Vu la procédure suivante :
Procédure contentieuse antérieure :
La société par actions simplifiée (SAS) Les Moulins a demandé au tribunal administratif de Nantes d'annuler le titre de recette exécutoire n° 350 émis le 28 décembre 2019 et de la décharger de l'obligation de payer à la commune de La Guérinière la somme de 293 029,88 euros TTC au titre de l'occupation et de l'exploitation du camping municipal situé au 54 rue des moulins.
Par un jugement n° 2001424 du 20 avril 2022, le tribunal administratif de Nantes a annulé ce titre exécutoire et a déchargé la SAS Les Moulins de l'obligation de payer la somme de 293 029,88 euros TTC mise en recouvrement.
Procédure devant la cour :
Par une requête, enregistrée le 16 juin 2022, la commune de La Guérinière, représentée par Me Marchand, demande à la cour :
1°) d'annuler le jugement du tribunal administratif de Nantes du 20 avril 2022 ;
2°) de rejeter la demande de la SAS Les Moulins ;
3°) de mettre à la charge de la SAS Les Moulins la somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- le titre exécutoire a été émis sur un fondement contractuel ;
- aucun des moyens soulevés par la SAS Les Moulins n'est fondé.
Par un mémoire en défense, enregistré le 17 février 2023, la SAS Les Moulins conclut au rejet de la requête et demande de mettre à la charge de la commune de La Guérinière la somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative
Elle soutient que :
- le titre exécutoire a été émis sur un fondement extra-contractuel ;
- l'arrêt du 1er octobre 2021 de la cour administrative d'appel de Nantes n'a pas autorité de chose jugée ;
- les clauses financières de la convention de délégation de service public sont illégales et elle ne peut donc pas être forcée à les exécuter.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le code général des collectivités territoriales ;
- le code des relations entre le public et l'administration ;
- le code civil ;
- le livre des procédures fiscales ;
- le décret n° 62-1587 du 29 décembre 1962 ;
- le décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de Mme Picquet,
- les conclusions de Mme Rosemberg, rapporteure publique,
- et les observations de Me Pasquet, pour la commune de La Guérinière, et de Me Liébaux, pour la SAS Les Moulins.
Une note en délibéré, présentée pour la SAS Les Moulins, a été enregistrée le 27 septembre 2023.
Considérant ce qui suit :
1. La commune de La Guérinière (Vendée) exploite depuis l'année 1968 un camping, anciennement dénommé " camping de la Sourderie ", sur un terrain situé dans la forêt domaniale de Noirmoutier, d'une contenance de 5 hectares, 58 ares et 90 centiares correspondant aux parcelles cadastrées section AK n° 251 et n° 167 p. Ces parcelles sont la propriété de l'Etat et sont gérées par l'Office national des forêts (ONF), avec lequel la commune a conclu une convention d'occupation, renouvelée par une convention conclue en février 2008 entre l'Etat, l'ONF et la commune de La Guérinière, autorisant l'exploitation, selon un cahier des charges établissant les principes d'une gestion forestière durable, du camping de la Sourderie, pour une durée maximale de neuf années entre le 1er janvier 2008 et le 31 décembre 2016 en échange du paiement à l'ONF par la commune d'une redevance calculée au prorata du chiffre d'affaires brut hors taxes correspondant aux recettes de l'exploitant du camping. L'article 2 de la convention tripartite autorisait la commune de La Guérinière à exploiter le camping de la Sourderie sous forme d'une délégation de service public, soumise à l'agrément préalable de l'ONF.
2. La commune de La Guérinière a fait paraître en juin 2007 un avis d'appel d'offres pour la conclusion, pour une durée de neuf ans à compter du 1er janvier 2008, d'une convention de délégation de service public portant sur l'exploitation du camping municipal de la Sourderie, dans le respect de la charte mise en place par l'ONF et son cahier des charges. M. B... A... a présenté sa candidature pour l'exploitation de ce camping. Son offre ayant été retenue par la commune, la gestion du camping, rebaptisé " Camping des Moulins ", a été confiée pour une durée de neuf années à M. A..., ou toute société qu'il pourrait substituer en cours de contrat, sous certaines conditions, par un contrat de délégation de service public du 27 décembre 2007. Par un avenant du 4 mars 2008, la société par actions simplifiée (SAS) Les Moulins, dont les statuts avaient été signés le 5 février précédent, et dont M. A... détenait 94 % du capital, a été substituée à ce dernier dans l'exécution de la convention du 27 décembre 2007. Un second avenant, signé le 10 août 2009, a porté la durée d'exécution du contrat signé en décembre 2007 à quinze années, soit jusqu'au 31 décembre 2022, afin de tenir compte des investissements engagés par la société Les Moulins.
3. Néanmoins, par un courrier du 18 juillet 2014, la commune de La Guérinière a mis en demeure la société par actions simplifiée Les Moulins de respecter ses obligations contractuelles, notamment de s'acquitter d'une somme due au titre des redevances prévues par les articles 12 et 13 de la convention de décembre 2007 et de communiquer à la commune les comptes rendus financiers complets de l'exploitation du camping au titre des années 2010 à 2013. Par ailleurs, dans cette mise en demeure, la commune relevait, entre autres, que la société avait procédé, sans autorisation, à des modifications de l'état des lieux et avait diminué le nombre d'emplacements, aménagé un parking, abattu des arbres et installé des habitations légères de loisirs. La commune de La Guérinière a réitéré sa mise en demeure par des courriers des 22 août 2014 et 15 janvier 2015, ce dernier courrier informant la société du début d'une procédure de résiliation de la délégation aux torts et risques du délégataire. Puis, par une décision du 13 février 2015, la maire de la commune de La Guérinière, autorisée par une délibération du 12 février 2015 de son conseil municipal, a prononcé la résiliation pour faute du contrat conclu le 27 décembre 2007 aux torts exclusifs de la SAS Les Moulins avec effet immédiat.
4. La SAS Les Moulins a alors saisi le juge des référés du tribunal administratif de Nantes d'une demande tendant à la suspension de l'exécution de la délibération du 12 février 2015 et de la décision du 13 février suivant. Sa demande a été successivement rejetée par une ordonnance du tribunal administratif de Nantes du 11 mars 2015 et par une décision du Conseil d'Etat du 17 juin 2015. Parallèlement, la SAS Les Moulins a saisi le tribunal administratif de Nantes de demandes distinctes tendant l'une à ce que le juge du contrat ordonne la reprise des relations contractuelles avec la commune de La Guérinière à compter de la décision de résiliation, et l'autre à ce que le juge constate la nullité de la convention de délégation de service public conclue avec la commune et condamne la commune de La Guérinière à lui verser une somme globale de 1 738 242,31 euros en remboursement des redevances dont elle s'est acquittée depuis l'année 2008. Par un jugement nos 1501506, 1501529 du 14 mars 2018, le tribunal administratif de Nantes a annulé la convention de délégation de service public conclue le 27 décembre 2007 avec la commune de La Guérinière et a condamné la commune à verser à la SAS Les Moulins la somme de 428 243,63 euros avec intérêts à compter du 9 mars 2015 et capitalisation des intérêts. La SAS Les Moulins a saisi la cour administrative d'appel de Nantes d'un appel tendant à la réformation du jugement du tribunal administratif de Nantes du 14 mars 2018 en tant qu'il n'a fait que partiellement droit à ses demandes indemnitaires. La commune de La Guérinière a également saisi la cour administrative d'appel de Nantes d'un appel dirigé contre le jugement du tribunal administratif de Nantes du 14 mars 2018 tendant à la condamnation de la SAS Les Moulins à lui verser une somme globale de 308 701,90 euros. Enfin, en juillet 2018, la SAS Les Moulins a saisi la cour administrative d'appel de Nantes d'une demande tendant à l'exécution du jugement nos 1501506, 1501529 du tribunal administratif de Nantes du 14 mars 2018. Par un arrêt nos 18NT01946, 18NT01961, 19NT00746 du 19 juillet 2019, la cour administrative d'appel de Nantes a, en premier lieu, rejeté les appels de la SAS Les Moulins et de la commune de La Guérinière dirigés contre le jugement du 14 mars 2018, et, en second lieu, enjoint à la commune de La Guérinière, en exécution du jugement nos 1501506, 1501529 du tribunal administratif de Nantes du 14 mars 2018 et de son propre arrêt, de verser à la SAS Les Moulins la part non acquittée de la somme de 428 243,63 euros dans un délai de trois mois. Par une décision nos 434353, 434355 du 10 juillet 2020, le Conseil d'Etat a annulé cet arrêt de la cour administrative d'appel de Nantes du 19 juillet 2019 et lui a renvoyé à juger les affaires. Par un arrêt n° 20NT02078 rendu le 1er octobre 2021, devenu définitif, la cour a annulé le jugement nos 1501506, 1501529 du tribunal administratif de Nantes du 14 mars 2018, a rejeté les conclusions de la SAS Les Moulins devant le tribunal administratif de Nantes et devant la cour administrative d'appel de Nantes et ses conclusions tendant à l'exécution du jugement nos 1501506, 1501529 du tribunal administratif de Nantes du 14 mars 2018 et a rejeté les conclusions de la commune de La Guérinière tendant à la condamnation financière de la SAS Les Moulins à lui verser diverses sommes au titre de redevances non perçues. Enfin, la SAS Les Moulins a demandé au tribunal administratif de Nantes d'annuler le titre exécutoire n° 350 émis le 28 décembre 2019 et de la décharger de l'obligation de payer à la commune de La Guérinière la somme de 293 029,88 euros TTC au titre de l'occupation et de l'exploitation du camping municipal de la Sourderie. Par un jugement du 20 avril 2022 dont la commune de La Guérinière relève appel, le tribunal a annulé ce titre exécutoire et a déchargé la SAS Les Moulins de l'obligation de payer la somme de 293 029,88 euros TTC mise en recouvrement par ce titre.
Sur le moyen accueilli par les premiers juges :
5. Il résulte de l'ensemble des éléments mentionnés aux points précédents, en particulier de l'annulation, par l'arrêt n° 20NT02078 du 1er octobre 2021 de la cour administrative d'appel de Nantes, du jugement nos 1501506, 1501529 du tribunal administratif de Nantes du 14 mars 2018 qui avait lui-même annulé la convention de délégation de service public conclue le 27 décembre 2007 entre la commune de La Guérinière et la société Les Moulins, que cette convention est réputée n'avoir jamais été annulée et que, dès lors, la commune doit être regardée, malgré les termes de la délibération du conseil municipal du 19 octobre 2019 évoquant en tant que de besoin un " enrichissement sans cause ", qui mentionnait d'ailleurs l'arrêt de la cour du 19 juillet 2019 finalement annulé par la décision du Conseil d'Etat du 10 juillet 2020, comme ayant fondé le titre exécutoire en litige sur cette convention, et non sur un terrain quasi-contractuel. Il résulte d'ailleurs du document récapitulatif intitulé " Camping Les Moulins Redevances 2014 ", également adressé à la société délégataire, que la " redevance ONF " est régie par l'" article 13 de la convention délégataire camping ", cette référence explicite aux prescriptions de la convention caractérisant un fondement contractuel de la créance. En effet, la convention de délégation de service public conclue le 27 décembre 2007 prévoit, en ses articles 12 et 13, le versement à la commune par le délégataire de deux redevances, respectivement, l'une dite " part Commune " en contrepartie des équipements mis à la disposition du délégataire pour l'exploitation du camping, régie par l'article 12, et l'autre, dite " part ONF ", en contrepartie de l'occupation du terrain d'assiette du camping, régie par l'article 13, qui consiste essentiellement à refacturer à l'exploitant la redevance payée par la commune à l'ONF.
6. Par suite, c'est à tort que le tribunal administratif de Nantes a, par le jugement attaqué, annulé le titre exécutoire n° 350 du 28 décembre 2019 émis par le maire de la commune de La Guérinière au motif qu'au regard de la réintégration du contrat de délégation de service public dans l'ordre juridique, la commune ne pouvait légalement émettre un titre de paiement sur le fondement de l'enrichissement sans cause mentionné dans la délibération du conseil municipal du 19 octobre 2019.
7. Toutefois, il appartient à la cour, saisie de l'ensemble du litige par l'effet dévolutif de l'appel, d'examiner les autres moyens soulevés par la SAS Les Moulins tant devant le tribunal administratif que devant la cour.
Sur les autres moyens soulevés par la SAS Les Moulins :
8. En premier lieu, aux termes de l'article L. 1617-5 du code général des collectivités territoriales : " (...) 4° Une ampliation du titre de recettes individuel ou de l'extrait du titre de recettes collectif est adressée au redevable sous pli simple. (...) / En application de l'article 4 de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations, le titre de recettes individuel ou l'extrait du titre de recettes collectif mentionne les nom, prénoms et qualité de la personne qui l'a émis ainsi que les voies et délai de recours. / Seul le bordereau de titres de recettes est signé pour être produit en cas de contestation. ".
9. Il résulte de l'instruction que le titre exécutoire n° 350 du 28 décembre 2019 comporte les nom, prénom et qualité de la personne qui l'a émis et que la commune de La Guérinière a produit le bordereau de titre de recettes qui a été signé électroniquement. Par conséquent, le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de l'article L. 1617-5 du code général des collectivités territoriales doit être écarté.
10. En deuxième lieu, un titre de recette exécutoire doit indiquer les bases de la liquidation de la dette, alors même qu'il est émis par une personne publique autre que l'Etat pour lequel cette obligation était expressément prévue par l'article 81 du décret du 29 décembre 1962 visé ci-dessus. En application de ce principe, la commune de La Guérinière ne pouvait mettre en recouvrement les sommes en litige sans indiquer, soit dans le titre lui-même, soit par référence à un document joint à l'état exécutoire ou précédemment adressé au débiteur, les bases et les éléments de calcul sur lesquels elle se fondait pour mettre les sommes en cause à la charge de la SAS Les Moulins.
11. Il résulte de l'instruction que le titre exécutoire du 28 décembre 2019 comporte en objet la mention " Occupation et exploitation 2014 du camping municipal 54 rue des Moulins - ETAT ONF ". Comme il a été indiqué au point 5, la commune doit être regardée comme ayant fondé le titre de recette exécutoire sur l'application de la convention du 27 décembre 2007. La circonstance alléguée par la SAS Les moulins tirée de ce qu'elle n'aurait bénéficié d'aucun enrichissement sans cause est donc sans influence sur l'indication des bases de liquidation de la créance. Etait également jointe au titre de recette exécutoire une facture de l'Office national des forêts mentionnant " camping les moulins Solde 2014 " établissant que, contrairement à ce que soutient la SAS Les Moulins, la redevance due ne porte pas sur l'année 2015. En outre, était également joint au titre exécutoire le document récapitulatif susmentionné rappelant le mode de calcul de la créance et le montant du premier acompte de 32 854,08 euros versé en juin 2014, la mention de l'année 2010 étant une simple erreur matérielle. Au surplus, la commune fait valoir sans être contestée qu'elle avait, préalablement à ce titre exécutoire, adressé à la SAS Les Moulins deux factures, correspondant au montant réclamé dans le titre exécutoire. Ce titre comporte ainsi l'indication des bases et éléments de calcul de la créance de la commune de La Guérinière. Il est dès lors régulier en la forme.
12. En troisième lieu, lorsque les parties soumettent au juge un litige relatif à l'exécution du contrat qui les lie, il incombe en principe à celui-ci, eu égard à l'exigence de loyauté des relations contractuelles, de faire application du contrat. Toutefois, dans le cas seulement où il constate une irrégularité invoquée par une partie ou relevée d'office par lui, tenant au caractère illicite du contrat ou à un vice d'une particulière gravité relatif notamment aux conditions dans lesquelles les parties ont donné leur consentement, il doit écarter le contrat et ne peut régler le litige sur le terrain contractuel.
13. Comme l'a déjà jugé la cour dans son arrêt nos 20NT02081, 20NT02082 du 1er octobre 2021, l'omission de faire figurer dans une convention de délégation de service public, comme le prévoyait l'article L. 1411-2 du code général des collectivités territoriales, la justification des montants et modes de calcul des droits d'entrée et des redevances versées par le délégataire à la collectivité délégante ne donne pas un caractère illicite au contrat ni n'affecte les conditions dans lesquelles les deux parties ont donné leur consentement et peut, au demeurant, être régularisée. Dès lors, une telle omission n'est pas de nature à justifier, en l'absence de toute autre circonstance particulière, que dans le cadre d'un litige entre les parties, l'application de ce contrat soit écartée. Enfin si, dans sa décision du 10 juillet 2020, tout en refusant de le reconnaître comme un vice d'une particulière gravité, le Conseil d'Etat confirme la méconnaissance de l'article L. 1411-2 du code général des collectivités territoriales relevée par le jugement du tribunal du 14 mars 2018 et l'arrêt de la cour du 19 juillet 2019, il résulte de l'ensemble de ces décisions que seule a été jugée illégale la clause financière de l'article 12 de la convention, et non celle de l'article 13 concernant la " part ONF " qui est l'unique fondement juridique du titre de recette exécutoire n° 350 du 29 décembre 2019 contesté. Par conséquent, la SAS Les Moulins ne peut utilement soutenir qu'elle ne peut pas être tenue de payer une redevance dont le principe et le quantum sont actés dans des clauses financières illégales.
14. En quatrième et dernier lieu, la SAS Les Moulins ne peut utilement se prévaloir des montants que la commune a versé à l'Etat au titre des exercices 2015 et 2016, dans le cadre de l'exploitation en régie du camping municipal en cause, ces circonstances étant postérieures à la résiliation de la convention de délégation de service public litigieuse. Il ne résulte pas de l'instruction que la redevance dite " Office national des forêts " (ONF) correspondant à 15% du chiffre d'affaires serait excessive et injustifiée. A cet égard, la circonstance que la commune a constitué une provision pour litiges et contentieux du montant de la redevance est sans incidence sur le bien-fondé de la créance réclamée.
15. Il résulte de tout ce qui précède que la commune de la Guérinière est fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nantes a annulé le titre de recette exécutoire émis le 28 décembre 2019 et a déchargé la SAS Les Moulins de l'obligation de payer la somme de 293 029,88 euros TTC réclamée par ce titre.
Sur les frais liés au litige :
16. La commune de La Guérinière n'étant pas la partie perdante, les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à sa charge la somme que demande, à ce titre, la SAS Les Moulins. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de cette dernière la somme demandée par la commune de La Guérinière sur le fondement des mêmes dispositions.
DÉCIDE :
Article 1er : Le jugement n° 2001424 du 20 avril 2022 du tribunal administratif de Nantes est annulé.
Article 2 : La demande de la SAS Les Moulins devant le tribunal administratif de Nantes et ses conclusions présentées en appel sont rejetées.
Article 3 : Les conclusions présentées par la commune de La Guérinière au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.
Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à la commune de la Guérinière, à la société par actions simplifiée Les Moulins et au préfet de la Vendée.
Délibéré après l'audience du 26 septembre 2023, à laquelle siégeaient :
- M. Lainé, président de chambre,
- M. Derlange, président assesseur,
- Mme Picquet, première conseillère.
Rendu public par mise à disposition au greffe le 13 octobre 2023.
La rapporteure,
P. PICQUET
Le président,
L. LAINÉ
Le greffier,
C. WOLF
La République mande et ordonne au préfet de la Vendée en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.
1.
N° 22NT01853
2
5
N° 22NT01853
