Vu la procédure suivante :
Par une requête, un mémoire complémentaire et un mémoire en réplique, enregistrés les 31 mai et 31 août 2023 et le 30 août 2024 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, M. A... B... demande au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler pour excès de pouvoir le décret n° 2022-1520 du 6 décembre 2022 relatif au référent déontologue de l'élu local ainsi que la décision implicite de rejet de sa demande gracieuse du 30 janvier 2023 de retrait de ce décret ;
2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu :
- le code général des collectivités territoriales ;
- la loi n° 71-1130 du 31 décembre 1971 ;
- la loi n° 2022-217 du 21 février 2022 ;
- le code de justice administrative ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de Mme Nicole da Costa, conseillère d'Etat,
- les conclusions de Mme Marie-Gabrielle Merloz, rapporteure publique ;
La parole ayant été donnée, après les conclusions, à la SCP Gaschignard, Loiseau, Massignon, avocat de M. A... B... ;
Considérant ce qui suit :
1. M. A... B... a saisi la Première ministre, le 30 janvier 2023, d'un recours gracieux tendant au retrait du décret du 6 décembre 2022 relatif au référent déontologue de l'élu local. Il demande au Conseil d'Etat d'annuler pour excès de pouvoir la décision de refus implicite de la Première ministre de faire droit à sa demande ainsi que l'annulation de ce décret.
2. D'une part, aux termes de l'article L. 1111-1-1 du code général des collectivités territoriales, dans sa rédaction issue de la loi du 21 février 2022 relative à la différenciation, la décentralisation, la déconcentration et portant diverses mesures de simplification de l'action publique locale : " [Les élus locaux] exercent leur mandat dans le respect des principes déontologiques consacrés par la présente charte de l'élu local. / (...) Tout élu local peut consulter un référent déontologue chargé de lui apporter tout conseil utile au respect des principes déontologiques consacrés dans la présente charte. / Un décret en Conseil d'Etat détermine les modalités et les critères de désignation des référents déontologues ". Le décret attaqué, pris pour l'application de ces dispositions, insère dans le même code les articles R. 1111-1-A à R. 1111-D qui prévoient que : " le référent déontologue [...] est désigné par l'organe délibérant de la collectivité territoriale, du groupement de collectivités territoriales ou du syndicat mixte ", que : " les missions de référent déontologue sont exercées en toute indépendance et impartialité par des personnes choisies en raison de leur expérience et de leurs compétences " et qu'elles peuvent être assurées soit par " 1° Une ou plusieurs personnes n'exerçant au sein des collectivités auprès desquelles elles sont désignées aucun mandat d'élu local, n'en exerçant plus depuis au moins trois ans, n'étant pas agent de ces collectivités et ne se trouvant pas en situation de conflit d'intérêt avec celles-ci ", soit par " 2° Un collège, composée de personnes répondant aux conditions du 1° (...) ". Ils prévoient aussi que la délibération de la collectivité territoriale portant désignation du ou des référents déontologues ou des membres du collège de déontologie précise les moyens matériels mis à leur disposition pour assurer leurs missions ainsi que les éventuelles modalités de rémunération, qui prennent " la forme de vacations dont le montant ne peut pas dépasser un plafond fixé par arrêté du ministre chargé des collectivités territoriales ".
3. D'autre part, aux termes de l'article 54 de la loi du 31 décembre 1971 portant réformes de certaines professions judiciaires et juridiques : " Nul ne peut, directement ou par personne interposée, à titre habituel et rémunéré, donner des consultations juridiques ou rédiger des actes sous seing privé, pour autrui : / 1° S'il n'est titulaire d'une licence en droit ou s'il ne justifie, à défaut, d'une compétence juridique appropriée à la consultation et la rédaction d'actes en matière juridique qu'il est autorisé à pratiquer conformément aux articles 56 à 66. / Les personnes mentionnées aux articles 56, 57 et 58 sont réputées posséder cette compétence juridique. / Pour les personnes exerçant une activité professionnelle réglementée mentionnées à l'article 59, elle résulte des textes les régissant. / Pour chacune des activités non réglementées visées à l'article 60, elle résulte de l'agrément donné, pour la pratique du droit à titre accessoire de celle-ci, par un arrêté qui fixe, le cas échéant, les conditions de qualification ou d'expérience juridique exigées des personnes exerçant cette activité et souhaitant pratiquer le droit à titre accessoire de celle-ci. (...) ". Aux termes de l'article 55 de la même loi : " Toute personne autorisée par le présent chapitre à donner des consultations juridiques ou à rédiger des actes sous seing privé, pour autrui, de manière habituelle et rémunérée, doit être couverte par une assurance souscrite personnellement ou collectivement et garantissant les conséquences pécuniaires de la responsabilité civile professionnelle qu'elle peut encourir au titre de ces activités. / Elle doit également justifier d'une garantie financière, qui ne peut résulter que d'un engagement de caution pris par une entreprise d'assurance régie par le code des assurances ou par un établissement de crédit ou une société de financement habilités à cet effet, spécialement affectée au remboursement des fonds, effets ou valeurs reçus à ces occasions. (...) ". Enfin, aux termes de l'article 66-1 de la même loi : " Le présent chapitre ne fait pas obstacle à la diffusion en matière juridique de renseignements et informations à caractère documentaire ".
4. Il ressort des dispositions législatives citées au point 2, éclairées par les travaux préparatoires de la loi du 21 février 2022 dont elles sont issues, que la création du référent déontologue de l'élu local répond à une visée préventive d'aide et d'accompagnement des élus locaux dans l'application et le respect des principes déontologiques fixés par la charte de l'élu local et que le législateur, en créant un régime propre au référent déontologue, n'a pas entendu soumettre ce dernier, dans son domaine de compétence, aux dispositions de la loi du 31 décembre 1971. Par suite, M. B... n'est pas fondé à soutenir que le décret attaqué serait illégal en tant qu'il permet aux personnes désignées pour remplir la fonction de référent déontologue de délivrer des consultations juridiques sans remplir les conditions requises pour cela par les dispositions des articles 54 et 55 de la loi du 31 décembre 1971.
5. Il résulte de ce qui précède que la requête de M. B... doit être rejetée, y compris ses conclusions présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
D E C I D E :
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Article 1er : La requête de M. B... est rejetée.
Article 2 : La présente décision sera notifiée à M. A... B..., au Premier ministre, à la ministre du partenariat avec les territoires et de la décentralisation et au ministre de l'intérieur.
Délibéré à l'issue de la séance du 4 octobre 2024 où siégeaient : M. Rémy Schwartz, président adjoint de la section du contentieux, présidant ; M. Stéphane Verclytte, M. Thomas Andrieu, présidents de chambre ; M. Philippe Ranquet, Mme Sylvie Pellissier, M. Jonathan Bosredon, M. Géraud Sajust de Bergues, Mme Catherine Fischer-Hirtz, conseillers d'Etat et Mme Nicole da Costa, conseillère d'Etat-rapporteure.
Rendu le 23 octobre 2024.
Le président :
Signé : M. Rémy Schwartz
La rapporteure :
Signé : Mme Nicole da Costa
La secrétaire :
Signé : Mme Elsa Sarrazin
