 2006 relative à la mise en œuvre du principe de l'égalité des chances et de l'égalité de traitement entre hommes et femmes en matière d'emploi et de travail, le principe d'égalité de traitement tel que protégé par le droit de l'Union européenne ainsi que le droit de propriété dont le respect est protégé par le premier protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, il résulte de ce qui a été énoncé ci-dessus au point 3 que les dispositions de l'article L. 4123-1 du code de la défense sont sans incidence sur l'issue du litige, la détermination des règles de prescription applicables dépendant seulement de la notion de rémunération telle qu'elle est appréhendée par l'article 37-1 de la loi du 12 avril 2000. Ces moyens doivent dès lors être écartés comme inopérants.
11. Il résulte de tout ce qui précède que le ministre des armées est fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Toulon a annulé le titre de perception émis le 3 octobre 2017 et la décision du 30 mai 2018 rejetant le recours préalable de M. C....
12. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'une somme soit mise à ce titre à la charge de l'Etat qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance.
D É C I D E :
Article 1er : Les articles 2 à 4 du jugement du tribunal administratif de Toulon du 29 septembre 2020 sont annulés.
Article 2 : Les conclusions présentées par M. C... devant le tribunal administratif et la cour administrative d'appel sont rejetées.
Article 3 : Le présent arrêt sera notifié au ministre des armées et à M. B... C....
Copie en sera adressée au directeur départemental des finances publiques du Var.
Délibéré après l'audience du 14 juin 2024, à laquelle siégeaient :
- Mme Chenal-Peter, présidente de chambre,
- Mme Marchessaux, première conseillère,
- Mme Poullain, première conseillère,
Rendu public par mise à disposition au greffe le 28 juin 2024.
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N° 23MA02658
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