Vu la procédure suivante :
Procédure contentieuse antérieure :
M. B... A... a demandé au tribunal administratif de Châlons-en-Champagne d'annuler la décision du 20 juillet 2020 par laquelle le directeur interrégional des services pénitentiaires Strasbourg Grand-Est a rejeté sa demande de reconnaissance de l'imputabilité de son accident, survenu le 8 octobre 2019, ainsi que la décision implicite de rejet née du silence gardé sur son recours gracieux formé le 15 septembre 2020.
Par un jugement n° 2002352 du 3 juin 2022, le tribunal administratif de Châlons-en-Champagne a rejeté sa demande.
Procédure devant la cour :
Par une requête, enregistrée le 29 juillet 2022, M. A..., représenté par Me Chalon, demande à la cour :
1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Châlons-en-Champagne ;
2°) d'annuler la décision du 20 juillet 2020 et la décision implicite de rejet de son recours gracieux ;
3°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 2 500 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Il soutient que :
- il a subi le 8 octobre 2019 un accident de service qui doit être reconnu imputable au service en application du II de l'article 21 bis de la loi du 13 juillet 1983 ;
- à titre subsidiaire, la décision du 20 juillet 2020 est insuffisamment motivée ;
- la commission de réforme n'avait pas à être consultée ;
- à titre infiniment subsidiaire, la procédure devant la commission de réforme a été irrégulière compte tenu du rejet de sa demande de report de la séance, de la présence du médecin expert qui l'avait déjà examiné et de l'irrégularité de la composition de la commission.
Par un mémoire en défense enregistré le 5 octobre 2023, le garde des sceaux, ministre de la justice conclut au rejet de la requête.
Il soutient que les moyens soulevés par M. A... ne sont pas fondés.
Par une lettre du 25 février 2025, les parties ont été informées, en application de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que le juge d'appel est susceptible de procéder d'office à une substitution de base légale, la décision refusant l'imputabilité au service trouvant sa base légale, non dans les dispositions de l'article 34 de la loi du 11 janvier 1984, mais dans celles de l'article 21 bis de la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires, créé par le I de l'article 10 de l'ordonnance du 19 janvier 2017.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le code des relations entre le public et l'administration ;
- le code de la sécurité sociale ;
- la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ;
- la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 ;
- l'ordonnance n° 2017-53 du 19 janvier 2017 ;
- le décret n° 86-442 du 13 mars 1986 ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de Mme Peton,
- et les conclusions de Mme Bourguet, rapporteure publique.
Considérant ce qui suit :
1. M. A..., adjoint administratif, est affecté à la maison d'arrêt de Châlons-en-Champagne où il exerce les fonctions de référent des activités socio-culturelles de l'établissement. Le 25 octobre 2019, M A... a adressé une demande de reconnaissance d'imputabilité au service d'un accident qu'il déclare être survenu le 8 octobre 2019. La commission de réforme a émis un avis défavorable à cette demande le 9 juillet 2020. Par une décision du 20 juillet 2020, le directeur interrégional des services pénitentiaires Strasbourg Grand-Est a rejeté cette demande de reconnaissance de l'imputabilité au service de l'accident survenu le 8 octobre 2019, et a ensuite implicitement rejeté le recours gracieux formé par l'agent le 15 septembre 2020. M. A... relève appel du jugement du 3 juin 2022 par lequel le tribunal administratif de Châlons-en-Champagne a rejeté sa demande tendant à l'annulation de ces deux décisions.
Sur le bien-fondé du jugement attaqué :
2. En premier, lieu, d'une part, aux termes de l'article 34 de la loi du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l'Etat, dans sa rédaction applicable au présent litige : " Le fonctionnaire en activité a droit : (...) 2° A des congés de maladie dont la durée totale peut atteindre un an pendant une période de douze mois consécutifs en cas de maladie dûment constatée mettant l'intéressé dans l'impossibilité d'exercer ses fonctions. Celui-ci conserve alors l'intégralité de son traitement pendant une durée de trois mois ; ce traitement est réduit de moitié pendant les neuf mois suivants. Le fonctionnaire conserve, en outre, ses droits à la totalité du supplément familial de traitement et de l'indemnité de résidence. Le bénéfice de ces dispositions est subordonné à la transmission par le fonctionnaire, à son administration, de l'avis d'arrêt de travail justifiant du bien-fondé du congé de maladie, dans un délai et selon les sanctions prévues en application de l'article 35. / Toutefois, si la maladie provient de l'une des causes exceptionnelles prévues à l'article L. 27 du code des pensions civiles et militaires de retraite ou d'un accident survenu dans l'exercice ou à l'occasion de l'exercice de ses fonctions, à l'exception des blessures ou des maladies contractées ou aggravées en service, le fonctionnaire conserve l'intégralité de son traitement jusqu'à ce qu'il soit en état de reprendre son service ou jusqu'à mise à la retraite. Il a droit, en outre, au remboursement des honoraires médicaux et des frais directement entraînés par la maladie ou l'accident (...) ".
3. D'autre part, aux termes de l'article 21 bis de la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires, créé par le I de l'article 10 de l'ordonnance du 19 janvier 2017 portant diverses dispositions relatives au compte personnel d'activité, à la formation et à la santé et la sécurité au travail dans la fonction publique, en vigueur depuis le 21 janvier 2017 et désormais codifié à l'article L. 822-20 du code général de la fonction publique : " I. Le fonctionnaire en activité a droit à un congé pour invalidité temporaire imputable au service lorsque son incapacité temporaire de travail est consécutive à un accident reconnu imputable au service, à un accident de trajet ou à une maladie contractée en service définis aux II, III et IV du présent article. (...) / II. Est présumé imputable au service tout accident survenu à un fonctionnaire, quelle qu'en soit la cause, dans le temps et le lieu du service, dans l'exercice ou à l'occasion de l'exercice par le fonctionnaire de ses fonctions ou d'une activité qui en constitue le prolongement normal, en l'absence de faute personnelle ou de toute autre circonstance particulière détachant l'accident du service. (...) / III. Est reconnu imputable au service, lorsque le fonctionnaire ou ses ayants droit en apportent la preuve ou lorsque l'enquête permet à l'autorité administrative de disposer des éléments suffisants, l'accident de trajet dont est victime le fonctionnaire qui se produit sur le parcours habituel entre le lieu où s'accomplit son service et sa résidence ou son lieu de restauration et pendant la durée normale pour l'effectuer, sauf si un fait personnel du fonctionnaire ou toute autre circonstance particulière étrangère notamment aux nécessités de la vie courante est de nature à détacher l'accident du service. VI. - Un décret en Conseil d'Etat fixe les modalités du congé pour invalidité temporaire imputable au service mentionné au premier alinéa et détermine ses effets sur la situation administrative des fonctionnaires (...) ".
4. Ces dispositions sont devenues applicables, s'agissant de la fonction publique de l'Etat, depuis l'entrée en vigueur, le 24 février 2019, du décret du 21 février 2019 relatif au congé pour invalidité temporaire imputable au service dans la fonction publique de l'Etat. Par suite, les dispositions de l'article 21 bis de la loi du 13 juillet 1983 s'appliquent au présent litige qui porte sur un accident survenu le 8 octobre 2019 et dont l'imputabilité au service a été demandée le 25 octobre 2019. Par suite, la décision du 20 juillet 2020 ne pouvait être prise sur le fondement des dispositions de l'article 34 de la loi du 11 janvier 1984.
5. Toutefois, lorsqu'il constate que la décision contestée devant lui aurait pu être prise, en vertu du même pouvoir d'appréciation, sur le fondement d'un autre texte que celui dont la méconnaissance est invoquée, le juge de l'excès de pouvoir peut substituer ce fondement à celui qui a servi de base légale à la décision attaquée, sous réserve que l'intéressé ait disposé des garanties dont est assortie l'application du texte sur le fondement duquel la décision aurait dû être prononcée. Une telle substitution relevant de l'office du juge, celui-ci peut y procéder de sa propre initiative, au vu des pièces du dossier, mais sous réserve, dans ce cas, d'avoir au préalable mis les parties à même de présenter des observations sur ce point.
6. En l'espèce, si le directeur interrégional des services pénitentiaires Strasbourg Grand-Est a, pour les motifs exposés au point 3, fondé à tort sa décision sur les dispositions de l'article 34 de la loi du 11 janvier 1984, il y a lieu de substituer à ce fondement celles de l'article 21 bis de la loi du 13 juillet 1983 dès lors que cette substitution de base légale n'a pas pour effet de priver M. A... des garanties qui lui sont reconnues par la loi et que l'administration dispose du même pouvoir d'appréciation pour appliquer l'un ou l'autre de ces textes.
7. A cet égard, constitue un accident de service un événement survenu à une date certaine, par le fait ou à l'occasion du service, dont il est résulté une lésion, quelle que soit la date d'apparition de celle-ci. Sauf à ce qu'il soit établi qu'il aurait donné lieu à un comportement ou à des propos excédant l'exercice normal du pouvoir hiérarchique, lequel peut conduire le supérieur hiérarchique à adresser aux agents des recommandations, remarques, reproches ou à prendre à leur encontre des mesures disciplinaires, un entretien entre un agent et son supérieur hiérarchique, ne saurait être regardé comme un événement soudain et violent susceptible d'être qualifié d'accident de service, quels que soient les effets qu'il a pu produire sur l'agent.
8. Il ressort des pièces du dossier que la directrice de la maison d'arrêt de Châlons-en-Champagne, s'interrogeant sur l'effectivité des activités professionnelles de M. A..., a adressé à ce dernier des messages électroniques lui demandant de lui adresser un compte-rendu sur son activité de l'année 2019. M. A... persistant à répondre qu'il ne lui était pas possible de dresser un tel compte-rendu, la directrice a décidé de revoir la fiche de poste de l'intéressé. A cette fin, elle a convoqué celui-ci à un entretien le 18 septembre 2019. A l'issue de cet entretien, la directrice de la maison d'arrêt a considéré, dans un message électronique du 23 septembre 2019, que M. A... n'était pas en mesure de remplir les missions qui lui étaient dévolues et a décidé de lui confier des " tâches simples [et] uniques " à accomplir de manière journalière en lien avec ses compétences définies par la responsable des ressources humaines en lui enjoignant de s'adresser chaque jour à cette dernière afin qu'elle lui confie de telles tâches. A partir du 30 septembre 2019, alors qu'il devait se présenter à sa supérieure hiérarchique afin que des missions lui soient confiées, M. A... ne s'est plus présenté à son poste. Par un courrier du 2 octobre 2019, il a été convoqué à un entretien consistant en une demande d'explications avec la responsable des ressources humaines de la maison d'arrêt, en raison du refus d'appliquer les directives de la directrice de la maison d'arrêt. M. A... ne s'est pas rendu à l'entretien fixé le 3 octobre 2019 et, le 7 octobre 2019, il a écrit à la directrice de la maison d'arrêt pour lui indiquer que la médecine de prévention avait préconisé un " travail dans un bureau sans être isolé " et l'absence de " double tâche ", lui a indiqué que les tâches quotidiennes étaient sans rapport avec sa fiche de poste et a enfin précisé qu'en l'absence de respect des préconisations du médecin de prévention il porterait plainte pour harcèlement. Le 7 octobre 2019, la directrice de la maison d'arrêt a rappelé à M. A... que la caducité de sa fiche de poste lui avait été notifiée depuis le 27 septembre, que le travail qui lui était confié était adapté à son état de santé et que l'absence de service fait donnerait lieu à des décisions de retenue de 1/30ème pour chaque journée non travaillée.
9. A la suite de ce dernier échange, M. A... dit avoir subi un " choc émotionnel " et a été placé en situation de congé de maladie. Il a demandé que cet évènement soit reconnu imputable au service. Le certificat médical initial renseigné le 8 octobre 2019 précise que le patient " souffre d'un choc émotionnel lié à un conflit suite à non-respect des fiches de poste. Le monsieur est fort angoissé, tremblement, il s'agit d'un homme souffrant d'un traumatisme crânien en 2002 (...) patient fort angoissé, risque de passage à l'acte, il est conseillé de sortir et de ne pas rester enfermé ".
10. Toutefois, il ressort du rapport d'expertise réalisé le 2 juin 2020 à la demande de l'administration que les troubles affectant M. A..., et notamment le syndrome anxio-dépressif, préexistaient à l'évènement du 8 octobre 2019. A cet égard, il résulte de l'instruction que M. A... a été victime d'une agression par deux détenus en 2002 et fait l'objet d'un suivi médical régulier depuis cette date. Le médecin expert conclut que si les arrêts de travail sont médicalement justifiés, ils ne sont pas imputables au service. Par ailleurs, il ne ressort pas des pièces du dossier que les entretiens des 18 septembre et 2 octobre et les courriers des 23 septembre, 2 octobre et 7 octobre 2019 auraient été conflictuels ni que, lors de ces entretiens, les supérieurs hiérarchiques de M. A... auraient adopté des comportements ou tenu des propos excédant l'exercice normal de leur pouvoir hiérarchique. Ces entretiens ont été motivés par la volonté de permettre à l'intéressé de travailler de manière plus sereine et de lui confier des tâches plus simples dès lors qu'il n'avait mis en place qu'une seule activité depuis le début de l'année 2019. Dans un tel contexte, et alors même que l'intéressé évoque le lien de son choc émotionnel avec l'évolution de son activité professionnelle, aucun lien direct entre ses conditions de travail et l'évolution de son état de santé n'apparaît ici caractérisé. M. A... n'est dès lors pas fondé à soutenir qu'il aurait été victime d'un accident imputable au service et, qu'en conséquence, la décision contestée serait entachée d'une erreur de droit.
11. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration : " Les personnes physiques ou morales ont le droit d'être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. / A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : / (...) / 6° Refusent un avantage dont l'attribution constitue un droit pour les personnes qui remplissent les conditions légales pour l'obtenir ; (...) ". Aux termes de l'article L. 211-5 du même code : " La motivation exigée par le présent chapitre doit être écrite et comporter l'énoncé des considérations de droit et de fait qui constituent le fondement de la décision ".
12. En l'espèce, la décision litigieuse vise les dispositions dont le directeur interrégional des services pénitentiaires a entendu faire application, ainsi que l'avis de la commission de réforme émis le 9 juillet 2020 et le dossier administratif de M. A.... Par suite, la décision est suffisamment motivée.
13. En troisième lieu, aux termes de l'article 47-6 du décret du 14 mars 1986 relatif à la désignation des médecins agréés, à l'organisation des comités médicaux et des commissions de réforme, aux conditions d'aptitude physique pour l'admission aux emplois publics et au régime de congés de maladie des fonctionnaires : " La commission de réforme est consultée : / 1° Lorsqu'une faute personnelle ou toute autre circonstance particulière est potentiellement de nature à détacher l'accident du service ; (...) ".
14. Il ressort de ces dispositions que lorsque l'administration entend opposer une faute personnelle ou une circonstance particulière de nature à détacher l'accident du service, il lui appartient de saisir pour avis la commission de réforme.
15. Par ailleurs, si les actes administratifs doivent être pris selon les formes et conformément aux procédures prévues par les lois et règlements, un vice affectant le déroulement d'une procédure administrative préalable, suivie à titre obligatoire ou facultatif, n'est de nature à entacher d'illégalité la décision prise que s'il ressort des pièces du dossier qu'il a été susceptible d'exercer, en l'espèce, une influence sur le sens de la décision prise ou qu'il a privé les intéressés d'une garantie. Quand bien même il ne revêt qu'un caractère consultatif, l'avis de la commission de réforme contribue à garantir que la décision prise sur une demande de reconnaissance de l'imputabilité d'un accident ou d'une pathologie au service le sera de façon éclairée.
16. Par suite, et contrairement à ce que soutient M. A..., l'administration était tenue de recueillir l'avis de la commission de réforme.
17. En quatrième lieu, aux termes de l'article 19 du décret n° 86-442 du 14 mars 1986 : " La commission de réforme ne peut délibérer valablement que si la majorité absolue des membres en exercice assiste à la séance ; un praticien de médecine générale ou le spécialiste compétent pour l'affection considérée doit participer à la délibération. Les avis sont émis à la majorité des membres présents. Lorsqu'un médecin spécialiste participe à la délibération conjointement avec les deux praticiens de médecine générale, l'un de ces deux derniers s'abstient en cas de vote. La commission de réforme doit être saisie de tous témoignages rapports et constatations propres à éclairer son avis. Elle peut faire procéder à toutes mesures d'instruction, enquêtes et expertises qu'elle estime nécessaires. Le fonctionnaire est invité à prendre connaissance, personnellement ou par l'intermédiaire de son représentant, de la partie administrative de son dossier. Un délai minimum de huit jours doit séparer la date à laquelle cette consultation est possible de la date de la réunion de la commission de réforme ; il peut présenter des observations écrites et fournir des certificats médicaux. La commission de réforme, si elle le juge utile, peut faire comparaître le fonctionnaire intéressé. Celui-ci peut se faire accompagner d'une personne de son choix ou demander qu'une personne de son choix soit entendue par la commission de réforme ".
18. M. A... a été convoqué le 17 juin 2020 à la séance de la commission de réforme prévue le 9 juillet 2020, le courrier de convocation indiquant la possibilité de consulter son dossier administratif, d'obtenir communication par écrit de l'expertise figurant au dossier, d'apporter toutes pièces complémentaires qu'il jugeait utiles. Il a été également informé de la possibilité de se faire assister de la personne de son choix, notamment un médecin. Le conseil de M. A... n'a présenté une demande de report que la veille de la séance de la commission à 14h26 afin de prendre connaissance du dossier et préparer ses observations écrites. En l'absence de motif légitime, aucun texte ou principe n'imposait qu'il soit fait droit à une telle demande. Et le fait que la demande de report n'ait pas été acceptée ne suffit pas à considérer que l'agent n'a pas pu faire valoir ses observations ou se faire représenter.
19. En cinquième lieu, aux termes de l'article 18 du décret du 14 mars 1986 : " Le médecin du travail attaché au service auquel appartient le fonctionnaire dont le cas est soumis au comité médical ou à la commission de réforme est informé de la réunion et de son objet. Il peut obtenir, s'il le demande, communication du dossier de l'intéressé. Il peut présenter des observations écrites ou assister à titre consultatif à la réunion. Il remet un rapport écrit dans les cas prévus aux articles 34, 43 et 47-7. Le fonctionnaire intéressé et l'administration peuvent, en outre, faire entendre le médecin de leur choix par le comité médical ou la commission de réforme ".
20. Contrairement à ce que soutient M. A..., le médecin de prévention a été avisé de la réunion de la commission de réforme par un courrier qui lui a été adressé le 25 juin 2020 par la directrice de la maison d'arrêt de Châlons-en-Champagne.
21. En dernier lieu, les dispositions des articles 3, 8 et 17 de l'arrêté du 4 août 2004 relatif aux commissions de réforme des agents de la fonction publique territoriale et de la fonction publique hospitalière ne sont pas applicables à la situation d'un fonctionnaire d'Etat et les moyens tirés de la méconnaissance de ces dispositions sont inopérants.
22. Il résulte de ce qui précède que M. A... n'est pas fondé à se plaindre de ce que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Châlons-en-Champagne a rejeté sa demande.
Sur les frais liés au litige :
23. Aux termes de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : " " Dans toutes les instances, le juge condamne la partie tenue aux dépens, ou à défaut la partie perdante, à payer à l'autre partie la somme qu'il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Le juge tient compte de l'équité ou de la situation économique de la partie condamnée. Il peut, même d'office, pour des raisons tirées des mêmes considérations, dire qu'il n'y a pas lieu à cette condamnation "
24. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de l'Etat, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, le versement de la somme que M. A... demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens.
D E C I D E :
Article 1er : La requête de M. A... est rejetée.
Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à M. B... A... et au ministre d'Etat, garde des sceaux, ministre de la justice.
Délibéré après l'audience du 13 mai 2025, à laquelle siégeaient :
- Mme Rousselle, présidente,
- M. Barlerin, premier conseiller,
- Mme Peton, première conseillère.
Rendu public par mise à disposition au greffe, le 3 juin 2025.
La rapporteure,
Signé : N. PetonLa présidente,
Signé : P. Rousselle
Le greffier,
Signé : A. Betti
La République mande et ordonne au ministre d'Etat, garde des sceaux, ministre de la justice en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.
Pour expédition conforme,
Le greffier,
A. Betti
N° 22NC02078 2
