| France, Cour administrative d'appel de MARSEILLE, 4ème chambre, 17 décembre 2024, 23MA01478

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

Mme A... B... a demandé au tribunal administratif de Marseille, d'une part, d'annuler la délibération n° 128-4945/18 du 13 décembre 2018 par laquelle le conseil métropolitain de la métropole Aix-Marseille-Provence lui a accordé une indemnité de conseil au taux de 0,001 %, pour l'année 2015, d'autre part, d'enjoindre à cette métropole, à titre principal, de prendre une nouvelle délibération fixant cette indemnité de conseil au taux de 100 %, pour cette même année, à compter de la date de notification du jugement à intervenir, sous astreinte de 50 euros par jour de retard, et, à titre subsidiaire, de procéder au réexamen de sa situation, dans les mêmes conditions de délais et d'astreinte, et, enfin, de mettre à la charge de ladite métropole la somme de 2 500 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Par un jugement n° 2000744 du 11 avril 2023, le tribunal administratif de Marseille a annulé cette délibération du conseil métropolitain de la métropole Aix-Marseille-Provence du 13 décembre 2018 et a enjoint à cette métropole de procéder au réexamen de la situation de Mme B..., dans un délai de deux mois à compter de la notification de ce jugement, avant de rejeter le surplus des conclusions des parties.

Procédure devant la Cour :

Par une requête, enregistrée le 12 juin 2023, la métropole Aix-Marseille-Provence, représentée par Me Vergnon, demande à la Cour :

1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Marseille du 11 avril 2023 et de rejeter les demandes d'injonction et d'astreinte présentées sur le fondement des dispositions des articles L. 911-1 et L. 911-2 du code de justice administrative ;

2°) de mettre à la charge de Mme B... une somme de 2 000 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- sur la critique du jugement attaqué :

. ce jugement a été rendu sur le fondement du compte rendu de la séance du conseil métropolitain du 13 décembre 2018, soit une pièce qui n'a pas été produite aux débats de première instance ;

. le contenu de ce compte rendu a été dénaturé et le jugement attaqué est ainsi entaché d'une erreur matérielle qui a exercé une influence sur le jugement de l'affaire ;

- la demande de première instance est irrecevable car tardive ;

- si, par impossible, la Cour ne faisait pas droit à sa fin de non-recevoir tirée de la tardiveté, il lui appartiendrait de rejeter la demande de première instance dès lors que les moyens soulevés par Mme B..., dont le détournement de pouvoir qui n'est pas matériellement établi, ne sont fondés ni en fait, ni en droit.

Par un mémoire en défense, enregistré le 9 avril 2024, Mme B..., représentée par Me Carmier, conclut, d'une part, au rejet de la requête, d'autre part, et par la voie de l'appel incident, à ce que le jugement attaqué soit réformé en tant qu'il prononce une simple injonction de réexamen et à ce que, sur le fondement des articles L. 911-1 et suivants du code de justice administrative, la Cour enjoigne à la métropole Aix-Marseille-Provence, à titre principal, de lui verser l'indemnité de conseil due au titre de l'année 2015, au taux de 100 %, sous astreinte de 50 euros par jour de retard, à compter de la notification de l'arrêt à intervenir, et, à titre subsidiaire, de réexaminer sa situation, sous la même condition d'astreinte, et, en tout état de cause, à ce qu'une somme de 3 500 euros soit mise à la charge de cette métropole au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, outre les entiers dépens.

Elle fait valoir que :

- si la métropole Aix-Marseille-Provence fait grief aux premiers juges de s'être fondés sur des pièces non soumises aux débats contradictoires, il ne s'agit que d'une erreur de plume ;

- sa demande de première instance n'est pas tardive ;

- ses moyens justifient l'annulation de la délibération contestée :

. la métropole Aix-Marseille-Provence n'apporte pas la preuve de la transmission de convocation à l'ensemble des élus dans le délai de cinq jours ;

. la délibération contestée a été prise en méconnaissance du principe de non-rétroactivité des actes administratifs et de l'article 3 de l'arrêté du 16 décembre 1983 ;

. cette délibération est entachée d'une erreur de fait et d'une erreur manifeste d'appréciation ;

. la fixation de son indemnité à 0,001 % constitue une mesure vexatoire ;

. la délibération contestée est entachée d'un détournement de pouvoir ;

- par l'effet dévolutif ou par la voie de l'appel incident, elle demande que soit prononcée une injonction de verser l'indemnité sollicitée au taux de 100 %, pour l'année 2015, sous astreinte.

Par une ordonnance du 9 avril 2024, la clôture de l'instruction, initialement fixée au 11 avril 2024, a été reportée au 10 mai 2024, à 12 heures.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- l'arrêté du ministre de l'intérieur et de la décentralisation, du secrétaire d'Etat auprès du ministre de l'économie, des finances et du budget, chargé du budget, et du secrétaire d'Etat auprès du Premier ministre, chargé de la fonction publique et des réformes administratives, du 16 décembre 1983 relatif aux conditions d'attribution de l'indemnité de conseil allouée aux comptables non centralisateurs des services déconcentrés du Trésor chargés des fonctions de receveur des communes et établissements publics locaux ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Lombart,

- les conclusions de Mme Balaresque, rapporteure publique,

- et les observations de Me Vergnon, représentant la métropole Aix-Marseille-Provence, et celles de Me Carmier, représentant Mme B....

Considérant ce qui suit :

1. Administratrice des finances publiques adjointe, Mme B... a été détachée, à compter du 22 août 2013, dans l'emploi de chef de service comptable, au sein du centre des finances publiques de Salon-de-Provence. Par une délibération n° 279-15 du 7 décembre 2015, le conseil communautaire de la communauté d'agglomération Salon-Etang de Berre-Durance, dite " Agglopole-Provence ", a refusé de lui accorder l'indemnité de conseil rémunérant les prestations facultatives effectuées par les comptables publics au service des collectivités locales, au titre de l'année 2015. Par un jugement nos 1601873, 1602669 du 20 avril 2018, le tribunal administratif de Marseille a annulé cette délibération et a enjoint à la métropole Aix-Marseille-Provence, venant aux droits de cette communauté d'agglomération, de procéder au réexamen de la demande de Mme B... tendant au versement de cette indemnité, au titre de cette même année 2015. En exécution de ce jugement, devenu définitif suite au rejet de l'appel formé par la métropole Aix-Marseille-Provence, par un arrêt n° 18MA02944 de la Cour du 28 janvier 2020, le conseil métropolitain de la métropole Aix-Marseille-Provence a, par une délibération n° 128-4945/18 du 13 décembre 2018, accordé à Mme B... cette indemnité de conseil, au taux de 0,001 %, au titre de l'année 2015. Dans la présente instance, la métropole Aix-Marseille-Provence relève appel du jugement du 11 avril 2023 par lequel le tribunal administratif de Marseille a annulé cette dernière délibération et lui a enjoint de procéder au réexamen de la situation de

Mme B..., dans un délai de deux mois à compter de la notification de ce jugement.

Par la voie de l'appel incident, Mme B... demande l'annulation de ce jugement en tant qu'il se borne à prononcer une injonction de réexamen.

Sur la régularité du jugement attaqué :

2. Contrairement à ce que soutient la métropole Aix-Marseille-Provence, le tribunal administratif de Marseille n'a pas fondé son jugement sur une pièce qui ne lui aurait pas été communiquée mais il a repris, au point 5, les motifs qui figuraient dans le compte rendu précédant l'adoption de la délibération du conseil communautaire de la communauté d'agglomération Agglopole-Provence du 7 décembre 2015 en lieu et place de ceux contenus dans le procès-verbal des débats ayant conduit à l'adoption de la délibération contestée du 13 décembre 2018. Or, une telle erreur a trait au bien-fondé du jugement attaqué et est, par suite, sans incidence sur sa régularité. Il suit de là que ces deux moyens doivent être écartés.

Sur le bien-fondé du jugement attaqué :

En ce qui concerne l'appel principal présenté de la métropole Aix-Marseille-Provence :

S'agissant de la recevabilité de la demande de première instance :

3. Aux termes de l'article R. 421-1 du code de justice administrative : " La juridiction ne peut être saisie que par voie de recours formé contre une décision, et ce, dans les deux mois à partir de la notification ou de la publication de la décision attaquée. (...) ". Aux termes de l'article R. 421-5 du même code : " Les délais de recours contre une décision administrative ne sont opposables qu'à la condition d'avoir été mentionnés, ainsi que les voies de recours, dans la notification de la décision. " Par ailleurs, aux termes de l'article L. 221-8 du code des relations entre le public et l'administration : " Sauf dispositions législatives ou réglementaires contraires ou instituant d'autres formalités préalables, une décision individuelle expresse est opposable à la personne qui en fait l'objet au moment où elle est notifiée. "

4. La délibération litigieuse du 13 décembre 2018 par laquelle le conseil métropolitain de la métropole Aix-Marseille-Provence a accordé à Mme B... une indemnité de conseil au taux de 0,001 %, au titre de l'année 2015, constitue une décision individuelle. Or, cette délibération, qui au demeurant ne comporte pas la mention des voies et délais de recours, n'a pas été notifiée à Mme B.... Il ressort des pièces du dossier qu'elle n'a été communiquée à cette dernière que le 28 novembre 2019, avec un mémoire enregistré sur l'application Télérecours dans l'instance n° 18MA02944. Par suite, introduite le 28 janvier 2020, la demande de première instance n'a pas été présentée au-delà d'un délai raisonnable et elle n'était pas tardive. La fin de non-recevoir opposée à ce titre par la métropole Aix-Marseille-Provence doit dès lors être écartée.

S'agissant de la légalité de la délibération du conseil métropolitain de la métropole

Aix-Marseille-Provence du 13 décembre 2018 :

5. Aux termes de l'article 1er de l'arrêté susvisé du 16 décembre 1983, dans sa rédaction applicable au présent litige : " Outre les prestations de caractère obligatoire qui résultent de leur fonction de comptable principal des communes et de leurs établissements publics prévu aux articles 14 et 16 de la loi n° 82-213 du 2 mars 1982, les comptables non centralisateurs du Trésor, exerçant les fonctions de receveur municipal ou de receveur d'un établissement public local sont autorisés à fournir aux collectivités territoriales et aux établissements publics concernés des prestations de conseil et d'assistance en matière budgétaire, économique, financière et comptable, notamment dans les domaines relatifs à : / L'établissement des documents budgétaires et comptables ; / La gestion financière, l'analyse budgétaire, financière et de trésorerie ; / La gestion économique, en particulier pour les actions en faveur du développement économique et de l'aide aux entreprises ; / La mise en œuvre des réglementations économiques, budgétaires et financières. / Ces prestations ont un caractère facultatif. Elles donnent lieu au versement, par la collectivité ou l'établissement public intéressé, d'une indemnité dite "indemnité de conseil". " Aux termes de l'article 2 du même arrêté, dans sa rédaction applicable au présent litige : " Pour bénéficier de tout ou partie des prestations facultatives visées à l'article 1er ci-dessus, la collectivité ou l'établissement public concerné doit en faire la demande au comptable intéressé. / Lorsque le comptable a fait connaître son accord, l'attribution de l'indemnité de conseil fait l'objet d'une délibération du conseil municipal ou du comité ou du conseil de l'établissement public. / Le taux de l'indemnité est fixé par la délibération, par référence aux dispositions de l'article 4 ci-après. Toutefois, son taux peut être modulé en fonction des prestations demandées au comptable. / Lorsqu'il y a lieu à modulation du taux de l'indemnité, la délibération arrête un taux en appliquant un pourcentage au montant maximum visé à l'article 4. " Aux termes de l'article 3 du même arrêté, dans sa rédaction applicable au présent litige : " L'indemnité est acquise au comptable pour toute la durée du mandat du conseil municipal (ou du comité ou du conseil de l'établissement public). / Elle peut toutefois être supprimée ou modifiée pendant cette période par délibération spéciale dûment motivée. (...) ".

6. Il résulte des dispositions précitées des articles 2 et 3 de l'arrêté du 16 décembre 1983, alors en vigueur, que la délibération du conseil municipal ou du comité ou du conseil de l'établissement public qui décide l'attribution au comptable de l'indemnité de conseil doit également en fixer le taux, le cas échéant en le modulant en fonction des prestations demandées au comptable. L'indemnité étant acquise à ces conditions au comptable pour toute la durée du mandat du conseil municipal, ce n'est normalement que lorsque l'organe délibérant entend supprimer le versement de cette indemnité, en conséquence de la cessation des prestations de conseil et d'assistance dispensées par le fonctionnaire intéressé, à l'initiative de celui-ci ou de la collectivité, ou en modifier le taux, qu'une nouvelle délibération doit intervenir en la matière au cours du mandat.

7. Il ressort des pièces du dossier que si le conseil communautaire de la communauté d'agglomération de l'Agglopole-Provence a, par sa délibération du 17 novembre 2014, confirmé l'attribution à Mme B... d'une indemnité de conseil, il s'est borné à en fixer le taux pour l'année 2014, à 100 %, et a, par là même, omis d'en fixer le taux applicable pour la durée du mandat. Il ressort également des pièces du dossier, et en particulier de la note préparatoire et du compte rendu de la séance du conseil communautaire de la communauté d'agglomération Agglopole-Provence qui s'est tenue le 7 décembre 2015, que s'il leur a été proposé d'accorder à Mme B... une indemnité de conseil au taux de 100 %, au titre de l'année 2015, les conseillers communautaires ont finalement refusé cette proposition " pour plusieurs raisons ", et " notamment " afin de " manifester leur désaccord " en réponse aux agissements qualifiés de " très graves " de l'intéressée dans le cadre du contrôle de caisse de la régie de recettes de la piscine intercommunale Claude-Jouve et de témoigner leur " solidarité " à la régisseuse de cette piscine, à tort mise en cause. Comme il a été rappelé, la délibération du 7 décembre 2015 par laquelle lesdits conseillers communautaires ont, pour ces motifs, refusé d'accorder cette indemnité de conseil à Mme B... a été annulée par un jugement du tribunal administratif de Marseille du 20 avril 2018. En exécution de ce jugement, devenu définitif, le conseil métropolitain de la métropole Aix-Marseille-Provence, qui est venue aux droits de la communauté d'agglomération Agglopole, a, par la délibération contestée du 13 décembre 2018, décidé d'accorder à Mme B... une indemnité de conseil, au taux de 0,001 %, au titre de l'année 2015, " du fait de l'inexistence de prestations facultatives réalisées par [cette dernière] ". Toutefois, ainsi que le fait valoir l'intimée, sans au demeurant être contestée sur ce point, la réalisation de ces prestations facultatives n'a pas été remise en cause par l'administration auparavant, et notamment pas dans la note susmentionnée préparatoire à la séance du conseil communautaire de l'Agglopole-Provence du 7 décembre 2015, ni, au demeurant, dans le courriel adressé à Mme B... le 29 décembre 2015 et dans lequel le président de cette communauté d'agglomération évoque un " problème qui n'est pas seulement "technique" mais [qui] est aussi politique ". Dans ces circonstances particulières, et au regard au montant dérisoire du taux adopté, cette nouvelle motivation apparaît comme ayant été artificiellement adoptée pour faire échec à l'annulation prononcée par le tribunal administratif de Marseille dans son jugement rendu le 20 avril 2018 et révèle que l'adoption de la délibération contestée du 13 mai 2018 repose sur des motifs étrangers au but poursuivi par les dispositions précitées au point 5 du présent arrêt, de sorte que cette délibération est entachée d'un détournement de pouvoir.

8. Il résulte de ce qui précède que, sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens de la demande de première instance, repris en cause d'appel par l'intimée, aucun d'entre eux n'étant mieux à même de régler le litige, la métropole Aix-Marseille-Provence n'est pas fondée à se plaindre de ce que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Marseille a annulé la délibération de son conseil métropolitain du 13 décembre 2018.

En ce qui concerne l'appel incident de Mme B... :

9. Aux termes de l'article L. 911-1 du code de justice administrative : " Lorsque sa décision implique nécessairement qu'une personne morale de droit public (...) prenne une mesure d'exécution dans un sens déterminé, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision, cette mesure assortie, le cas échéant, d'un délai d'exécution. (...) ". Aux termes de l'article L. 911-2 du même code : " Lorsque sa décision implique nécessairement qu'une personne morale de droit public (...) prenne à nouveau une décision après une nouvelle instruction, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision juridictionnelle, que cette nouvelle décision doit intervenir dans un délai déterminé. (...) ".

10. Le moyen d'annulation retenu implique seulement qu'il soit enjoint au président de la métropole Aix-Marseille-Provence de convoquer son conseil métropolitain et d'inscrire à son ordre du jour l'attribution de l'indemnité de conseil due à Mme B..., au titre de

l'année 2015. Cette dernière n'est dès lors pas fondée à soutenir, par la voie du recours incident, que c'est à tort, que, à l'article 2 de son jugement attaqué, le tribunal administratif de Marseille s'est borné à enjoindre à la métropole Aix-Marseille-Provence de réexaminer sa demande de versement de cette indemnité de conseil.

Sur les conclusions à fin d'astreinte :

11. Selon l'article L. 911-3 du code de justice administrative : " La juridiction peut assortir, dans la même décision, l'injonction prescrite en application des articles L. 911-1 et L. 911-2 d'une astreinte qu'elle prononce dans les conditions prévues au présent livre et dont elle fixe la date d'effet. "

12. Dans les circonstances de l'espèce, et alors qu'à la date du présent arrêt, la métropole Aix-Marseille-Provence n'a pas exécuté le jugement attaqué, il y a lieu d'assortir l'injonction prononcée par le tribunal administratif de Marseille, à l'article 2 de ce jugement, d'une astreinte dont le taux est fixé à 100 euros par jour de retard à compter de la notification du présent arrêt.

Sur les dépens :

13. La présente instance n'a pas donné lieu à dépens au sens des dispositions de l'article R. 761-1 du code de justice administrative. Les conclusions de Mme B... tendant à ce que les entiers dépens soient mis à la charge de la métropole Aix-Marseille-Provence ne peuvent donc qu'être rejetées.

Sur les frais liés au litige :

14. Aux termes de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : " Dans toutes les instances, le juge condamne la partie tenue aux dépens ou, à défaut, la partie perdante, à payer à l'autre partie la somme qu'il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Les parties peuvent produire les justificatifs des sommes qu'elles demandent et le juge tient compte de l'équité ou de la situation économique de la partie condamnée. Il peut, même d'office, pour des raisons tirées des mêmes considérations, dire qu'il n'y a pas lieu à cette condamnation. "

15. Ces dispositions font obstacle à ce que la somme demandée à ce titre par la métropole Aix-Marseille-Provence soit mise à la charge de Mme B... qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance.

16. En revanche, dans les circonstances de l'espèce, et sur le fondement de ces mêmes dispositions, il y a lieu de mettre à la charge de la métropole Aix-Marseille-Provence une somme de 2 000 euros à verser à Mme B....

D E C I D E :

Article 1er : La requête de la métropole Aix-Marseille-Provence est rejetée.

Article 2 : L'injonction prononcée à l'article 2 du jugement n° 2000744 du tribunal administratif de Marseille du 11 avril 2023 est assortie d'une astreinte de 100 euros par jour de retard à compter de la notification du présent arrêt.

Article 3 : La métropole Aix-Marseille-Provence versera une somme de 2 000 euros à

Mme B... au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 4 : Les conclusions de Mme B... présentées par la voie de l'appel incident et au titre de l'article R. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 5 : Le présent arrêt sera notifié à la métropole d'Aix-Marseille-Provence et à Mme A... B....

Délibéré après l'audience du 3 septembre 2024, où siégeaient :

- M. Marcovici, président,

- M. Revert, président assesseur,

- M. Lombart, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 17 décembre 2024.

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