| France, Cour administrative d'appel de NANCY, 5ème chambre, 25 février 2025, 21NC02313

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

M. B... C... et M. A... C... ont demandé au tribunal administratif de Besançon d'annuler les arrêtés du 6 décembre 2019 par lesquels le maire de La Loye a refusé de leur délivrer des permis de construire chacun un bâtiment de stockage doté d'une toiture couverte de panneaux photovoltaïques ainsi que les décisions rejetant implicitement les recours gracieux qu'ils ont exercés le 14 janvier 2020 contre ces arrêtés.

Par un jugement n°s 2000540, 2000541 du 17 juin 2021, le tribunal administratif de Besançon a rejeté leurs demandes.

Procédure devant la cour :

Par une requête et des mémoires, enregistrés les 13 août 2021, 16 janvier 2023 et 1er février 2024, M. B... C..., représenté par Me Bocher-Allanet, demande à la cour :

1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Besançon du 17 juin 2021 en tant qu'il rejette sa demande n° 2000541 ;

2°) d'annuler l'arrêté du 6 décembre 2019 par lequel le maire de La Loye a refusé de lui délivrer un permis de construire un bâtiment de stockage doté d'une toiture couverte de panneaux photovoltaïques ainsi que la décision rejetant implicitement le recours gracieux qu'il a exercé le 14 janvier 2020 contre cet arrêté ;

3°) d'enjoindre au maire de La Loye de lui délivrer le permis de construire sollicité ou, à défaut, de procéder au réexamen de sa demande dans un délai de quinze jours à compter de la notification de l'arrêt à intervenir ;

4°) de mettre à la charge de la commune de La Loye le versement d'une somme de 2 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- le maire s'est estimé tenu par l'avis défavorable émis par le conseil municipal le 5 juillet 2019 et a ainsi méconnu l'étendue de sa compétence ;

- le projet ne méconnaît pas l'article 2 A du règlement du plan local d'urbanisme, dès lors que les dispositions de cet article ne visent que l'hypothèse d'un exploitant agricole disposant déjà d'un siège d'exploitation ou de bâtiments agricoles en zone A ou situés à moins de 100 mètres de cette dernière ;

- ces dispositions de l'article 2 A sont illégales dès lors que :

- elles sont manifestement incohérentes avec le projet d'aménagement et de développement durables ;

- elles sont contradictoires avec les exigences législatives afférentes à la protection de l'activité agricole ;

- elles méconnaissent la liberté d'entreprendre ;

- elles ne font l'objet d'aucune motivation dans le rapport de présentation.

Par des mémoires en défense, enregistrés le 30 septembre 2021 et le 7 février 2024, la commune de La Loye, représentée par la SELARL Brocard-Gire, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mis à la charge de M. C... le versement d'une somme de 2 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que les moyens de la requête ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- la Constitution, notamment son Préambule ;

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. D...,

- les conclusions de Mme Bourguet, rapporteure publique,

- les observations de Me Bocher-Allanet, avocate de M. C..., et les observations de Me Maurin, substituant Me Brocard, avocate de la commune de la Loye.

Une note en délibéré, enregistré le 30 janvier 2025, a été présentée par M. C....

Considérant ce qui suit :

1. Le 2 juillet 2019, M. B... C..., qui est exploitant agricole, a déposé une demande de permis de construire à l'effet, sur un terrain cadastré section ZE n° 51 situé au lieudit A Layotte à La Loye, d'édifier un bâtiment destiné à l'exploitation agricole. Il relève appel du jugement du 17 juin 2021 par lequel le tribunal administratif de Besançon a rejeté sa demande tendant à l'annulation de l'arrêté du 6 décembre 2019 par lequel le maire de La Loye a refusé de lui délivrer ce permis de construire et de la décision implicite de rejet née du silence gardé sur le recours gracieux présenté contre cet arrêté le 14 janvier 2020.

Sur le bien-fondé du jugement attaqué :

En ce qui concerne la légalité externe de l'arrêté du 6 décembre 2019 :

2. Aux termes de l'article L. 422-1 du code de l'urbanisme : " L'autorité compétente pour délivrer le permis de construire, d'aménager ou de démolir et pour se prononcer sur un projet faisant l'objet d'une déclaration préalable est : / (a) Le maire, au nom de la commune, dans les communes qui se sont dotées d'un plan local d'urbanisme ou d'un document d'urbanisme en tenant lieu, ainsi que, lorsque le conseil municipal l'a décidé, dans les communes qui se sont dotées d'une carte communale ; lorsque le transfert de compétence à la commune est intervenu, ce transfert est définitif (...) ".

3. La circonstance qu'une décision prise en matière d'urbanisme soit précédée d'une délibération du conseil municipal reste sans incidence sur sa légalité dès lors que l'avis ainsi recueilli n'a pas revêtu un caractère impératif liant le maire dans des conditions qui auraient fait obstacle à l'exercice normal de sa compétence pour prendre cette décision.

4. Par une délibération du 5 juillet 2019, le conseil municipal de La Loye avait émis un avis défavorable à la délivrance du permis de construire sollicité par M. C.... Toutefois, il ne résulte pas de l'instruction que le maire, dont l'arrêté du 6 décembre 2019 est motivé par un motif étranger aux raisons pour lesquelles le conseil municipal avait estimé pouvoir émettre cet avis, dépourvu de caractère impératif, aurait estimé être tenu par cet avis de rejeter la demande de M. C.... Par suite, l'avis ainsi recueilli n'a pas revêtu un caractère impératif liant le maire dans des conditions qui auraient fait obstacle à l'exercice normal de sa compétence en matière de permis de construire. Il en résulte que M. C... n'est pas fondé à soutenir que le maire a méconnu l'étendue de la compétence propre qu'il tient de l'article L. 422-1 du code de l'urbanisme.

En ce qui concerne la légalité interne :

5. Pour rejeter la demande de M. C..., les premiers juges, après avoir à bon droit infirmé le motif énoncé par l'arrêté du 6 décembre 2019, tiré de ce que le bâtiment projeté n'est pas nécessaire à l'exploitation agricole et ne peut par suite être autorisé dans la zone agricole A du plan local d'urbanisme intercommunal (PLUi) de la communauté de communes du Val d'Amour dès lors que le projet concerne la réalisation d'un bâtiment en vue d'y installer sur la toiture des panneaux photovoltaïques, ont, toutefois, fait droit à la demande de substitution de motif présentée par la commune, sur le fondement des dispositions de l'article 2 A du règlement de ce plan.

6. Aux termes des dispositions de ce règlement applicables aux zones agricoles : " Article 2 A - Occupations et utilisations du sol soumises à conditions particulières / En secteur AP, seuls sont admis sous conditions les constructions et installations nécessaires aux services publics ou d'intérêt collectif (...) / En secteur AH et le reste de la zone A, sont admis sous conditions de ne pas porter atteinte aux habitats naturels et aux espèces patrimoniales inventoriées, de ne pas compromettre l'activité agricole, de ne pas porter atteinte aux terres de bonne qualité et à la capacité de production du secteur agricole, de s'implanter à proximité des bâtiments de l'exploitation et du respect de la réglementation en vigueur : / • les constructions nécessaires à l'activité agricole (au sens de l'article L. 311-1 du code rural) ou dans le prolongement direct de cette activité (...) / Les constructions doivent être implantées dans un rayon de 100 m autour des bâtiments de l'exploitation agricole et faire l'objet d'une recherche d'intégration paysagère. / (...) ".

S'agissant du moyen tiré par voie d'exception de l'illégalité de l'article 2 A du règlement du plan local d'urbanisme :

7. Dans le cadre de la contestation d'un acte règlementaire par voie d'exception, la légalité des règles fixées par cet acte, la compétence de son auteur et l'existence d'un détournement de pouvoir peuvent être utilement critiquées. En revanche, il n'en va pas de même des conditions d'édiction de cet acte, les vices de forme et de procédure dont il serait entaché ne pouvant être utilement invoqués que dans le cadre du recours pour excès de pouvoir dirigé contre l'acte réglementaire lui-même. Il résulte néanmoins de l'article L. 600-1 du code de l'urbanisme que l'illégalité pour vice de forme ou de procédure d'un plan local d'urbanisme peut être invoquée par voie d'exception dans un délai de six mois à compter de la prise d'effet de ce document, ce délai n'étant pas applicable " lorsque le vice de forme concerne : / -soit la méconnaissance substantielle ou la violation des règles de l'enquête publique sur les schémas de cohérence territoriale, les plans locaux d'urbanisme et les cartes communales ; / -soit l'absence du rapport de présentation ou des documents graphiques. ".

8. M. C... soutient tout d'abord que les dispositions de l'article 2 A du règlement du PLUi selon lesquelles en zone A les constructions nécessaires à l'exploitation agricole doivent être implantées dans un rayon de 100 m autour des bâtiments de l'exploitation agricole ne sont pas justifiées par le rapport de présentation de ce plan. Toutefois, ce moyen, tiré d'un vice de forme dont serait ainsi entaché ce PLUi sur ce point, vice qui ne concerne pas la méconnaissance substantielle ou la violation des règles de l'enquête publique ou l'absence du rapport de présentation et qui a été soulevé par la requête plus de six mois après la prise d'effet de ce plan, approuvé le 2 mai 2017, ne saurait être utilement invoqué par voie d'exception. Il en résulte qu'il doit être écarté comme inopérant.

9. Aux termes de l'article L. 151-2 du code de l'urbanisme : " Le plan local d'urbanisme comprend : / (...) / 2° Un projet d'aménagement et de développement durables ; / (...) / 4° Un règlement ; / (...) ". Aux termes de l'article L. 151-1 de ce code, dans sa rédaction applicable en l'espèce : " Le projet d'aménagement et de développement durables définit : / 1° Les orientations générales des politiques d'aménagement, d'équipement, d'urbanisme, de paysage, de protection des espaces naturels, agricoles et forestiers, et de préservation ou de remise en bon état des continuités écologiques ; / 2° Les orientations générales concernant l'habitat, les transports et les déplacements, les réseaux d'énergie, le développement des communications numériques, l'équipement commercial, le développement économique et les loisirs, retenues pour l'ensemble de l'établissement public de coopération intercommunale ou de la commune. / Il fixe des objectifs chiffrés de modération de la consommation de l'espace et de lutte contre l'étalement urbain. / Il peut prendre en compte les spécificités des anciennes communes, notamment paysagères, architecturales, patrimoniales et environnementales, lorsqu'il existe une ou plusieurs communes nouvelles. ". Aux termes de l'article L. 151-8 du même code : " Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols permettant d'atteindre les objectifs mentionnés aux articles L. 101-1 à L. 101-3. ".

10. Pour apprécier la cohérence ainsi exigée au sein du plan local d'urbanisme entre le règlement et le projet d'aménagement et de développement durables, il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d'une analyse globale le conduisant à se placer à l'échelle du territoire couvert par le document d'urbanisme, si le règlement ne contrarie pas les orientations générales et objectifs que les auteurs du document ont définis dans le projet d'aménagement et de développement durables, compte tenu de leur degré de précision. Par suite, l'inadéquation d'une disposition du règlement du plan local d'urbanisme à une orientation ou un objectif du projet d'aménagement et de développement durables ne suffit pas nécessairement, compte tenu de l'existence d'autres orientations ou objectifs au sein de ce projet, à caractériser une incohérence entre ce règlement et ce projet.

11. Les dispositions des articles 1 A du règlement du PLUi, relatives aux occupations et utilisations du sol interdites dans la zone A, et celles de son articles 2 A, relatives aux occupations et utilisations du sol soumises à conditions particulières dans cette zone, n'interdisent pas les constructions nécessaires à l'activité agricole autres que celles se rapportant à des bâtiments d'exploitation agricole existants sur le territoire couvert par ce plan. Dès lors, les dispositions de l'article 2 A selon lesquelles " les constructions doivent être implantées dans un rayon de 100 m autour des bâtiments de l'exploitation agricole (...) " ne sont applicables qu'aux constructions nécessaires à l'activité agricole d'exploitations agricoles déjà pourvues de bâtiments sur le territoire couvert par ce règlement, que ce ou ces bâtiments existants correspondent ou non au siège de l'exploitation et que ce dernier soit ou non localisé sur ce territoire. En conséquence, elles ne sont applicables, ni au cas d'une construction nécessaire à l'activité agricole d'une exploitation agricole à créer, ni au cas d'une construction nécessaire à l'activité agricole d'une exploitation agricole existante mais non pourvue de bâtiments d'exploitation. Par suite, elles n'ont pas pour effet de subordonner la délivrance d'un permis de construire une construction nécessaire à l'activité agricole à la condition que le pétitionnaire soit déjà propriétaire ou utilisateur de bâtiments d'exploitation sur le territoire couvert par le PLUi.

12. Il résulte de ce qui a été dit au point 11 que ces dispositions de l'article 2 A n'ont ni pour objet ni pour effet de faire obstacle à la création de nouvelles exploitations agricoles sur le territoire de la communauté de communes du Val d'Amour. Elles n'ont pas davantage pour objet ou pour effet de faire obstacle au transfert de bâtiments d'exploitation agricole existants sur ce territoire en un autre lieu du même territoire, que ce transfert corresponde ou non au siège de l'exploitation. Dès lors, M. C... n'est pas fondé à soutenir que ces dispositions seraient incohérentes avec l'orientation du projet d'aménagement et de développement durables consistant, au point 2.1 de ce projet, à " faire perdurer les fonctionnalités agricoles du territoire " en assurant, notamment, au point 2.1.1, la " préservation des espaces stratégiques pour l'activité agricole et sylvicole ".

13. Ces dispositions de l'article 2 A du règlement du PLUi sont applicables dans l'ensemble de la zone A, à l'exception du secteur AP, inconstructible pour des motifs de sensibilité paysagère ou de présence d'espaces agricoles étroitement imbriqués dans le tissu urbain. Il en résulte que M. C... n'est pas fondé à soutenir qu'elles sont incohérentes avec l'orientation figurant au point 2.1.2 du projet d'aménagement et de développement durables ayant pour objet la " préservation des bâtiments agricoles et sylvicoles et anticipation de leur évolution dans les villages ", dont résulte qu'elle concerne les zones urbanisées (bourgs-centres et villages), mais non les espaces agricoles, non urbanisés, classés en zone A.

14. Les dispositions de l'article 2 A du règlement du PLUi dont M. C... excipe de l'illégalité ont pour objectif, s'agissant des exploitations agricoles existantes déjà dotées de bâtiments d'exploitation, de recentrer l'implantation de nouvelles constructions nécessaires à l'exploitation dans un périmètre limité autour des bâtiments d'exploitation existants et ainsi de limiter la dispersion des bâtiments agricoles dans la zone agricole comme le mitage de cette dernière par ces bâtiments. Ces dispositions répondent ainsi à l'orientation énoncée au point 2.1.1 du projet d'aménagement et de développement durables relative à la préservation des espaces stratégiques pour l'activité agricole et sylvicole, selon laquelle " Sur un territoire constitué à 95 % d'espaces agricoles et sylvicoles, la priorité est de préserver ces espaces du mitage de l'urbanisation, du morcellement des espaces et de la perturbation des déplacements des engins ". Il en résulte que M. C... n'est pas fondé à soutenir que ces dispositions caractériseraient une incohérence entre le règlement et le projet d'aménagement et de développement durables.

15. En se bornant à soutenir que ces dispositions de l'article 2 A du règlement du PLUi sont incompatibles avec les nombreuses législations et réglementations visant à la protection des agriculteurs et à favoriser l'installation de nouveaux exploitants, sans indiquer quelles législations et réglementations seraient ainsi en cause, le requérant n'assortit pas sur ce point le moyen tiré de l'illégalité de cet article des précisions suffisantes pour mettre le juge de l'excès de pouvoir à même d'en apprécier le bien-fondé.

16. Aux termes de l'article L. 151-9 du code de l'urbanisme : " Le règlement délimite les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger. / Il peut préciser l'affectation des sols selon les usages principaux qui peuvent en être faits ou la nature des activités qui peuvent y être exercées et également prévoir l'interdiction de construire. / Il peut définir, en fonction des situations locales, les règles concernant la destination et la nature des constructions autorisées. ". Aux termes de l'article L. 151-17 du même code : " Le règlement peut définir, en fonction des circonstances locales, les règles concernant l'implantation des constructions. ". L'article R. 151-22 de ce code dispose : " Les zones agricoles sont dites " zones A ". Peuvent être classés en zone agricole les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles. ". Selon l'article R. 151-23 : " Peuvent être autorisées, en zone A : / 1° Les constructions et installations nécessaires à l'exploitation agricole ou au stockage et à l'entretien de matériel agricole par les coopératives d'utilisation de matériel agricole agréées au titre de l'article L. 525-1 du code rural et de la pêche maritime ; / 2° Les constructions, installations, extensions ou annexes aux bâtiments d'habitation, changements de destination et aménagements prévus par les articles L. 151-11, L. 151-12 et L. 151-13, dans les conditions fixées par ceux-ci. ". Selon l'article R. 151-33 : " Le règlement peut, en fonction des situations locales, soumettre à conditions particulières : / 1° Les types d'activités qu'il définit ; / 2° Les constructions ayant certaines destinations ou sous-destinations. ".

17. Les dispositions de l'article 2 A du règlement du PLUi dont M. C... excipe de l'illégalité ne sont pas incohérentes avec le projet d'aménagement et de développement durables. Elles visent à limiter la dispersion des nouvelles constructions nécessaires à l'activité agricole des exploitations existantes dans la zone agricole comme les inconvénients, notamment du fait de la circulation des engins, pouvant résulter de l'éloignement entre ces nouvelles constructions et les bâtiments agricoles préexistants ainsi que les sièges des exploitations. Elles ne font pas obstacle à la création de nouvelles exploitations agricoles et, quant aux exploitations existantes, se bornent à limiter les possibilités de localiser de nouveaux bâtiments à l'intérieur de la zone A. En outre, les articles 2 UA et 2 UC du règlement, applicables aux secteurs UA et UC de la zone urbaine U, couvrant à La Loye 38, 8 des 51, 3 hectares de cette zone, soit plus des trois quarts de sa superficie, y autorisent " les constructions, ouvrages et travaux destinés à l'exploitation agricole ne générant pas de périmètre sanitaire (bâtiment de stockage) ". Dès lors, il ne ressort pas du dossier que ces dispositions de l'article A 2 seraient entachées d'une erreur manifeste d'appréciation. Il en résulte que M. C... n'est pas fondé à soutenir que ces dispositions, qui ne sont pas disproportionnées aux buts qu'elles poursuivent, portent une atteinte illégale à la liberté d'entreprendre.

18. Il résulte de ce qui a été dit aux points 7 à 17 que M. C... n'est pas fondé à exciper de l'illégalité des dispositions de l'article 2 A du règlement du PLUi.

S'agissant du moyen tiré de l'inexacte application des dispositions de l'article 2 A du règlement du plan local d'urbanisme :

19. Il ressort des pièces du dossier que le siège de l'exploitation agricole de M. C... est situé ferme de la Vignotte à La Loye. Les bâtiments de son exploitation sont localisés, d'une part, au lieu de ce siège, situé dans le secteur UA 5 de la zone U du règlement graphique du plan local d'urbanisme intercommunal ainsi qu'immédiatement voisin au nord et à l'ouest de la zone agricole A et, d'autre part, au lieu du siège de l'exploitation de M. A... C..., son père, localisé dans la zone A. Comme il a été dit, le règlement écrit de ce plan permet, dans ce secteur UA 5, " les constructions, ouvrages et travaux destinés à l'exploitation agricole ne générant pas de périmètre sanitaire (bâtiment de stockage) ". Dès lors, il ne ressort pas du règlement de ce plan que l'application des dispositions de son article A 2 selon lesquelles " Les constructions doivent être implantées dans un rayon de 100 m autour des bâtiments de l'exploitation agricole " serait subordonnée à la condition que ces bâtiments soient eux-mêmes localisés dans la zone agricole A.

20. Il appartient à l'autorité compétente de statuer sur une demande de permis de construire au vu des plans et indications figurant dans cette demande. Il ne ressort pas des pièces de la demande, qui font seulement état de la construction d'un bâtiment agricole pour stocker du matériel et du fourrage et, dans la notice descriptive, d'un bâtiment de stockage à matériels, que cette construction aurait été assortie de la cessation de l'utilisation de bâtiments agricoles existants en d'autres lieux, notamment ceux situés au lieu du siège de l'exploitation de M. C... ou à celui du siège de l'exploitation de son père. Il en résulte que le requérant ne peut utilement se prévaloir d'une nécessité de transférer le siège de l'exploitation au lieu de ce bâtiment à construire et ce, alors même que son courrier du 21 août 2019, que vise l'arrêté contesté, fait état du souhait de transférer le siège de l'exploitation au lieu de la construction ainsi projetée. Le règlement du PLUi ne renferme au demeurant aucune disposition quant à la localisation des sièges des exploitations agricoles, mais ne fait état que des constructions nécessaires ou destinées à l'activité agricole ou des bâtiments de l'exploitation agricole.

21. Il ressort des pièces du dossier que le lieu retenu pour l'implantation du bâtiment agricole dont l'arrêté contesté refuse le permis de le construire est situé au-delà d'un rayon de 100 m autour des bâtiments de l'exploitation de M. C..., que ce soit au siège de son exploitation ou à celui de l'exploitation de son père. Dès lors, les dispositions de l'article 2 A du règlement du PLUi faisaient obstacle à la délivrance de ce permis de construire, sans que M. C... puisse utilement se prévaloir des circonstances que le projet minimise l'impact paysager, ne porte atteinte ni aux habitats naturels ni aux espèces patrimoniales inventoriées et vise à développer et valoriser l'activité agricole, sans impacter de bonnes terres agricoles.

22. Il résulte de tout ce qui précède que M. C... n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Besançon a rejeté sa demande. Dès lors, il ne saurait être fait droit aux conclusions à fin d'injonction qu'il présente.

Sur les frais liés au litige :

23. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de la commune de La Loye, qui n'est pas dans la présente instance la partie perdante, le versement d'une somme à ce titre. Dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de faire droit aux conclusions présentées par cette commune au même titre.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de M. C... est rejetée.

Article 2 : Les conclusions présentées par la commune de La Loye au titre de de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. B... C... et à la commune de La Loye.

Délibéré après l'audience du 28 janvier 2025, à laquelle siégeaient :

- M. Antoine Durup de Baleine, président,

- M. Axel Barlerin, premier conseiller,

- Mme Nolwenn Peton, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 25 février 2025.

Le président-rapporteur,

Signé : A. D...

L'assesseur le plus ancien,

dans l'ordre du tableau,

Signé : A. Barlerin

Le greffier,

Signé : A. Betti

La République mande et ordonne au préfet du Jura en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Le greffier,

A. Betti

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N° 21NC02313