Vu la procédure suivante :
Procédure contentieuse antérieure :
La société civile immobilière (SCI) Desroches a demandé au tribunal administratif de Rennes d'annuler la délibération du 30 janvier 2020 par laquelle le conseil communautaire de la communauté de communes du Pays des Abers (Finistère) a approuvé son plan local d'urbanisme intercommunal valant plan local de l'habitat.
Par un jugement n° 2001810 du 14 avril 2023, le tribunal administratif de Rennes a rejeté sa demande.
Procédure devant la cour :
Par une requête et des mémoires enregistrés les 7 juin 2023, 25 juin 2024, 10 septembre 2024 et par un mémoire récapitulatif enregistré le 10 octobre 2024 en application de l'article R. 611-8-1 du code de justice administrative, la SCI Desroches, représentée par Me Vallantin, demande à la cour :
1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Rennes du 14 avril 2023 ;
2°) d'annuler la délibération du 30 janvier 2020 par laquelle le conseil communautaire de la communauté de communes du Pays des Abers a approuvé son plan local d'urbanisme intercommunal valant plan local de l'habitat ;
3°) d'enjoindre à la communauté de communes du Pays des Abers de procéder à la modification du classement de la parcelle cadastrée section YE n° 303 en zone N et en zone humide au titre de l'article L. 121-23 du code de l'urbanisme pour la classer en zone UE au règlement du plan local d'urbanisme intercommunal valant plan local de l'habitat, dans un délai d'un mois à compter de la notification de l'arrêt à intervenir sous astreinte de 500 euros par jour de retard ;
4°) de mettre à la charge de la communauté de communes du Pays des Abers le versement de la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
La SCI Desroches soutient que :
- le jugement est irrégulier dès lors que ses motifs et son dispositif sont en contradiction ; le jugement mentionne que l'identification par le règlement graphique de la parcelle en zone humide au titre de l'article L. 151-23 du code de l'urbanisme est erronée sans en tirer les conséquences dans le dispositif ;
- les modalités de concertation définies par la délibération du 17 décembre 2015 n'ont pas été respectées ; l'affichage aux principales étapes du projet n'a notamment pas été effectué dans les communes et au sein de la communauté de communes ;
- le projet de plan local de l'urbanisme intercommunal valant plan local de l'habitat n'a pas été soumis à l'avis du préfet dans les conditions prévues par les dispositions de l'article L. 153-18 du code de l'urbanisme ;
- le projet d'aménagement et de développement durable n'est pas cohérent avec le règlement ;
- le classement de la parcelle en tant que zone humide au titre de l'article L. 121-23 est entaché d'erreur de droit dès lors que la commune de Plabennec n'est pas une commune littorale ;
- le classement de la parcelle en zone N au règlement du plan local de l'urbanisme intercommunal valant plan local de l'habitat est entaché d'erreur manifeste d'appréciation ; la parcelle ne constitue pas une zone humide ; une autre parcelle supportant une zone humide a été classée en zone UE du règlement graphique du plan local de l'urbanisme intercommunal valant plan local de l'habitat ;
- le classement de la parcelle en zone N du règlement graphique du plan local de l'urbanisme intercommunal valant plan local de l'habitat méconnait le principe d'égalité.
Par des mémoires en défense, enregistrés les 15 mai, 26 juin et 25 juillet 2024 ainsi qu'un mémoire récapitulatif enregistré le 15 octobre 2024 en application de l'article R. 611-8-1 du code de justice administrative, la communauté de communes du Pays des Abers représentée par la SELARL Le Roy, Gourvennec, Prieur, conclut au rejet de la requête.
Elle soutient que les moyens soulevés par la SCI Desroches ne sont pas fondés.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le code de l'urbanisme ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de Mme Dubost,
- les conclusions de M. Frank, rapporteur public,
- les observations de Me Halna du Fretay, substituant Me Vallantin, représentant la SCI Desroches et celles de Me Delaunay, représentant la communauté de communes du Pays des Abers.
Considérant ce qui suit :
1. Le conseil communautaire de la communauté de communes du Pays des Abers (Finistère) a approuvé son plan local d'urbanisme intercommunal valant plan local de l'habitat (PLUiH) par une délibération du 30 janvier 2020. La SCI Desroches, propriétaire des parcelles cadastrées section YE nos 303 et 305, sur le territoire de la commune de Plabennec qui appartient à la communauté de communes du Pays des Abers, a demandé au tribunal administratif de Rennes d'annuler cette délibération. Elle relève appel du jugement du 14 avril 2023 par lequel ce tribunal a rejeté sa demande.
Sur la régularité du jugement attaqué :
2. Le tribunal administratif de Rennes a jugé que si l'identification par le règlement graphique de la parcelle cadastrée section YE n° 303 en zone humide au titre de l'article L. 121-23 du code de l'urbanisme est erronée, cette erreur, entachant la légende de ce document, constitue une simple erreur matérielle et non, comme le soutenait la société requérante, une erreur de droit. Il a en conséquence écarté le moyen tiré de l'erreur à avoir identifié la parcelle en litige en tant que zone humide au titre de l'article L. 121-23 du code de l'urbanisme puis a rejeté la demande. Dans ces conditions, le moyen tiré d'une contradiction entre les motifs et le dispositif du jugement attaqué doit être écarté.
Sur le bien-fondé du jugement attaqué :
3. En premier lieu, aux termes de l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme dans sa version applicable à la date de la délibération du conseil communautaire de la communauté de communes du Pays des Abers du 17 décembre 2015 prescrivant l'élaboration du plan local d'urbanisme intercommunal valant plan local de l'habitat, dont la teneur a été reprise aux articles L. 103-2 et suivants du même code : " I. Font l'objet d'une concertation associant, pendant toute la durée de l'élaboration du projet, les habitants, les associations locales et les autres personnes concernées : / 1° L'élaboration ou la révision du (...) plan local d'urbanisme ; (...) II. Les objectifs poursuivis et les modalités de la concertation sont fixés par : / (...) 2° L'organe délibérant de la collectivité ou de l'établissement public (...). / (...) IV. Les documents d'urbanisme et les opérations mentionnées aux I et II ne sont pas illégaux du seul fait des vices susceptibles d'entacher la concertation, dès lors que les modalités définies par (...) la délibération prévue au II ont été respectées. (...) ".
4. Si les actes administratifs doivent être pris selon les formes et conformément aux procédures prévues par les lois et règlements, un vice affectant le déroulement d'une procédure administrative préalable, suivie à titre obligatoire ou facultatif, n'est de nature à entacher d'illégalité la décision prise que s'il ressort des pièces du dossier qu'il a été susceptible d'exercer, en l'espèce, une influence sur le sens de la décision prise ou qu'il a privé les intéressés d'une garantie. L'application de ce principe n'est pas exclue en cas d'omission d'une procédure obligatoire, à condition qu'une telle omission n'ait pas pour effet d'affecter la compétence de l'auteur de l'acte.
5. Il ressort des pièces du dossier que la délibération du 17 décembre 2015 de la communauté de communes du Pays des Abers a notamment prescrit au titre de la concertation un " affichage dans les communes et à la communauté de communes aux principales étapes du projet (diagnostic, PADD, arrêt) ". Si la SCI Desroches fait valoir que ces modalités n'ont pas été respectées, il ressort toutefois de la délibération du 18 avril 2019 tirant le bilan de la concertation et qui était jointe au dossier d'enquête publique, ainsi que de la note de synthèse annexée à la délibération contestée du 30 janvier 2020, que trois expositions et affichages ont été réalisés tant au siège de la communauté de communes que dans les communes membres afin d'expliciter la procédure, les obligations règlementaires, les modalités de la concertation ainsi que le calendrier de celle-ci, puis de présenter le diagnostic et les enjeux du territoire et enfin le projet d'aménagement et de développement durable (PADD). Il ressort par ailleurs de cette délibération que les auteurs du PLUiH ont entendu poursuivre ces expositions après l'arrêt de ce projet afin que les habitants puissent prendre connaissance du projet de règlementation correspondant aux orientations du PADD. La seule circonstance que le rapport de la commission d'enquête ne mentionne pas la réalisation de ces expositions n'est pas de nature à établir que les modalités de concertation n'auraient pas été respectées, alors que, comme il vient d'être dit, la délibération tirant le bilan de la concertation était jointe au dossier administratif de l'enquête publique. En tout état de cause, une telle omission n'a pas été de nature à exercer une influence sur le sens de la décision contestée et n'a pas privé les intéressés d'une garantie. Dans ces conditions, la SCI Desroches n'est pas fondée à soutenir que les modalités de la concertation arrêtées le 17 décembre 2015 n'auraient pas été respectées s'agissant de l'affichage dans les communes et à la communauté de communes aux principales étapes du projet. Le moyen doit, par suite, être écarté.
6. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 153-18 du code de l'urbanisme : " Lorsque le projet d'élaboration ou de révision d'un plan local d'urbanisme a pour objet ou pour effet de modifier les règles d'urbanisme applicables à l'intérieur d'un périmètre de zone d'aménagement concerté créée à l'initiative d'une personne publique autre que l'établissement public de coopération intercommunale ou la commune, l'avis de cette personne publique est requis préalablement à l'approbation du plan local d'urbanisme élaboré ou révisé. (...) ".
7. La SCI Desroches fait valoir que le préfet devait être consulté sur le projet de PLUiH qui conduit à modifier les règles d'urbanisme applicables à la zone d'activité concertée (ZAC) de Penhoat qui a été autorisée par un arrêté préfectoral du 22 janvier 1985. Il ressort des pièces du dossier que le préfet du Finistère a été consulté et qu'il a émis un avis explicite le 31 juillet 2019 sur le projet de PLUiH qui lui a été soumis. Dans ces conditions, en admettant que l'Etat ait été à l'initiative de la création de la ZAC, le préfet doit être regardé comme ayant été consulté au titre des dispositions citées au point précédent. En tout état de cause, alors que comme il vient d'être dit le préfet a été consulté sur le projet de PLUiH, la circonstance qu'il ne soit pas justifié par la personne publique de ce que la consultation avait pour fondement le respect des dispositions de l'article L. 151-18 du code de l'urbanisme, n'a pas été de nature à exercer une influence sur le sens de la décision contestée et n'a pas privé les intéressés d'une garantie. Le moyen doit donc être écarté.
8. En troisième lieu, aux termes de l'article L. 151-8 du code de l'urbanisme : " Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols permettant d'atteindre les objectifs mentionnés aux articles L. 101-1 à L. 101-3. ".
9. Pour apprécier la cohérence ainsi exigée au sein du plan local d'urbanisme entre le règlement et le projet d'aménagement et de développement durables, il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d'une analyse globale le conduisant à se placer à l'échelle du territoire couvert par le document d'urbanisme, si le règlement ne contrarie pas les orientations générales et objectifs que les auteurs du document ont définis dans le projet d'aménagement et de développement durables, compte tenu de leur degré de précision. Par suite, l'inadéquation d'une disposition du règlement du plan local d'urbanisme à une orientation ou un objectif du projet d'aménagement et de développement durables ne suffit pas nécessairement, compte tenu de l'existence d'autres orientations ou objectifs au sein de ce projet, à caractériser une incohérence entre ce règlement et ce projet.
10. Le PADD du PLUiH de la communauté de communes du Pays des Abers mentionne un axe A visant à valoriser les atouts qui font l'identité du Pays des Abers et qui comporte un objectif de gestion durable des ressources naturelles par l'amélioration de la gestion des eaux pluviales et de protection de la ressource en eau en préservant le bon état des milieux naturels. Par ailleurs, il comporte un axe B qui vise à " renforcer l'attractivité économique du territoire " au moyen, notamment, du " développement d'une offre de foncier économique adaptée aux besoins des entreprises et des artisans ". Il a également pour objectif de " valoriser les zones d'activités (ZAE) ", notamment " en privilégiant le développement de zones d'activités en continuité des zones d'intérêt communautaire existantes ". A cet égard, le rapport de présentation indique que " les principales extensions urbaines économiques doivent permettre de développer des espaces "d'intérêt pays" ", parmi lesquelles figure le secteur de Penhoat à Plabennec.
11. D'une part, la parcelle non bâtie cadastrée section YE n° 303, située dans le périmètre de la zone d'activité de Penhoat, a été classée en zone N en raison de l'identification d'une zone humide à cet emplacement et en cohérence avec l'axe A du PADD. D'autre part, il ressort des pièces du dossier que les auteurs du PLUiH ont souhaité développer, en cohérence avec l'axe B cité au point précédent, la zone d'activités de Penhoat au nord par le classement en zone 1AUE de deux parcelles d'une superficie totale de 173 199 m². Ainsi, la seule circonstance que la parcelle de la société SCI Desroches ait été classée en zone N n'est pas de nature à établir l'incohérence entre le règlement et le PADD du PLUiH dont l'intéressée se prévaut. Par suite, ce moyen doit être écarté.
12. En quatrième lieu, aux termes de l'article L. 121-23 du code de l'urbanisme : " Les documents et décisions relatifs à la vocation des zones ou à l'occupation et à l'utilisation des sols préservent les espaces terrestres et marins, sites et paysages remarquables ou caractéristiques du patrimoine naturel et culturel du littoral, et les milieux nécessaires au maintien des équilibres biologiques. / Un décret fixe la liste des espaces et milieux à préserver, comportant notamment, en fonction de l'intérêt écologique qu'ils présentent, (...) les zones humides (...). ". Aux termes de l'article L. 151-23 du même code : " Le règlement peut identifier et localiser les éléments de paysage et délimiter les sites et secteurs à protéger pour des motifs d'ordre écologique, notamment pour la préservation, le maintien ou la remise en état des continuités écologiques et définir, le cas échéant, les prescriptions de nature à assurer leur préservation. (...) ".
13. Il ressort des pièces du dossier que le schéma de cohérence territoriale (SCOT) du Pays de Brest, qui couvre le territoire de la communauté de communes du Pays des Abers, approuvé le 19 novembre 2019, n'identifie pas sur le territoire de la commune de Plabennec des espaces à préserver au titre des dispositions de l'article L. 121-23 du code de l'urbanisme.
14. La société requérante fait valoir que la parcelle dont elle est propriétaire a été classée en zone humide au titre de l'article L. 121-23 du code de l'urbanisme en se prévalant de la légende du règlement graphique du PLUiH mentionnant uniquement les zones humides identifiées à ce titre et incluant sa parcelle dans une telle zone. Toutefois, alors que la commune de Plabennec n'est pas une commune littorale, il ne ressort pas des pièces du dossier que la communauté de communes aurait entendu faire application des dispositions précitées. A cet égard, et alors que le SCOT applicable n'identifie aucun espace à préserver dans cette commune au titre des dispositions de l'article L. 121-23 du code de l'urbanisme, aucun document du PLUiH ne distingue les zones humides de droit commun et celles qui sont identifiées au titre de la loi littoral. Par ailleurs, il ressort du rapport de présentation du PLUiH que les espaces littoraux à préserver au titre des dispositions de l'article L. 121-23 précité ont fait l'objet, dans les communes littorales concernées par ce document, d'un classement en zone Ns, alors que la parcelle en cause a été classée en zone N. Dans ces conditions, le règlement graphique doit être regardé comme identifiant les zones humides présentes sur l'ensemble du territoire de la commune de Plabennec au titre de l'article L. 151-23 du code de l'urbanisme cité au point 12 et l'erreur entachant la légende du règlement graphique constitue une simple erreur matérielle et non, comme le soutient la société requérante, une erreur de droit.
15. En cinquième lieu, aux termes de l'article R. 151-24 du code de l'urbanisme : " Les zones naturelles et forestières sont dites " zones N ". Peuvent être classés en zone naturelle et forestière, les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison : / 1° Soit de la qualité des sites, milieux et espaces naturels, des paysages et de leur intérêt, notamment du point de vue esthétique, historique ou écologique ; / (...) 4° Soit de la nécessité de préserver ou restaurer les ressources naturelles ; (...). ".
16. Il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. Ils peuvent être amenés, à cet effet, à modifier le zonage et à classer en zone naturelle, pour les motifs énoncés à l'article R. 151-24 précité, un secteur qu'ils entendent soustraire pour l'avenir à l'urbanisation, sous réserve que l'appréciation à laquelle ils se livrent ne repose pas sur des faits matériellement inexacts et ne soit pas entachée d'erreur manifeste.
17. Il ressort des pièces du dossier que la parcelle cadastrée section YE n° 303, d'une superficie d'environ 4 000 m², bien qu'incluse dans le périmètre de la zone d'activités de Penhoat, est non bâtie. Par ailleurs, elle figure en tant que zone humide au sein de l'inventaire des zones humides du Finistère, composant le schéma d'aménagement et de gestion des eaux du Bas-Léon, que les auteurs du PLUiH, ont entendu préserver au titre de l'axe A du PADD. Si la SCI Desroches fait valoir que l'identification d'une zone humide sur cette parcelle est erronée, les pièces du dossier, notamment photographiques, ne permettent pas de l'établir. A cet égard, si la requérante indique que la parcelle en cause n'a pas de caractère agricole et sylvicole, toutefois, elle a été répertoriée en tant que prairie humide améliorée par l'inventaire des zones humides du Finistère. Par ailleurs, la commission d'enquête a indiqué dans son rapport que " toute cette zone était vraisemblablement une zone humide qui a été remblayée par l'installation de la zone (...) et que cette parcelle encore non construite (...) reçoit actuellement les eaux de ruissellement des parcelles voisines. (...) La commission s'est rendue sur place et a pu constater que les fossés bordant le terrain et recevant les eaux pluviales présentaient effectivement et pour cause des caractéristiques de zone humide contrairement au terrain lui-même qui a dû faire l'objet de remblaiement comme le reste de la zone ". Cette seule circonstance n'est toutefois pas de nature à établir que la parcelle aurait été identifiée à tort comme supportant une zone humide. Elle ne permet en effet pas d'établir que le terrain ne serait pas habituellement gorgé d'eau ou que sa végétation ne serait pas dominée au moins une partie de l'année par des plantes hygrophiles, alors que la commission d'enquête a elle-même relevé qu'elle recevait les eaux de ruissellement des parcelles voisines et que les fossés qui la bordent présentent les caractéristiques d'une zone humide. Enfin, la circonstance qu'une parcelle supportant une zone humide, située à proximité, ait été classée en zone UE (zone urbaine à vocation d'activités économiques mixtes) du règlement du PLUiH est sans incidence sur la légalité de la délibération contestée alors qu'au surplus celle-ci est bâtie et artificialisée à la date de cette délibération. Dans ces conditions, compte tenu des partis d'aménagement rappelés au point 10 et de la localisation de la parcelle de la société requérante, son classement en zone N au PLUiH n'est pas entaché d'une erreur manifeste au regard des dispositions des articles L. 151-23 et R. 151-24 du code de l'urbanisme.
18. En sixième lieu, il est de la nature de toute réglementation d'urbanisme de distinguer des zones où les possibilités de construire sont différentes, ainsi que des zones inconstructibles. En l'espèce, dès lors que le classement de la parcelle de la société requérante en zone N du PLUiH ne repose pas sur une appréciation manifestement erronée, ainsi qu'il a été dit ci-dessus, il ne porte pas d'atteinte illégale au principe d'égalité des citoyens devant la loi. Le moyen doit, par suite, être écarté.
19. Il résulte de tout ce qui précède que la SCI Desroches n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Rennes a rejeté sa demande.
Sur les conclusions à fin d'injonction sous astreinte :
20. Le présent arrêt, qui rejette les conclusions à fin d'annulation présentées par la SCI Desroches, n'appelle aucune mesure d'exécution. Par suite, les conclusions à fin d'injonction sous astreinte présentées par la requérante doivent être rejetées.
Sur les frais liés au litige :
21. En vertu des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, le tribunal ne peut pas faire bénéficier la partie tenue aux dépens ou la partie perdante du paiement par l'autre partie des frais qu'elle a exposés à l'occasion du litige soumis au juge. Les conclusions présentées à ce titre par la SCI Desroches doivent dès lors être rejetées.
DÉCIDE :
Article 1er : La requête de la SCI Desroches est rejetée.
Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à la SCI Desroches et à la communauté de communes du Pays des Abers.
Délibéré après l'audience du 9 janvier 2025, à laquelle siégeaient :
- M. Rivas, président de la formation de jugement,
- Mme Ody, première conseillère,
- Mme Dubost, première conseillère.
Rendu public par mise à disposition au greffe le 28 janvier 2025.
La rapporteure,
A.-M. DUBOST
Le président de la formation de jugement,
C. RIVAS
Le greffier,
C. GOY La République mande et ordonne au préfet du Finistère en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.
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N° 23NT01663
