| France, Cour administrative d'appel de Nantes, 4ème chambre, 23 décembre 2015, 13NT00348

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

La commune de Mouen a demandé au tribunal administratif de Caen, par trois requêtes distinctes, d'annuler :

- l'arrêté du 23 décembre 2011 par lequel le préfet du Calvados a adopté le schéma départemental de coopération intercommunale du Calvados ;

- l'arrêté du 12 janvier 2012 du préfet du Calvados portant projet de périmètre du nouvel établissement public de coopération intercommunale issu de la fusion de la communauté d'agglomération de Caen la Mer (CACM) et de la communauté de communes des Rives de l'Odon (CCRO) et du rattachement des communes de Colleville-Montgomery, Ouistreham et Saint-André-sur-Orne ;

- l'arrêté du 8 juin 2012 du préfet du Calvados portant création du nouvel établissement public de coopération intercommunale issu de la fusion de la communauté d'agglomération de Caen la Mer et de la communauté de communes des Rives de l'Odon et du rattachement des communes de Colleville-Montgomery, Ouistreham et Saint-André-sur-Orne.

Par un jugement n°1200331,1200332,1201276 du 19 décembre 2012, le tribunal administratif de Caen a rejeté ces demandes.

Procédure devant la cour :

Par une requête, enregistrée le 1er février 2015, la commune de Mouen, représentée par MeB..., demande à la cour :

1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Caen du 19 décembre 2012 ;

2°) d'annuler les arrêtés contestés ;

3°) d'enjoindre au préfet du Calvados de procéder à l'évaluation des données et d'envisager toute autre possibilité de regroupement, ou, à tout le moins, de procéder à l'information utile et suffisante de la commune de Mouen relative à son intégration à la CACM ;

4°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 2 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- le tribunal a retenu à tort que la requête dirigée contre l'arrêté du 23 décembre 2011 arrêtant le schéma départemental de coopération intercommunale était irrecevable au motif que cet acte était préparatoire et ne faisait pas grief ;

- cet arrêté est affecté de plusieurs illégalités : aucune analyse préalable n'a été réalisée en violation de la circulaire du ministre de l'intérieur du 27 décembre 2010 ; il est entaché d'erreur manifeste d'appréciation (la population de la communauté de communes des Rives de l'Odon était supérieure à 5000 habitants ; il y a disparité entre les compétences des structures intercommunales en cause, s'agissant de la voirie et de la protection de l'environnement et du développement durable) ; le préfet s'est cru lié par la position de la commune de Verson ; violation de l'alinéa 5 du paragraphe IV de l'article L. 5210-1-1 du code général des collectivités territoriales, et du principe de libre administration des collectivités territoriales ; l'arrêté a été pris sans la consultation et la concertation prévues par la circulaire du 27 décembre 2010 qui a un caractère impératif ; la délibération de la communauté de communes des Rives de l'Odon du 30 août 2011 est illégale ;

- le jugement qui ne s'est pas prononcé sur ces moyens doit être annulé ;

- l'illégalité de l'arrêté du 23 décembre 2011 entache la légalité des arrêtés du 12 janvier 2012 et du 8 juin 2012 ;

- l'arrêté du 12 janvier 2012 est illégal : absence d'information suffisante de la commune de Mouen sur les conséquences du regroupement envisagé ; absence de notification au directeur régional des finances publiques contrairement aux exigences de la circulaire du 12 janvier 2012 ; il est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation des faits (sur ces points le jugement est entaché d'irrégularité : absence d'analyse du moyen et motivation insuffisante) ;

- l'illégalité de l'arrêté du 12 janvier 2012 affecte la légalité de l'arrêté du 8 juin 2012 opérant la fusion de la CCRO avec la CACM ;

- l'arrêté du 8 juin 2012 est illégal : absence d'information suffisante de la commune de Mouen sur les conséquences du regroupement envisagé ; absence de notification au directeur régional des finances publiques contrairement aux exigences de la circulaire du 12 janvier 2012 ; absence totale d'étude et d'appréhension des compétences ; il est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation des faits.

Par un mémoire en défense, enregistré le 27 novembre 2015, le ministre de l'intérieur conclut au rejet de la requête.

Il soutient que :

- le recours dirigé contre l'arrêté du 23 décembre 2011 a été déclaré à bon droit irrecevable ;

- les moyens dirigés contre les arrêtés contestés n'étaient en tout état de cause pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code général des collectivités territoriales ;

- la loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Madelaine,

- les conclusions de M. Gauthier, rapporteur public.

1. Considérant que, par arrêté du 23 décembre 2011, le préfet du Calvados a publié le schéma départemental de coopération intercommunale du Calvados, qui avait reçu le 16 décembre 2011 un avis favorable de la commission départementale de coopération intercommunale ; que, le 12 janvier 2012, le préfet a arrêté le projet de périmètre d'une nouvelle communauté d'agglomération devant résulter de la fusion de la communauté d'agglomération de Caen la Mer et de la communauté de communes des Rives de l'Odon et du rattachement des communes de Colleville-Montgomery, Ouistreham et Saint-André-sur-Orne ; qu'enfin, par un arrêté du 8 juin 2012, le préfet du Calvados a créé le nouvel établissement public de coopération intercommunale issu de cette fusion, dénommé " communauté d'agglomération Caen la Mer " (CACM) ; que la commune de Mouen relève appel du jugement du 19 décembre 2012 par lequel le tribunal administratif de Caen a rejeté ses demandes tendant à l'annulation de ces trois arrêtés ;

Sur la régularité du jugement en tant qu'il concerne l'arrêté du 23 décembre 2011 :

2. Considérant, d'une part, qu'en vertu du I de l'article L. 5210-1-1 du code général des collectivités territoriales, dans sa rédaction issue de la loi du 16 décembre 2010, dans chaque département est établi un schéma départemental de coopération intercommunale qui prévoit une couverture intégrale du territoire départemental par des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre et la suppression des enclaves et discontinuités territoriales ; qu'en vertu du II de cet article, ce schéma peut notamment proposer la création, la transformation ou la fusion d'établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre et la modification de leurs périmètres, ainsi que la suppression, la transformation ou la fusion de syndicats de communes ou de syndicats mixtes ; qu'il résulte du III de cet article que le schéma est établi en tenant compte, notamment, d'orientations visant à constituer des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre regroupant, sauf exception, au moins cinq mille habitants, à améliorer la cohérence spatiale des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre au regard notamment du périmètre des unités urbaines au sens défini par l'Institut national de la statistique et des études économiques, des bassins de vie et des schémas de cohérence territoriale, à accroître la solidarité financière, à réduire le nombre de syndicats de communes et de syndicats mixtes et à transférer les compétences de ces syndicats à des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre ; qu'en vertu du IV du même article, le projet de schéma est élaboré par le représentant de l'Etat dans le département, présenté à la commission départementale de la coopération intercommunale et adressé pour avis aux communes et établissements publics de coopération intercommunale concernés par les propositions de modifications ainsi que, le cas échéant, aux représentants de l'Etat dans les autres départements concernés ; que le projet et les avis sont ensuite transmis à la commission départementale de la coopération intercommunale, qui donne un avis et peut, à la majorité des deux tiers de ses membres, adopter des modifications du projet de schéma qui sont intégrées à ce projet à condition qu'elles soient conformes aux dispositions des I à III ; que le schéma est arrêté par décision du représentant de l'Etat dans le département, et révisé au moins tous les six ans suivant sa publication ;

3. Considérant, d'autre part, que l'article 60 de la loi du 16 décembre 2010 dispose que le préfet est chargé, jusqu'au 31 décembre 2012 ou, à défaut d'accord des communes, jusqu'au 1er juin 2013, de traduire les orientations du schéma départemental de coopération intercommunale en prenant des arrêtés visant selon les cas à créer, fusionner ou modifier le périmètre des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre, sous réserve de la possibilité, prévue expressément par le législateur, de se démarquer le cas échéant, des propositions de ce schéma alors même que celui-ci a été adopté dans le département ; que l'article 61 de la même loi prévoit de la même manière que le préfet propose puis arrête, pour la mise en oeuvre de ce schéma, la dissolution, la fusion des syndicats de communes ou la modification de leur périmètre ;

4. Considérant, en premier lieu, qu'il résulte de l'ensemble de ces dispositions que le schéma départemental de coopération intercommunale constitue un document d'orientation et de programmation de l'organisation intercommunale dans le département, visant, au terme d'une large concertation entre le représentant de l'Etat et les élus locaux, à traduire dans chaque département les objectifs fixés par le législateur tendant à la couverture intégrale du territoire par des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre, la suppression des enclaves et discontinuités territoriales, la rationalisation des structures de coopération et le renforcement de la solidarité financière ; que la décision arrêtant le schéma de coopération intercommunale n'implique pas, par elle-même, la création, la modification ou la dissolution d'établissements publics de coopération intercommunale, auxquels certaines communes seraient tenues d'adhérer, ni la définition des compétences obligatoirement transférées par les communes à ces établissements ; que le schéma ne comporte aucun effet prescriptif qui soit directement et immédiatement opposable aux communes et établissements publics de coopération intercommunale qu'il concerne, la traduction de ses orientations devant faire l'objet de décisions ultérieures du représentant de l'État, tant pour la création, la fusion, la suppression des établissements publics de coopération intercommunale que pour la modification de leur périmètre ; que les articles 60 et 61 de la loi du 16 décembre 2010 prévoient d'ailleurs la possibilité pour le représentant de l'Etat de proposer une évolution de la structure des établissements publics de coopération intercommunale différente de celle prévue par le schéma ;

5. Considérant, en second lieu, que si l'article L. 5111-6 du code général des collectivités territoriales prévoit que la création d'un syndicat de communes ou d'un syndicat mixte ne peut être autorisée par le représentant de l'Etat dans le département que si elle est " compatible avec le schéma départemental de coopération intercommunale ou avec les orientations en matière de rationalisation mentionnées au III de l'article L. 5210-1-1 " et que l'article L. 5211-41-3 du même code dispose que le périmètre d'un établissement public de coopération intercommunale né de la fusion de deux ou plusieurs établissements est " d'un seul tenant et sans enclave, peut (...) comprendre des communes dont l'inclusion est de nature à assurer la cohérence spatiale et économique ainsi que la solidarité financière nécessaires au développement du nouvel établissement public dans le respect du schéma départemental de coopération intercommunale ", ces dispositions n'ont ni pour objet ni pour effet de conférer une portée normative au dit schéma et d'imposer la mise en oeuvre de l'organisation prévisionnelle cartographiée de l'intercommunalité qu'il comprend ;

6. Considérant qu'ainsi, eu égard à l'absence de portée normative du schéma départemental de coopération intercommunale qui ne modifie pas l'ordonnancement juridique et qui ne constitue qu'un document de programmation issu de la concertation locale censé orienter les décisions du représentant de l'Etat en matière d'organisation intercommunale, l'arrêté adoptant le schéma ne constitue pas un acte susceptible de faire l'objet d'un recours pour excès de pouvoir ;

7. Considérant que, par suite, la demande de la commune de Mouen présentée devant le tribunal administratif et tendant à l'annulation de l'arrêté du préfet du Calvados du 23 décembre 2011 portant approbation du schéma départemental de coopération intercommunale n'était pas recevable ;

8. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que la commune de Mouen n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Caen, qui n'était pas tenu d'examiner les moyens d'annulation présentés à l'encontre de la décision contestée dès lors qu'il rejetait la demande comme irrecevable, a rejeté sa demande tendant à l'annulation de l'arrêté du 23 décembre 2011 ;

Sur le jugement en tant qu'il concerne l'arrêté du 12 janvier 2012 :

9. Considérant, en premier lieu, qu'aux termes de l'article 60 de la loi du 16 décembre 2010 dans sa rédaction alors applicable : " III. Dès la publication du schéma départemental de coopération intercommunale prévu au même article L. 5210-1-1 ou au plus tard à compter du 1er janvier 2012, le représentant de l'Etat dans le département propose, jusqu'au 31 décembre 2012, pour la mise en oeuvre du schéma, la fusion d'établissements publics de coopération intercommunale dont l'un au moins est à fiscalité propre. (...) Le représentant de l'Etat dans le département peut également proposer un périmètre de fusion ne figurant pas dans le schéma, sous la même réserve, après avis de la commission départementale de la coopération intercommunale. (...). Un arrêté de projet de périmètre du nouvel établissement public de coopération intercommunale dresse la liste des établissements publics de coopération intercommunale appelés à fusionner. Il peut en outre comprendre des communes appartenant ou non à un autre établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre. / Cet arrêté est notifié par le représentant de l'Etat dans le département aux présidents des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre intéressés afin de recueillir l'avis de l'organe délibérant et, concomitamment, au maire de chaque commune incluse dans le projet de périmètre afin de recueillir l'accord de chaque conseil municipal. A compter de la notification de l'arrêté de projet de périmètre, les organes délibérants des établissements et les conseils municipaux disposent d'un délai de trois mois pour se prononcer. A défaut de délibération de l'organe délibérant ou d'un conseil municipal dans ce délai, l'avis est réputé favorable " ; que le projet de modification du périmètre de la " communauté d'agglomération Caen la Mer ", incluant notamment la communauté de communes des Rives de l'Odon dont la commune de Mouen était membre, reprenait les orientations du schéma départemental de coopération intercommunale ; que les dispositions précitées n'imposaient pas au préfet de définir à ce stade les compétences transférées et les modalités de son fonctionnement ; que le moyen tiré de ce que l'avis de la commune sur le projet aurait été recueilli dans des conditions irrégulières ne peut qu'être écarté ;

10. Considérant, en deuxième lieu, que la circonstance que l'arrêté préfectoral en cause n'aurait pas été notifié au directeur régional des finances publiques est sans influence sur sa légalité ; que la commune requérante ne saurait utilement se prévaloir à cet égard des termes de la circulaire interministérielle du 12 janvier 2012, qui ne prévoit cette notification que pour permettre aux services des comptables publics concernés par l'évolution statutaire des collectivités dont le regroupement est envisagé de mener les préparatifs tirant les conséquences comptables, budgétaires et fiscales de cette évolution avec les ordonnateurs des collectivités ;

11. Considérant, en troisième lieu, qu'il résulte de ce qui a été dit aux points 2 à 5 du présent arrêt que le schéma départemental de coopération intercommunale, qui ne modifie pas l'ordonnancement juridique et qui ne constitue qu'un document de programmation issu de la concertation locale censé orienter les décisions du représentant de l'Etat en matière d'organisation intercommunale, est dépourvu de portée normative ; qu'il s'ensuit que l'arrêté du 12 janvier 2012 par lequel le préfet du Calvados a projeté d'étendre le périmètre de la communauté d'agglomération Caen la Mer pour y intégrer notamment la communauté de communes des Rives de l'Odon ne peut être regardé comme pris pour l'application du schéma départemental de la coopération intercommunale et ce dernier document ne constitue pas davantage la base légale de l'arrêté préfectoral contesté ; qu'il suit de là que la commune requérante n'est pas recevable à invoquer par voie d'exception l'illégalité du schéma départemental de coopération intercommunale du Calvados ;

12. Considérant, en quatrième lieu, que la commune de Mouen soutient que l'intégration au sein de la CACM des trois communes composant la communauté de communes des Rives de l'Odon constituerait une extension incompréhensible de cette dernière vers le sud-ouest ; qu'il n'est toutefois pas sérieusement contesté que cet ensemble de communes se situe dans la continuité urbaine de l'agglomération de Caen et que l'intégration de ces communes au sein de la CACM faciliterait la gestion de grands projets, notamment celle du devenir du site du 18ème RT qui s'étend sur les deux communautés ; que les circonstances que la commune de Mouen soit membre du syndicat intercommunal du Grand Odon et du syndicat intercommunal d'alimentation en eau potable (SIAEP) de la région de Louvigny, que le périmètre projeté ne respecte pas le découpage cantonal et que la commune de Mouen ne figure dans aucun plan de prévention des risques alors que certaines communes de la CACM y figureraient, ne sont pas, par elles-mêmes, de nature à remettre en cause la pertinence du périmètre projeté ; que le moyen tiré de ce que l'arrêté contesté du 12 janvier 2012 serait entaché d'une erreur manifeste d'appréciation ne peut, ainsi, qu'être écarté ;

13. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que la commune de Mouen n'est, en tout état de cause, pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, qui n'est entaché ni de l'insuffisance d'analyse des moyens ni du défaut de motivation allégués, le tribunal administratif de Caen a rejeté sa demande tendant à l'annulation de l'arrêté du 12 janvier 2012 ;

Sur le jugement en tant qu'il concerne l'arrêté du 8 juin 2012 :

14. Considérant, en premier lieu, que l'arrêté du 8 juin 2012, qui détaille très précisément les compétences de l'établissement de coopération intercommunal créé et précise les modalités de l'intégration financière au sein de cette structure, a été notifié accompagné d'un courrier du préfet du Calvados qui donnait toute explication utile sur la détermination des compétences dans l'immédiat et à terme, sur les aspects fiscaux de la fusion et sur la composition du conseil communautaire ; que le moyen tiré de l'insuffisance d'information doit être écarté ;

15. Considérant, en deuxième lieu, que la circonstance que l'arrêté préfectoral du 8 juin 2012, qui comportait l'indication qu'une copie en serait adressée au directeur régional des finances publiques, n'aurait pas été en fait notifié à ce dernier, est sans influence sur sa légalité ;

16. Considérant, en troisième lieu, qu'il résulte de ce qui a été dit au point 11 et aux points 9 à 12 du présent arrêt, que les moyens tirés, par voie d'exception, de l'illégalité de l'arrêté du 23 décembre 2011 arrêtant le schéma départemental de coopération intercommunale du Calvados et de l'illégalité de l'arrêté du 12 janvier 2012 relatif au projet de définition du périmètre de la CACM ne peuvent qu'être écartés ;

17. Considérant, en quatrième lieu, que l'arrêté prévoit le transfert à la CACM de l'ensemble des compétences exercées par la communauté de communes des Rives de l'Odon ; que certaines de ces compétences ne soient pas exercées pour les autres communes regroupées au sein de la CACM n'est contraire ni au principe selon lequel les compétences transférées doivent être exercées par l'établissement public sur l'ensemble de son territoire, ni au principe d'égalité dès lors que les dispositions du III de l'article L. 5211-41-3 du code général des collectivités territoriales prévoient un dispositif transitoire d'exercice différencié des compétences et précisent notamment que " les compétences transférées à titre optionnel et celles transférées à titre supplémentaire par les communes aux établissements publics de coopération intercommunale existant avant la fusion sont exercées par le nouvel établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre sur l'ensemble de son périmètre ou, si l'organe délibérant de celui-ci le décide dans un délai de trois mois à compter de l'entrée en vigueur de l'arrêté décidant la fusion, font l'objet d'une restitution aux communes. Toutefois, ce délai est porté à deux ans lorsque cette restitution porte sur des compétences ni obligatoires, ni optionnelles " ;

18. Considérant, en cinquième lieu, que pour les mêmes motifs que ceux exposés au point 12 le moyen tiré de ce que l'arrêté contesté serait entaché d'une erreur manifeste d'appréciation doit être écarté ;

19. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que la commune de Mouen n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, qui n'est entaché ni de l'insuffisance d'analyse des moyens ni du défaut de motivation allégués, le tribunal administratif de Caen a rejeté sa demande tendant à l'annulation de l'arrêté du 8 juin 2012 ;

20. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que la commune de Mouen n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Caen a rejeté l'ensemble de ses demandes ;

Sur les conclusions tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :

21. Considérant que les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'une somme soit mise sur ce fondement à la charge de l'Etat qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante ; que les conclusions présentées à ce titre par la commune de Mouen doivent, dès lors, être rejetées ;

DECIDE :

Article 1er : La requête de la commune de Mouen est rejetée.

Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à la commune de Mouen et au ministre de l'intérieur.

Une copie en sera transmise pour information au préfet du Calvados.

Délibéré après l'audience du 22 décembre 2015, à laquelle siégeaient :

- M. Lainé, président de chambre,

- Mme Loirat, président-assesseur,

- M. Madelaine, faisant fonction de premier conseiller.

Lu en audience publique, le 23 décembre 2015.

Le rapporteur,

B. MADELAINE Le président,

L. LAINÉ

Le greffier,

M. A...

La République mande et ordonne au ministre de l'intérieur en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

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N° 13NT003482

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