| France, Cour administrative d'appel de Nancy, 1ère chambre, 16 novembre 2023, 21NC02588

Vu la procédure suivante :

Procédure devant la cour :

Par une requête, enregistrée le 28 septembre 2021 et un mémoire complémentaire enregistré le 7 juin 2023, la société Terra Nobilis 2, représentée par Me Cayla Destrem, demande à la cour :

1°) d'annuler l'arrêté du 28 juillet 2021 par lequel le maire de Mont-Saint-Martin a refusé de lui délivrer un permis de construire valant autorisation d'exploitation commerciale ;

2°) de mettre à la charge de la commune de Mont-Saint-Martin une somme de 3 000 euros sur le fondement de l'article L 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- l'arrêté contesté est insuffisamment motivé ;

- il n'est pas établi que les membres de la Commission nationale d'aménagement commercial aient été convoqués à la séance de cette commission conformément aux exigences de l'article R. 752-35 du code du commerce ;

- la Commission nationale d'aménagement commercial a porté une appréciation erronée sur l'impact du projet de la société pétitionnaire au regard des objectifs visés par l'article L. 752-6 du code du commerce, s'agissant de la compatibilité du projet avec le schéma de cohérence territoriale Nord Meurthe-et-Mosellan, de la revitalisation du tissu commercial de centre-ville, de l'imperméabilisation des sols et de la desserte du projet par les modes de déplacement doux.

Par un mémoire en défense, enregistré le 5 avril 2022, la Commission nationale d'aménagement commercial conclut au rejet de la requête de la société Terra Nobilis 2.

Elle fait valoir que les moyens soulevés par la société Terra Nobilis 2 ne sont pas fondés.

Par une intervention, enregistrée le 8 avril 2022, la commune de Longwy, représentée par Me Pareydt, demande que la cour rejette la requête et à ce qu'une somme de 3 000 euros soit mise à la charge de la requérante au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir d'une part que la requête est irrecevable en raison de l'absence d'intérêt à agir de la société Terra Nobilis contre le refus de permis de construire valant autorisation d'exploitation commerciale opposé à la société Terra Nobilis 2 et d'autre part que les moyens soulevés par la société Terra Nobilis ne sont pas fondés.

Par une intervention, enregistrée le 8 avril 2022, M. A... B..., représenté par Me Pareydt, demande que la cour rejette la requête de la société Terra Nobilis 2 et mette à la charge de cette dernière une somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il fait valoir d'une part que la requête est irrecevable en raison de l'absence d'intérêt à agir de la société Terra Nobilis contre le refus de permis de construire valant autorisation d'exploitation commerciale opposé à la société Terra Nobilis 2 et d'autre part que les moyens soulevés par la société Terra Nobilis ne sont pas fondés.

Par une intervention, enregistrée le 8 avril 2022, la société Céline Chaussures, représentée par Me Pareydt, demande que la cour rejette la requête de la société Terra Nobilis 2 et mette à la charge de cette dernière une somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir d'une part que la requête est irrecevable en raison de l'absence d'intérêt à agir de la société Terra Nobilis contre le refus de permis de construire valant autorisation d'exploitation commerciale opposé à la société Terra Nobilis 2 et d'autre part que les moyens soulevés par la société Terra Nobilis ne sont pas fondés.

Un mémoire complémentaire présenté le 21 juin 2023 pour la commune de Longwy a été reçu et non communiqué.

Par une ordonnance du 8 juin 2023, la clôture de l'instruction a été fixée au 22 juin 2023.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de commerce ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Sibileau, premier conseiller,

- les conclusions de Mme Antoniazzi, rapporteure publique,

- et les observations de Me Bourcellier, pour la Société Céline Chaussures, pour M. A... B... et pour la commune de Longwy.

Considérant ce qui suit :

1. Le 7 décembre 2020, la société Terra Nobilis 2 a sollicité du maire de Mont-Saint-Martin la délivrance d'un permis de construire valant autorisation d'exploitation commerciale en vue de la création d'un ensemble commercial de 5 987,14 mètres carrés de surface de vente composé de cinq cellules de plus de 300 mètres carrés et deux cellules de moins de 300 mètres carrés. Le 9 mars 2021, la commission départementale d'aménagement commercial (CDAC) de Meurthe-et-Moselle a émis un avis favorable à ce projet. Sur le recours des sociétés Brico Dépôt et Céline Chaussures, de M. A... B... et de la commune de Longwy, la Commission nationale d'aménagement commercial (CNAC) a au contraire émis, le 10 juin 2021, un avis défavorable, lequel s'est substitué à l'avis de la commission départementale. La société Terra Nobilis 2 demande l'annulation de l'arrêté du 28 juillet 2021 du maire de Mont-Saint-Martin refusant la délivrance du permis de construire en tant qu'il vaut autorisation d'exploitation commerciale.

Sur la recevabilité de la requête :

2. Il ressort des pièces du dossier que le recours dont est saisi la cour doit être vu comme introduit pour le compte de la société Terra Nobilis 2 et non pour le compte de la société Terra Nobilis, malgré une regrettable erreur de plume entachant la requête. Par suite, la fin de non-recevoir tirée de l'absence d'intérêt de la requérante à demander l'annulation de l'arrêté du 28 juillet 2021 doit être rejetée.

Sur la légalité de l'arrêté du 28 juillet 2021 :

En ce qui concerne l'insuffisante motivation de l'arrêté du 28 juillet 2021 :

3. Aux termes de l'article L. 424-3 du code de l'urbanisme : " Lorsque la décision rejette la demande ou s'oppose à la déclaration préalable, elle doit être motivée. / Cette motivation doit indiquer l'intégralité des motifs justifiant la décision de rejet ou d'opposition, notamment l'ensemble des absences de conformité des travaux aux dispositions législatives et réglementaires mentionnées à l'article L. 421-6. / Il en est de même lorsqu'elle est assortie de prescriptions, oppose un sursis à statuer ou comporte une dérogation ou une adaptation mineure aux règles d'urbanisme applicables ". Aux termes du premier alinéa de l'article L. 600-1-4 du code de l'urbanisme : " Lorsqu'il est saisi par une personne mentionnée à l'article L. 752-17 du code de commerce d'un recours pour excès de pouvoir dirigé contre le permis de construire mentionné à l'article L. 425-4 du présent code, le juge administratif ne peut être saisi de conclusions tendant à l'annulation de ce permis qu'en tant qu'il tient lieu d'autorisation d'exploitation commerciale. Les moyens relatifs à la régularité de ce permis en tant qu'il vaut autorisation de construire sont irrecevables à l'appui de telles conclusions ". Aux termes de l'article R. 425-22-1 du code de l'urbanisme : " Lorsque le projet a été soumis pour avis à la commission départementale d'aménagement commercial en application de l'article L. 752-4 du code de commerce, le permis de construire ne peut être délivré en cas d'avis défavorable de la commission départementale d'aménagement commercial ou, le cas échéant, de la Commission nationale d'aménagement commercial ".

4. Il résulte de la combinaison des dispositions précitées non seulement que le maire de Mont-Saint-Martin était tenu de refuser le permis de construire sollicité dès lors que la CNAC avait émis un avis défavorable, mais également que la société Terra Nobilis 2 ne peut utilement se prévaloir à l'appui de ses conclusions à fin d'annulation de l'arrêté du 28 juillet 2021 en tant qu'il vaut autorisation d'exploitation commerciale de la méconnaissance de l'article L. 424-3 du code de l'urbanisme qui constitue un moyen tiré de la régularité du permis en tant qu'il vaut autorisation de construire au sens de l'article L. 600-1-4 précité.

En ce qui concerne le moyen tiré de la méconnaissance de l'article R. 752-35 du code de commerce :

5. Aux termes de l'article R. 732-35 du code de commerce : " La commission nationale se réunit sur convocation de son président. / Cinq jours au moins avant la réunion, chacun des membres reçoit, par tout moyen, l'ordre du jour ainsi que, pour chaque dossier : / 1° L'avis ou la décision de la commission départementale ; / 2° Le procès-verbal de la réunion de la commission départementale ; / 3° Le rapport des services instructeurs départementaux ; / 4° Le ou les recours à l'encontre de l'avis ou de la décision ; / 5° Le rapport du service instructeur de la commission nationale ". Aux termes de l'aliéna deuxième de l'article 12 du règlement intérieur de la CNAC : " Le jour de la séance, le secrétariat met à disposition de chacun des membres une tablette sur laquelle peuvent être consultées les pièces des dossiers. " Les pièces sont présentées selon une charte de nommage définie par le service instructeur et approuvée par le bureau de la commission ".

6. Il ressort des pièces du dossier que la CNAC, malgré une mesure d'instruction ordonnée par la cour, n'établit pas que ses membres aient été régulièrement convoqués à l'occasion de la réunion qui s'est tenue le 10 juin 2021. Toutefois, dès lors que l'information adéquate de l'ensemble des membres de la CNAC, afin qu'ils puissent exercer utilement leur mandat, constitue, en principe, une garantie pour les seuls intéressés, la société Terra Nobilis 2 n'est pas fondée à soutenir avoir été privée d'une garantie, dès lors qu'il ressort des pièces du dossier et notamment du compte-rendu de la réunion du 10 juin 2021 que le maire de Longwy, la société Céline Chaussures, la communauté d'agglomération de Longwy, l'association des commerçants de Longwy mais également la société pétitionnaire ont pu présenter leurs observations à la commission nationale dont les membres ont rejeté la demande de la société Terra Nobilis 2 à l'unanimité. Il n'est pas non plus allégué que les membres de la commission n'aient pas eu accès, comme le prévoit l'article 12 du règlement intérieur précité, à l'ensemble des pièces du dossier afin d'assurer leur complète information. De surcroît, la société Terra Nobilis 2 n'établit ni même n'allègue que l'irrégularité de la convocation des membres de la CNAC ait eu une influence sur le sens de la délibération de la commission puis de l'arrêté attaqué. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions citées au point 5 ci-dessus ne peut qu'être écarté.

En ce qui concerne le moyen tiré de la méconnaissance de l'article L. 752-6 du code de commerce :

7. Aux termes de l'article L. 752-6 du code de commerce dans sa rédaction applicable au litige : " I. - L'autorisation d'exploitation commerciale mentionnée à l'article L. 752-1 est compatible avec le document d'orientation et d'objectifs des schémas de cohérence territoriale ou, le cas échéant, avec les orientations d'aménagement et de programmation des plans locaux d'urbanisme intercommunaux comportant les dispositions prévues au deuxième alinéa de l'article L. 151-6 du code de l'urbanisme. / La commission départementale d'aménagement commercial prend en considération : / 1° En matière d'aménagement du territoire : / a) La localisation du projet et son intégration urbaine ; / (...) / d) L'effet du projet sur les flux de transports et son accessibilité par les transports collectifs et les modes de déplacement les plus économes en émission de dioxyde de carbone ; / e) La contribution du projet à la préservation ou à la revitalisation du tissu commercial du centre-ville de la commune d'implantation, des communes limitrophes et de l'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre dont la commune d'implantation est membre ; / (...) 2° En matière de développement durable : / a) La qualité environnementale du projet, notamment du point de vue de la performance énergétique et des émissions de gaz à effet de serre par anticipation du bilan prévu aux 1° et 2° du I de l'article L. 229-25 du code de l'environnement, du recours le plus large qui soit aux énergies renouvelables et à l'emploi de matériaux ou procédés éco-responsables, de la gestion des eaux pluviales, de l'imperméabilisation des sols et de la préservation de l'environnement ; (...) ".

S'agissant de l'incompatibilité du projet avec le document d'orientation et d'objectifs du schéma de cohérence territoriale Nord meurthe-et-mosellan :

8. Il appartient aux commissions d'aménagement commercial, lorsqu'elles statuent sur les dossiers de demande d'autorisation, d'apprécier la conformité du projet à ces objectifs, au vu des critères d'évaluation mentionnés à l'article L. 752-6 du code de commerce. Il appartient aux commissions d'aménagement commercial non de vérifier la conformité des projets d'exploitation commerciale qui leur sont soumis aux énonciations des schémas de cohérence territoriale, mais d'apprécier la compatibilité de ces projets avec les orientations générales et les objectifs qu'ils définissent.

9. Il ressort du dossier que le document d'orientation et d'objectifs du schéma de cohérence territoriale Nord meurthe-et-mosellan a pour objectif de renforcer la position de la zone d'aménagement commercial dans laquelle est situé le projet en " permettant l'accueil de nouvelles activités commerciales et de conforter celles qui existent sur la zone. L'enjeu principal est d'attirer de nouvelles enseignes et des concepts commerciaux originaux afin d'affirmer le rayonnement transfrontalier " de cette zone. Pour rejeter la demande d'autorisation d'exploitation commerciale, la CNAC s'est fondée sur la circonstance que selon elle, le projet était " partiellement incompatible " avec le document d'orientation et d'objectifs car il ne présente pas un concept original et qu'il ne proposera que des enseignes qu'elle qualifie de très classique, sans apport spécifique et qui ne feront qu'accentuer la concurrence entre les enseignes déjà existantes. Toutefois, il ressort également des pièces du dossier que le projet permettra de renforcer la position du pôle commercial existant et son attractivité dans ce secteur frontalier alors que les enseignes doivent être validées par les élus de la communauté d'agglomération. Dans ces circonstances la requérante est fondée à soutenir que le projet est compatible avec les orientations générales et ces objectifs du schéma de cohérence territoriale.

S'agissant de la contribution du projet à la préservation et à la revitalisation du tissu commercial :

10. Les dispositions du e) du 1° du I de l'article L. 752-6 du code de commerce, relatives à l'effet du projet sur la préservation ou la revitalisation du tissu commercial de certains centres-villes, se bornent à prévoir un critère supplémentaire pour l'appréciation globale des effets du projet sur l'aménagement du territoire, et notamment sur le rééquilibrage des agglomérations par le développement des activités en centre-ville. En particulier, elles ne subordonnent pas la délivrance de l'autorisation à l'absence de toute incidence négative sur le tissu commercial des centres-villes mentionnés par ces dispositions.

11. Si la CNAC a estimé que le projet, qui prendra place au sein d'un pôle périphérique, n'est pas compatible avec les différentes actions menées avec l'Etat, en faveur des commerces de centre-ville, cette seule circonstance à la supposer exacte n'est pas de nature à justifier la décision attaquée. Par suite, la société Terra Nobilis 2 est fondée à soutenir que l'arrêté du 28 juillet 2021 est entaché d'une inexacte application des dispositions susvisées.

S'agissant de la qualité environnementale du projet :

12. Il ressort des pièces du dossier que la CNAC a estimé que le projet impactera fortement l'environnement en relevant qu'il génèrera une imperméabilisation supplémentaire des sols et que le taux de perméabilité du site passera de 68 % à 32 %, même en comptabilisant la toiture végétalisée. Si la société Terra Nobilis 2 soutient que l'avis de la commission nationale repose sur des faits matériellement inexistants, elle n'assortit pas son argumentation de précisions suffisantes et n'apporte pas les éléments probants permettant de remettre en cause l'appréciation portée sur ce point par la commission. Par suite, ce moyen doit être écarté.

S'agissant de l'accessibilité par les transports en commun :

13. Il ressort des pièces du dossier que la CNAC a estimé insuffisante la desserte en transport en commun dès lors que le site du projet ne sera desservi par un bus que toutes les demi-heures. Il ressort toutefois des pièces du dossier que le centre commercial dont il s'agit est desservi par pas moins de trois lignes de bus assurant un total de 51 rotations par jour du lundi au vendredi entre 6 heures 48 et 18 heures 33. Le samedi, un nombre total de 38 rotations sera assuré entre 6 heures 46 et 19 heures 04. Par suite, la société Terra Nobilis 2 est fondée à soutenir que la CNAC a fait, dans les circonstances de l'espèce, une inexacte application du d) du 1° du I de l'article L. 752-6 du code de commerce en retenant une insuffisante accessibilité du site par les transports en commun.

En ce qui concerne la neutralisation des motifs illégaux entachant l'arrêté du 28 juillet 2021 :

14. Il résulte de ce qui précède que les motifs tirés de l'incompatibilité du projet avec le document d'orientation et d'objectifs, de la contribution du projet à la préservation et à la revitalisation du tissu commercial ainsi que de l'accessibilité par les transports en commun ne sont pas au nombre de ceux qui peuvent légalement justifier la décision attaquée.

15. Mais la CNAC s'est également fondée pour rejeter la demande de la société Terra Nobilis 2, sur deux autres motifs.

16. En premier lieu, la CNAC a estimé sans commettre d'erreur que la qualité environnementale du projet justifiait un refus de l'autorisation d'exploitation commerciale comme il a été dit au point 12 dès lors qu'il conduira à une artificialisation excessive des sols.

17. En second lieu, la CNAC a également estimé, sans que cela ne soit contesté par la requérante, que le projet méconnaissait le a du 1° du I de l'article L. 752-6 précité dès lors que le projet par sa volumétrie imposante avec trois niveaux sur un site situé en entrée du territoire français pour des clients belges ou luxembourgeois affectait fortement l'environnement et ne permettait par conséquent pas d'assurer l'intégration urbaine de l'ensemble immobilier.

18. Enfin il ressort des pièces du dossier que la CNAC aurait émis le même avis et le maire de Mont-Saint-Martin pris la même décision s'ils s'étaient fondés seulement sur ces deux motifs, ou sur l'un ou l'autre d'entre eux.

19. Il résulte de ce qui précède que les conclusions à fin d'annulation présentées par la société Terra Nobilis 2 doivent être rejetées.

Sur les frais d'instance :

20. Dans les circonstances de l'espèce, il n'y a lieu de faire droit ni aux conclusions de la société Terra Nobilis 2 présentées sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ni à celles, en tout état de cause, de la commune de Longwy, de M. B... et de la société Céline Chaussures présentées sur le même fondement.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de société Terra Nobilis 2 est rejetée.

Article 2 : Les conclusions de la commune de Longwy présentées sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : Les conclusions de M. B... présentées sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 4 : Les conclusions de la société Céline Chaussures présentées sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 5 : Le présent arrêt sera notifié à la société Terra Nobilis 2, à la commune de Mont-Saint-Martin, à la Commission nationale d'aménagement commercial, à la société Céline Chaussures, à M. A... B... et à la commune de Longwy.

Délibéré après l'audience du 19 octobre 2023, à laquelle siégeaient :

- M. Wallerich, président de chambre,

- M. Sibileau, premier conseiller,

- Mme Barrois, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe, le 16 novembre 2023.

Le rapporteur,

Signé : J.-B. SibileauLe président,

Signé : M. Wallerich

La greffière,

Signé : S. Robinet

La République mande et ordonne au préfet de Meurthe-et-Moselle en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

La greffière,

S. Robinet

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N° 21NC02588