Vu la procédure suivante :
Procédure contentieuse antérieure :
La société civile immobilière (SCI) Ascot a demandé au tribunal administratif de Besançon d'annuler la délibération du 18 décembre 2019 du conseil communautaire de la communauté d'agglomération du Grand Dole (CAGD) approuvant le plan local d'urbanisme intercommunal (PLUi) en tant qu'elle a classé sa parcelle cadastrée section ZI n° 173, située sur le territoire de la commune de Parcey, en zone naturelle et forestière.
Par un jugement n° 2000316 du 26 octobre 2021, le tribunal administratif de Besançon a rejeté sa demande.
Procédure devant la cour :
Par une requête et des mémoires, enregistrés le 2 décembre 2021, le 6 mars 2023, le 19 juillet 2023, le 20 juin 2024, le 10 septembre 2024 et le 4 octobre 2024, la SCI Ascot, représentée par Me Eard-Aminthas, demande à la cour :
1°) d'annuler ce jugement du 26 octobre 2021 ;
2°) d'annuler la délibération du 18 décembre 2019 du conseil communautaire de la communauté d'agglomération du Grand Dole (CAGD) approuvant le plan local d'urbanisme intercommunal (PLUi) en tant qu'elle a classé la majeure partie de sa parcelle cadastrée section ZI n° 173, située sur le territoire de la commune de Parcey, en zone NB au sein de la zone naturelle et forestière ;
3°) de condamner la communauté d'agglomération du Grand Dôle à lui verser une somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- la création et la délimitation de la zone NB de la commune ne sont pas justifiées par le rapport de présentation, en méconnaissance de l'article L. 151-4 du code de l'urbanisme ;
- le classement de sa parcelle en zone NB est entaché d'erreur manifeste d'appréciation ; il n'est pas justifié de l'existence d'un réservoir de biodiversité à l'endroit où est située sa parcelle ; elle n'a fait l'objet d'aucune analyse spécifique ni d'aucun prélèvement qui permettrait d'établir son intérêt écologique, alors que la mission régionale de l'autorité environnementale (MRAE) avait pourtant pointé les insuffisances de ce rapport s'agissant de la biodiversité et des trames vertes et bleues ; elle est située dans un secteur urbanisé de la commune, desservie par les voies et réseaux publics et surtout, est déjà construite sur sa partie nord-est ; elle constitue une dent creuse, de sorte que son classement en zone NB méconnait le projet d'aménagement et de développement durable (PADD) du PLUi ; le classement en zone NB lui cause par ailleurs un préjudice important caractérisé par une diminution drastique de la valeur vénale de sa parcelle ;
- la délimitation à l'intérieur de cette parcelle " d'habitats d'intérêt communautaires " recouvrant la majorité de sa superficie est entachée d'erreur manifeste d'appréciation ; la cartographie de l'inventaire national du patrimoine naturel situe l'emprise du site d'intérêt communautaire de la Basse Vallée du Doubs à proximité de la limite sud de la parcelle n° 173, mais sans pour autant qu'il ne la traverse ;
- le zonage NB entre en contradiction avec le projet d'aménagement et de développement durable (PADD) qui a prévu d'aménager des liaisons cyclables traversant entièrement la parcelle n° 173 ; ces modes de liaison ne sont pas assimilables aux constructions légères autorisées en zone NB ; la CAGD ne justifie d'ailleurs pas que ces liaisons seraient réversibles.
Par des mémoires en défense, enregistrés le 29 juin 2022, le 5 avril 2023, le 6 juin 2024, le 8 août 2024 et le 27 septembre 2024, la communauté d'agglomération du Grand Dole (CAGD), représentée par Me Brocard, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de la SCI Ascot le versement d'une somme de 2 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle fait valoir que :
- la parcelle ZI n° 173 présente un intérêt écologique majeur et peut être qualifiée de réserve de biodiversité et d'habitats d'intérêt communautaire ;
- le rapport de présentation comprend l'état initial de l'environnement et le diagnostic du territoire et sa troisième partie concerne le patrimoine et justifie les choix retenus pour la définition du règlement écrit et graphique ; la zone NB (zone naturelle de biodiversité) a été spécifiquement identifiée comme comportant des " réservoirs de biodiversité, dont les pelouses sèches et les sites de secteurs de compensation nécessitant une préservation stricte ", dont l'objectif est de " préserver le domaine naturel de toute urbanisation " ; parmi les différentes entités naturelles répertoriées figure la vallée de la Loue dans laquelle se trouve la commune de Parcey ; l'intérêt écologique de la parcelle a été spécifiquement identifié dans le schéma régional de cohérence écologique de Franche-Comté et dans l'étude phytosociologique sur le milieu ouvert conduite par les auteurs du PLUi ; l'étude phytosociologique sur le milieu ouvert réalisée dans le cadre du diagnostic environnemental a permis de caractériser les habitats d'environ 760 hectares de milieux ouverts, dont 230 hectares se sont révélés être des habitats d'intérêt communautaire, essentiellement de prairie de fauche et de prairie pâturée ; la parcelle ZI n° 173 a été identifiée dans cet inventaire (ID 114) comme étant à conserver au titre de " prairie de fauche riveraine de la Loue, attribuée au Galio veri - Trifolietum repentis (ID 114) ; l'étendue de la parcelle est telle que la protection du site Natura 2000 " Basse vallée du Doubs " se situe bien pour partie sur la parcelle 173 ; la requérante n'apporte aucun élément probant permettant de contester le caractère naturel et l'intérêt écologique de la parcelle ; la proximité immédiate du moulin de Parcey ne suffit pas à justifier le classement en zone constructible, alors que ce dernier fait l'objet d'un zonage spécifique UZz, permettant le maintien de l'activité et son développement ;
- le PADD prévoit, comme principes d'aménagement, la préservation de la biodiversité et des zones naturelles, ainsi que la lutte contre l'étalement urbain à concilier avec le principe de renouvellement et développement urbain ; l'objectif pour la commune a été de poursuivre l'urbanisation d'un secteur à l'Ouest; le terrain de la SCI Ascot est situé en-dehors de l'enveloppe urbaine et son urbanisation constituerait une extension urbaine ; cette parcelle présente les caractéristiques d'une parcelle naturelle et ce, même si elle est desservie par les réseaux et par une voie publique ;
- le PADD prévoit de renforcer l'usage de modes alternatifs à la voiture individuelle, notamment à travers le schéma modes doux existant, par la réalisation des itinéraires cyclables et piétonniers ; leur déclinaison concernant la commune de Parcey prévoit la création de liaisons douces sur la parcelle ZI n° 173 ; cette piste cyclable, dont l'aménagement n'a pas encore été prévu, ne nécessitera pas de constructions interdites par le règlement.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le code de l'urbanisme ;
- le code de l'environnement ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de Mme Bauer,
- les conclusions de M. Marchal, rapporteur public,
- et les observations de Me Brocard représentant la CAGD.
Considérant ce qui suit :
1. Par une délibération du 15 décembre 2015, le conseil communautaire de la communauté d'agglomération du Grand Dole (CAGD) a décidé d'élaborer le plan local d'urbanisme intercommunal (PLUi) de la collectivité, qui compte 47 communes, dont la commune de Parcey. Après en avoir arrêté le projet, par une délibération du 21 janvier 2019, et avoir procédé à une enquête publique qui s'est déroulée du 11 juin au 19 juillet 2019, le conseil communautaire de la CAGD a approuvé ce PLUi par une délibération du 18 décembre 2019. La SCI Ascot, propriétaire d'une parcelle, cadastrée section ZI n° 173, sur le territoire de la commune de Parcey, a demandé au tribunal administratif de Besançon d'annuler cette délibération en tant qu'elle procède au classement de la majeure partie de sa parcelle ZI n° 173 en secteur NB de la zone naturelle et forestière du PLUi. Par la présente requête, elle relève appel du jugement du 26 octobre 2021 par lequel le tribunal a rejeté sa demande.
Sur les conclusions aux fins d'annulation :
2. En premier lieu, aux termes de l'article L. 151-4 du code de l'urbanisme : " Le rapport de présentation explique les choix retenus pour établir le projet d'aménagement et de développement durables, les orientations d'aménagement et de programmation et le règlement. Il s'appuie sur un diagnostic établi au regard des prévisions économiques et démographiques et des besoins répertoriés en matière de développement économique, de surfaces et de développement agricoles, de développement forestier, d'aménagement de l'espace, d'environnement, notamment en matière de biodiversité, d'équilibre social de l'habitat, de transports, de commerce, d'équipements et de services (...) ". Aux termes de l'article L. 151-9 de ce code : " Le règlement délimite les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger. (...) ". L'article R. 151-2 du même code dispose que : " Le rapport de présentation comporte les justifications de : (...) 4° La délimitation des zones prévues par l'article L. 151-9 (...) ".
3. En l'espèce, il ressort du rapport de présentation et du règlement écrit du PLUi que ses auteurs ont entendu mettre en place une zone naturelle et forestière correspondant aux secteurs à protéger et, notamment, une zone NB correspondant aux réservoirs de biodiversité, dont les pelouses sèches et les sites de secteurs de compensation qui nécessitent une préservation stricte. Il résulte de l'état initial de l'environnement et du diagnostic du territoire figurant à ce rapport que la vallée de la Loue, où se situe la commune de Parcey, est identifiée comme une zone à préserver au sein du patrimoine naturel du territoire de la CAGD en raison notamment des prairies permanentes et temporaires occupant les pourtours des villages. S'agissant plus particulièrement de la commune de Parcey, ce rapport précise que le Sud-Est de son territoire reste le plus diversifié dès lors que " les mortes sont alimentées par la nappe alluviale ", que l' " on y rencontre des magnocariçaies (formations de grandes laîches dont la laîche aiguë) et mégaphorbiaies (formations de hautes herbes), des roselières, des groupements amphibies à cresson amphibie, puis des groupements aquatiques à potamots et renoncules aquatiques " ainsi qu'une " diversité d'habitats remarquables avec des groupements végétaux aquatiques comme les communautés d'hottonies des marais (espèce protégée) et les tapis de characées ". Il mentionne par ailleurs la présence du site Natura 2000 de la Basse vallée du Doubs à proximité de la parcelle de la SCI, lequel comporte une zone de protection spéciale (ZPS) et une zone spéciale de conservation (ZSC) et abrite de nombreuses espèces végétales et animales notamment dans les prairies et pelouses sèches. Enfin, le rapport se réfère au schéma régional de cohérence écologique de la région Franche-Comté approuvé en 2015, s'agissant de la mise en place de la trame verte et bleue, dont il résulte que la vallée du Doubs constitue à la fois un réservoir de biodiversité régional pour la sous-trame aquatique, rejoint par la Loue, et un corridor écologique.
4. Ces éléments justifient avec une précision suffisante les critères de délimitation du secteur NB au sein de la zone naturelle et forestière du PLUi. Contrairement à ce que soutient l'appelante, les auteurs du plan local d'urbanisme n'étaient pas tenus de justifier dans le rapport de présentation le classement zonal de chaque parcelle du territoire et il ne ressort pas des pièces du dossier que, par son objet ou ses effets, le classement de la parcelle litigieuse aurait dû faire l'objet d'une mention particulière dans le rapport de présentation. Par suite, le moyen tiré de l'insuffisance de ce rapport doit être écarté.
5. En deuxième lieu, l'article 12 du décret n° 2015-1783 du 28 décembre 2015 relatif à la partie réglementaire du livre Ier du code de l'urbanisme et à la modernisation du contenu du plan local d'urbanisme dispose que : " VI. - Les dispositions des articles R. 123-1 à R. 123-14 du code de l'urbanisme dans leur rédaction en vigueur au 31 décembre 2015 restent applicables aux plans locaux d'urbanisme dont l'élaboration, la révision, la modification ou la mise en compatibilité a été engagée avant le 1er janvier 2016 (...) ". Aux termes de l'article R. 123-8 du code de l'urbanisme, dans sa version alors en vigueur : " Les zones naturelles et forestières sont dites " zones N ". Peuvent être classés en zone naturelle et forestière, les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison : / a) soit de la qualité des sites, milieux et espaces naturels, des paysages et de leur intérêt, notamment du point de vue esthétique, historique ou écologique ; (...) / c) Soit de leur caractère d'espaces naturels (...) ". Par ailleurs, aux termes du II de l'article R. 371-19 du code de l'environnement : " Les réservoirs de biodiversité sont des espaces dans lesquels la biodiversité est la plus riche ou la mieux représentée, où les espèces peuvent effectuer tout ou partie de leur cycle de vie et où les habitats naturels peuvent assurer leur fonctionnement en ayant notamment une taille suffisante, qui abritent des noyaux de populations d'espèces à partir desquels les individus se dispersent ou qui sont susceptibles de permettre l'accueil de nouvelles populations d'espèces. / Un réservoir de biodiversité peut être isolé des autres continuités de la trame verte et bleue lorsque les exigences particulières de la conservation de la biodiversité ou la nécessité d'éviter la propagation de maladies végétales ou animales le justifient. / Les espaces définis au 1° du II de l'article L. 371-1 constituent des réservoirs de biodiversité ".
6. Il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir et de fixer en conséquence le zonage déterminant les possibilités de construction. Leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif qu'au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts.
7. Ainsi qu'il a été indiqué, il ressort du parti d'aménagement retenu par les auteurs du PLUi que, par la création de la zone NB au sein de la zone naturelle et forestière, ils ont entendu préserver les réservoirs de biodiversité au sein des espaces naturels d'intérêt écologique majeur représentés notamment par les pelouses sèches sur les collines doloises et les milieux humides associés au Doubs, à la Loue et à leurs affluents, ainsi que par des prairies naturelles. Il résulte du rapport de présentation que l'identification de ces zones s'est fondée sur les inventaires déjà connus mais également sur une étude spécifique des habitats naturels et de la flore des milieux ouverts dont la méthodologie, conforme au cahier des charges établi par le conservatoire botanique national de Franche-Comté, a consisté, outre la consultation des bases de données existantes, en la réalisation de relevés phytosociologiques de terrain. Cette étude dresse une liste de résultats par commune et recense, pour la commune de Parcey, plusieurs habitats naturels à préserver en raison de leur valeur pour la biodiversité, sur une surface totale de quelque sept hectares, dont la parcelle litigieuse. Si cette parcelle est partiellement bordée de parcelles classées en zone U, dont le Moulin de Parcey qui fait par ailleurs l'objet d'un zonage spécifique en zone industrielle, elle ne peut, compte-tenu tant de sa superficie de plus de 12 hectares que de sa localisation en bordure de village et à proximité immédiates d'espaces boisés et de la rivière de la Loue, être regardée comme une dent creuse, alors en outre qu'elle n'est pas située dans le secteur envisagé pour l'extension urbaine de la commune. Les seules circonstances que cette parcelle aurait fait l'objet de travaux de décapage, au demeurant anciens, qu'elle aurait été occupée brièvement par des gens du voyage et que son classement induirait une baisse de sa valeur vénale sont sans incidence sur l'opportunité d'un classement en zone NB compte-tenu de l'intérêt écologique qu'elle représente au regard du parti d'aménagement privilégié. Par suite, l'erreur manifeste d'appréciation dont serait entaché le classement de la parcelle ZI n° 173 doit être écartée.
8. En troisième lieu, aux termes de l'article L. 151-23 du code de l'urbanisme : " Le règlement peut identifier et localiser les éléments de paysage et délimiter les sites et secteurs à protéger pour des motifs d'ordre écologique, notamment pour la préservation, le maintien ou la remise en état des continuités écologiques et définir, le cas échéant, les prescriptions de nature à assurer leur préservation. Lorsqu'il s'agit d'espaces boisés, il est fait application du régime d'exception prévu à l'article L. 421-4 pour les coupes et abattages d'arbres. / Il peut localiser, dans les zones urbaines, les terrains cultivés et les espaces non bâtis nécessaires au maintien des continuités écologiques à protéger et inconstructibles quels que soient les équipements qui, le cas échéant, les desservent. ".
9. La circonstance, invoquée par la requérante, que la parcelle en litige ne serait pas incluse dans le site Natura 2000 se trouvant dans le même secteur ne suffit pas à remettre en cause les conclusions de l'étude des habitats naturels et de la flore des milieux ouverts mentionnée au point 7 selon lesquelles une partie, précisée dans cette étude, de cette parcelle constituerait un habitat d'intérêt communautaire. Dans ces conditions, le moyen tiré de ce que cette partie de la parcelle ne pouvait être identifiée dans le règlement graphique du PLUi, au titre de l'article L. 151-23 du code de l'urbanisme, comme un habitat d'intérêt communautaire ne peut qu'être écarté.
10. En quatrième lieu, aux termes de l'article L. 151-8 du code de l'urbanisme : " Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols permettant d'atteindre les objectifs mentionnés aux articles L. 101-1 à L. 101-3. ".
11. Il ressort du règlement du PLUi que sont seuls admis, en zone NB, les travaux, constructions et installations légères nécessaires pour la valorisation écologique des habitats naturels ainsi que le mobilier urbain inhérent, dans une limite de 70 m² d'emprise au sol, et à condition de ne pas porter atteinte à l'environnement et de pouvoir être réversibles.
12. La SCI soutient à cet égard que le PADD a prévu d'aménager sur la parcelle en litige des liaisons cyclables traversantes, alors que les constructions induites ne sont pas assimilables aux constructions légères autorisées en zone NB. A supposer que ces liaisons cyclables ne puissent être assimilées aux constructions et installations légères prévues par le règlement de la zone NB, la carte présentant les liaisons à créer sur le territoire, notamment, de la commune de Parcey n'est pas identifiée dans le PADD comme une orientation d'aménagement et de programmation (OAP), de sorte que sa valeur ne saurait être qu'illustrative et n'exclut pas que les itinéraires de liaisons cyclables soient finalement décalés. Il s'ensuit que le moyen tiré de l'incohérence du classement de la parcelle litigieuse avec les orientations du PADD, lesquelles doivent en tout état de cause s'apprécier de manière globale à l'échelle de l'ensemble du territoire du PLUi, doit être écarté.
13. Il résulte de tout ce qui précède que la requérante n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Besançon a rejeté sa demande.
Sur les conclusions tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :
14. Les conclusions présentées à ce titre par la requérante, qui est la partie perdante dans la présente instance, doivent être rejetées. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire droit aux conclusions présentées au même titre par la communauté d'agglomération du Grand Dole.
D E C I D E :
Article 1er : La requête de la SCI Ascot est rejetée.
Article 2 : Les conclusions relatives à l'application de l'article L. 761-1 présentées par la communauté d'agglomération du Grand Dole sont rejetées.
Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la SCI Ascot et à la communauté d'agglomération du Grand Dole.
Délibéré après l'audience du 16 janvier 2025, à laquelle siégeaient :
- M. Wurtz, président,
- Mme Bauer, présidente-assesseure,
- M. Berthou, premier conseiller.
Rendu public par mise à disposition au greffe le 6 février 2025.
La rapporteure,
Signé : S. BAUER Le président,
Signé : Ch. WURTZ Le greffier,
Signé : F. LORRAIN La République mande et ordonne au préfet du Jura en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.
Pour expédition conforme,
Le greffier,
F. LORRAIN
N° 21NC03102 2
