Vu la procédure suivante :
Procédure contentieuse antérieure :
La société Domitys a demandé au tribunal administratif de Bordeaux d'annuler la décision implicite par laquelle le président du conseil départemental de Lot-et-Garonne a rejeté sa demande d'autorisation pour la création d'un service d'aide et d'accompagnement à domicile, ensemble la décision expresse de rejet du 12 août 2019 s'étant substituée à cette décision implicite et la décision du 14 février 2020 rejetant le recours gracieux formé contre ce refus.
Par un jugement n° 2002811 du 22 mars 2022, le tribunal administratif de Bordeaux a rejeté sa demande.
Procédure devant la cour :
Par une requête enregistrée le 20 mai 2022, la société Domitys, représentée par Me Dubrulle, demande à la cour :
1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Bordeaux ;
2°) d'annuler les décisions implicite et expresse du 3 avril 2019 et du 12 août 2019 par lesquelles le président du conseil départemental de Lot-et-Garonne a opposé un refus à sa demande, ensemble la décision rejetant son recours gracieux ;
3°) de mettre à la charge du département de Lot-et-Garonne une somme de 5 000 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- le jugement est irrégulier faute pour la minute d'avoir été signée conformément aux prescriptions de l'article R. 741-7 du code de justice administrative ;
- c'est à tort que le président du conseil départemental de Lot-et-Garonne a estimé que les tarifs proposés pour le service d'aide et d'accompagnement à domicile étaient hors de proportion avec ceux des établissements fournissant des services analogues ; à supposer même que le tarif proposé soit 15 à 26 % supérieur au tarif des autres services d'aide et d'accompagnement à domicile, ce qui n'est pas démontré par le département, ce rapport ne saurait permettre de regarder son tarif comme manifestement hors de proportion avec ceux des établissements fournissant des services analogues au sens et pour l'application de l'article L. 313-8 du code de l'action sociale et des familles ;
- le président du conseil départemental de Lot-et-Garonne a méconnu l'article L. 313-8 du code de l'action sociale et des familles en ce qu'il a, d'une part, omis de quantifier le montant des dépenses liées à l'octroi de l'autorisation ayant des répercussions sur le budget du département et, d'autre part, fondé sa décision de manière erronée sur la situation économique décrite comme fragile des services d'aide et d'accompagnement à domicile existant sur le territoire du département ; le département a par ailleurs méconnu la portée du schéma départemental pour l'autonomie des personnes âgées et des personnes en situation de handicap pour la période 2016/2020 du département de Lot-et-Garonne qui retient que les difficultés financières de certains service d'aide et d'accompagnement à domicile n'impactent que la professionnalisation et la montée en compétence des professionnels ;
- les premiers juges ont entaché leur jugement d'une erreur de droit, qui affecte également les décision litigieuses, en retenant, sur le fondement de l'action n° 10 schéma départemental pour l'autonomie des personnes âgées et des personnes en situation de handicap pour la période 2016/2020 du département de Lot-et-Garonne, que la nécessité de remédier aux difficultés financières des services d'aide et d'accompagnement à domicile existants justifiait de privilégier une restructuration des services déjà présents à un accroissement de leur nombre ;
- la décision litigieuse est dépourvue de base légale en raison de la méconnaissance de l'article 14 de la directive n° 2006/123/CE relative aux services dans le marché intérieur par l'article L. 313-8 du code de l'action sociale et des familles sur lequel est fondée la décision litigieuse ; la prise en compte des coûts de fonctionnement d'un service d'aide et d'accompagnement à domicile prévu par les dispositions de cet article, qui ne saurait être regardée comme justifiée par une raison impérieuse d'intérêt général, constitue un test économique au sens de l'article 14 de la directive et est prohibé par ce texte.
Par un mémoire en défense enregistré le 31 juillet 2023, le département de Lot-et-Garonne, représenté par Me Lefevre, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de la société Domitys une somme de 3 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Il soutient que les moyens soulevés par la société Domitys ne sont pas fondés.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le traité sur le fonctionnement de l'Union européenne ;
- la directive n°2006/123/CE du 12 décembre 2006 relative aux services dans le marché intérieur ;
- la loi n° 2015-1776 du 28 décembre 2015 ;
- le code du travail ;
- le code de l'action sociale et des familles ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de Mme Kolia Gallier Kerjean,
- les conclusions de M. Michaël Kauffmann, rapporteur public,
- et les observations de Me Blanco, représentant la société Domitys et de Me Ben Abdelhasin, représentant le département de Lot-et-Garonne.
Une note en délibéré présentée par la société Domitys a été enregistrée le 9 décembre 2024.
Considérant ce qui suit :
1. La société Domitys a présenté, le 1er octobre 2018, une demande d'autorisation de création d'un service d'aide et d'accompagnement à domicile pour la résidence " Les Vergers d'Ebène ", située à Agen, qu'elle exploite. Le 6 novembre 2018, le conseil départemental de Lot-et-Garonne a accusé réception de sa demande et sollicité des pièces complémentaires, qui ont été transmises le 6 décembre 2018. Le 16 janvier 2019, le conseil départemental a sollicité de nouvelles pièces complémentaires, qui ont été transmises le 28 janvier 2019. Le 12 juin 2019, à l'issue du délai d'instruction de trois mois, prévu au V de l'article 47 de la loi du
28 décembre 2015 relative à l'adaptation de la société au vieillissement, une décision implicite de refus est née, à laquelle s'est substituée une décision explicite le 12 août 2019. Le 11 décembre 2019, la société Domitys a formé un recours gracieux à l'encontre de ce refus qui a été rejeté par le conseil départemental le 14 février 2020. La société Domitys relève appel du jugement du
22 mars 2022 par lequel le tribunal administratif de Bordeaux a rejeté sa demande tendant à l'annulation de ces décisions.
Sur la régularité du jugement :
2. Aux termes de l'article R. 741-7 du code de justice administrative : " Dans les tribunaux administratifs et les cours administratives d'appel, la minute de la décision est signée par le président de la formation de jugement, le rapporteur et le greffier d'audience ".
3. Il ressort de l'examen de la minute du jugement attaqué que celle-ci comporte les signatures du président de la formation de jugement, de la rapporteure et de la greffière d'audience, requises par l'article R. 741-7 du code de justice administrative. Le moyen tiré de l'irrégularité du jugement doit, par suite, être écarté.
Sur les conclusions à fin d'annulation :
4. En premier lieu, ainsi que l'a retenu à bon droit le tribunal, la décision du
12 août 2019 par laquelle le conseil départemental de Lot-et-Garonne a expressément rejeté la demande présentée par la société Domitys s'est implicitement mais nécessairement substituée à la décision implicite de rejet née au terme du délai de trois mois, prévu par les dispositions du V de l'article 47 de la loi du 28 décembre 2015 relative à l'adaptation de la société au vieillissement. Par suite, les conclusions de la société requérante tendant à l'annulation de cette décision implicite ne peuvent qu'être rejetées comme irrecevables.
5. En deuxième lieu, hormis le cas où le juge de première instance a méconnu les règles de compétence, de forme ou de procédure qui s'imposaient à lui et a ainsi entaché son jugement d'une irrégularité, il appartient au juge d'appel, non d'apprécier le bien-fondé des motifs par lesquels le juge de première instance s'est prononcé sur les moyens qui lui étaient soumis, mais de se prononcer directement sur les moyens dirigés contre la décision administrative contestée dont il est saisi dans le cadre de l'effet dévolutif de l'appel. La société requérante ne peut donc utilement se prévaloir d'erreurs de droit et d'appréciation qu'auraient commis les premiers juges pour demander l'annulation du jugement attaqué.
6. En troisième lieu, d'une part, aux termes de l'article 49 du traité sur le fonctionnement du l'Union européenne : " (...) les restrictions à la liberté d'établissement des ressortissants d'un État membre dans le territoire d'un autre État membre sont interdites ". Il résulte de l'interprétation constante de ces stipulations par la Cour de justice de l'Union européenne, notamment dans son arrêt du 14 mars 2011 Commission européenne c/ Royaume d'Espagne (affaire C-400/08), qu'une restriction à la liberté d'établissement à l'intérieur de l'Union européenne ne peut être admise au titre des mesures dérogatoires prévues par le Traité que si elle est justifiée par des raisons impérieuses d'intérêt général et si les mesures restrictives s'appliquent de manière non discriminatoire, sont propres à garantir la réalisation de l'objectif qu'elles poursuivent et ne vont pas au-delà de ce qui est nécessaire pour l'atteindre. Au nombre des raisons impérieuses figurent, notamment, la protection de l'environnement, l'aménagement du territoire ainsi que la protection des consommateurs. En revanche, des objectifs de nature purement économique ne peuvent pas constituer une raison impérieuse d'intérêt général. En outre, aux termes de l'article 14 de la directive n° 2006/123/CE du 12 décembre 2006 relative aux services dans le marché intérieur : " Exigences interdites : / Les États membres ne subordonnent pas l'accès à une activité de services ou son exercice sur leur territoire au respect de l'une des exigences suivantes : (...) / 5) l'application au cas par cas d'un test économique consistant à subordonner l'octroi de l'autorisation à la preuve de l'existence d'un besoin économique ou d'une demande du marché, à évaluer les effets économiques potentiels ou actuels de l'activité ou à évaluer l'adéquation de l'activité avec les objectifs de programmation économique fixés par l'autorité compétente; cette interdiction ne concerne pas les exigences en matière de programmation qui ne poursuivent pas des objectifs de nature économique mais relèvent de raisons impérieuses d'intérêt général (...) ".
7. D'autre part, aux termes de l'article L. 312-1 du code de l'action sociale et des familles, dans sa version applicable au litige : " I. Sont des établissements et services sociaux et médico-sociaux, au sens du présent code, les établissements et les services, dotés ou non d'une personnalité morale propre, énumérés ci-après : (...) / 6° Les établissements et les services qui accueillent des personnes âgées ou qui leur apportent à domicile une assistance dans les actes quotidiens de la vie, des prestations de soins ou une aide à l'insertion sociale ; (...) ". L'article L. 313-1-1 du même code prévoit, dans sa version applicable au litige : " I. Sont soumis à autorisation des autorités compétentes en application de l'article L. 313-3 les projets, y compris expérimentaux, de création, de transformation et d'extension d'établissements ou de services sociaux et médico-sociaux relevant de l'article L. 312-1 (...) ". L'article L. 313-6 du même code dispose : " (...) L'autorisation ou son renouvellement valent, sauf mention contraire, habilitation à recevoir des bénéficiaires de l'aide sociale et, lorsque l'autorisation est accordée par le représentant de l'Etat ou le directeur général de l'agence régionale de santé, seul ou conjointement avec le président du conseil départemental, autorisation de dispenser des prestations prises en charge par l'Etat ou les organismes de sécurité sociale. (...) ". Enfin, aux termes de l'article L. 313-8 du même code : " L'habilitation et l'autorisation mentionnées au troisième alinéa de l'article L. 313-6 peuvent être refusées pour tout ou partie de la capacité prévue, lorsque les coûts de fonctionnement sont manifestement hors de proportion avec le service rendu ou avec ceux des établissements fournissant des services analogues. / Il en est de même lorsqu'ils sont susceptibles d'entraîner, pour les budgets des collectivités territoriales, des charges injustifiées ou excessives, compte tenu d'un objectif annuel ou pluriannuel d'évolution des dépenses délibéré par la collectivité concernée en fonction de ses obligations légales, de ses priorités en matière d'action sociale et des orientations des schémas départementaux mentionnés à l'article L. 312-5. (...) ".
8. Hormis lorsqu'elles peuvent être regardées comme assurées par des prestataires mandatés par l'Etat, les activités d'assistance aux personnes âgées, aux personnes handicapées ou aux autres personnes qui ont besoin d'une aide personnelle à leur domicile ou d'une aide à la mobilité dans l'environnement de proximité favorisant leur maintien à domicile entrent dans le champ d'application de la directive du Parlement et du Conseil du 12 décembre 2006. Le régime d'autorisation auquel sont soumis, en application de l'article L. 313-1 du code de l'action sociale et des familles, les services d'aide et d'accompagnement à domicile relevant des 6° et 7° du I de l'article L. 312-1 du même code, dont il n'est pas soutenu qu'il serait discriminatoire, se justifie par le motif impérieux d'intérêt général que constitue l'encadrement de prestations fournies à leur domicile à des personnes vulnérables, que ne pourrait suffisamment assurer une mesure moins contraignante telle qu'un contrôle a posteriori. Les dispositions précitées de l'article
L. 313-8 du code de l'action sociale et des familles fixent les motifs pour lesquels l'autorisation prévue à l'article L. 313-1 du même code peut être refusée et participent, au même titre que les autres dispositions de ce code encadrant les services d'aide et d'accompagnement à domicile, à l'exigence en matière de programmation de l'autorité compétente au sens de la directive. Par suite, le moyen tiré de ce que l'article L. 313-8 du code de l'action sociale et des familles méconnaitrait les dispositions de l'article 14 de la directive 2006/123/CE du 12 décembre 2006 doit être écarté.
9. En quatrième lieu, aux termes de l'article L. 7232-4 du code du travail : " Par dérogation à l'article L. 313-1-1 du code de l'action sociale et des familles, les résidences-services mentionnées au 5° de l'article L. 7232-1-2 du présent code qui gèrent des services d'aide à domicile rendus aux personnes mentionnées à l'article L. 7231-1 qui y résident sont autorisées au titre de l'article L. 313-1-2 du code de l'action sociale et des familles, sous réserve du respect du cahier des charges national prévu à l'article L. 313-1-3 du même code. ". L'article L. 313-1-2 du code de l'action sociale et des familles dispose, dans sa version applicable au litige : " Pour intervenir auprès des bénéficiaires de l'allocation personnalisée d'autonomie mentionnée à l'article L. 232-1 et de la prestation de compensation du handicap mentionnée à l'article L. 245-1, un service d'aide et d'accompagnement à domicile relevant des 6° ou 7° du I de l'article L. 312-1 doit y être autorisé spécifiquement s'il n'est pas détenteur de l'habilitation à recevoir des bénéficiaires de l'aide sociale mentionnée à l'article L. 313-6. Cette autorisation peut être refusée ou retirée dans les conditions prévues, respectivement, aux articles L. 313-8 et L. 313-9. / (...) ".
10. La décision de refus du 12 août 2019 mentionne que le tarif proposé par la société Domitys pour la création d'un service d'aide et d'accompagnement à domicile au sein d'une résidence service " est très important ". Le département doit être regardé, ce faisant, comme ayant opposé à la société requérante l'existence de coûts de fonctionnement hors de proportion avec le service rendu ou avec ceux des établissements fournissant des services analogues sur le fondement du premier alinéa des dispositions précitées de l'article L. 313-8 du code de l'action sociale et des familles. Il est constant que le dossier de demande d'autorisation présenté par la société requérante faisait état d'un tarif horaire de 28,41 euros alors que le département de
Lot-et-Garonne expose que sur les neuf services d'aide et d'accompagnement à domicile privés à but lucratif hors contrats pluriannuels d'objectifs et de moyens du secteur, les tarifs horaires observés vont de 20,10 euros à 24 euros. En particulier, le département indique que pour un autre service d'aide et d'accompagnement à domicile qui exerce dans des conditions identiques à celles envisagées par la société Domitys pour le service d'aide et d'accompagnement à domicile de la résidence " Les Vergers d'Ebène ", c'est-à-dire sur une seule résidence, ce qui permet de faire l'économie de l'ensemble des dépenses rendues nécessaires par le trajet du personnel entre plusieurs établissements, le tarif horaire est de 17,13 euros. Si la société requérante reproche au département de ne produire aucune pièce au soutien des données qu'il avance, elle ne produit aucun début de preuve qui ne lui serait pas impossible à rapporter, de l'inexactitude de ces informations. En outre, elle ne saurait utilement se prévaloir, au soutien de ce moyen, du tarif horaire plancher de 22 euros instauré en application de l'article 44 de la loi du 23 décembre 2021 de financement de la sécurité sociale pour 2022 qui est postérieure aux décisions attaquées. Par suite, et au regard de ces éléments, c'est sans commettre d'erreur d'appréciation que l'administration a pu retenir que les coûts de fonctionnement envisagés par la société requérante étaient manifestement hors de proportion avec ceux des établissements fournissant des services analogues. Il résulte de l'instruction que ce seul motif suffit à justifier légalement le refus opposé par le département de Lot-et-Garonne à la demande de la société Domitys.
11. Il résulte de tout ce qui précède que la société Domitys n'est pas fondée à se plaindre de ce que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Bordeaux a rejeté sa demande.
Sur les frais liés au litige :
12. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge du département de Lot-et-Garonne, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme demandée par la société Domitys au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. En revanche, il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la société Domitys la somme de 1 500 euros demandée au même titre par le département de Lot-et-Garonne.
DECIDE :
Article 1er : La requête de la société Domitys est rejetée.
Article 2 : La société Domitys versera au département de Lot-et-Garonne la somme de 1 500 euros au titre des dispositions de l'article L.761-1 du code de justice administrative.
Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la société Domitys et au département de Lot-et-Garonne.
Délibéré après l'audience du 28 novembre 2024 à laquelle siégeaient :
Mme Evelyne Balzamo, présidente,
M. Nicolas Normand, président-assesseur,
Mme Kolia Gallier Kerjean, première conseillère.
Rendu public par mise à disposition au greffe le 19 décembre 2024.
La rapporteure,
Kolia Gallier KerjeanLa présidente,
Evelyne Balzamo
La greffière,
Sylvie Hayet
La République mande et ordonne au préfet de Lot-et-Garonne en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.
N° 22BX01421 2
