France, Cour administrative d'appel de NANCY, 2ème chambre, 30 janvier 2025, 22NC00746

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

L'association Alsace santé au travail (ci-après AST 67) a demandé au tribunal administratif de Strasbourg, d'une part, d'annuler l'acte contenu dans le courrier du 28 octobre 2019 par lequel le directeur adjoint du travail de la DIRECCTE Grand Est a formulé des observations complémentaires à la décision du même jour portant renouvellement de son agrément en tant que service de santé au travail interentreprises pour cinq ans, d'autre part, d'annuler la décision implicite née du silence gardé par la ministre du travail sur le recours hiérarchique qu'elle avait formé contre cette décision du 28 octobre 2019.

L'association AST 67 a également demandé au tribunal administratif de Strasbourg d'annuler la décision du 4 août 2020 par laquelle la ministre du travail a rejeté son recours hiérarchique contre la décision de la DIRECCTE du grand Est du 28 octobre 2019.

Par un jugement no 2003286, 2006464 du 28 février 2022, le tribunal administratif de Strasbourg a rejeté ses demandes.

Procédure devant la cour :

I.) Par une requête, enregistrée le 22 mars 2022 sous le n° 22NC00746, l'association AST, représentée par Me Bender de la Selarl Orion avocats et conseils, demande à la cour :

1°) d'annuler le jugement n° 2006464 du 28 février 2022 ;

2°) d'annuler la décision du 4 août 2020 ;

3°) d'annuler, par voie de conséquence, la lettre d'observations de la DIRECCTE du Grand Est du 28 octobre 2019.

Elle soutient que :

S'agissant de la régularité du jugement attaqué :

- la demande d'annulation de la décision d'agrément du 28 octobre 2019, en tant qu'elle modifiait illégalement un agrément tacite obtenu le 26 octobre 2019, était recevable ;

- c'est à tort que le tribunal a estimé que la lettre d'observations ne contenait pas de conditions résolutoires, illégales, de l'agrément ;

- le courrier d'accompagnement fait grief ;

S'agissant de la légalité de la décision du 28 octobre 2019 :

- elle est illégale et ne peut pas produire d'effet, dès lors qu'une décision implicite de renouvellement de l'agrément était née le 26 octobre 2019, à laquelle elle ne pouvait pas se substituer ;

- la décision d'agrément ne peut pas être conditionnelle, ni être complétée par un courrier comportant des observations ;

- l'agrément ne peut pas être révoqué à tout moment ;

S'agissant de la légalité du courrier d'accompagnement :

- la mention de la date de réception du dossier de demande de renouvellement est erronée ;

- la mention de ce que l'association ne respecterait pas les dispositions du code du travail ou aurait fait entrave à l'instruction de sa demande est erronée ;

- la demande de définition de secteurs géographiques d'intervention est étonnante puisque la décision d'agrément de 2014 avait imposé un seul secteur d'activité ;

- l'association développe déjà une politique active de recrutement de médecins du travail et a une organisation conforme aux dispositions du code du travail, qu'il s'agisse du rôle des médecins du travail ou de la participation des infirmiers à des réunions d'échanges de pratiques ;

- elle dispose des moyens matériels adaptés tandis qu'aucune disposition applicable n'impose la mise en place d'un système de climatisation ;

- elle ne s'immisce pas dans l'indépendance des médecins du travail qu'elle emploie ;

S'agissant de la légalité de la décision du 4 août 2020 :

- en l'absence de décision de la ministre du travail dans le délai de quatre mois suivant le dépôt de son recours hiérarchique, une décision tacite d'agrément sans condition était née et faisait obstacle à la décision explicite du 4 août 2020, qui s'en trouve illégale.

Par un mémoire en défense, enregistré le 16 septembre 2024, le ministre du travail, de la santé et des solidarités conclut au rejet de la requête.

Il soutient que les moyens soulevés par l'association AST ne sont pas fondés.

Les parties ont été informées, en application des dispositions de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que l'arrêt était susceptible d'être fondé, le cas échéant, sur un moyen relevé d'office tiré de l'irrecevabilité des conclusions tendant à l'annulation du courrier du 28 octobre 2019 qui ne comporte pas une décision faisant grief susceptible de faire l'objet d'un recours pour excès de pouvoir.

II.) Par une requête, enregistrée le 28 mars 2022 sous le n° 22NC00780, l'association AST, représentée par Me Bender de la Selarl Orion avocats et conseils, demande à la cour :

1°) d'annuler le jugement n° 2003286 du 28 février 2022 ;

2°) d'annuler la décision du 4 août 2020 ;

3°) d'annuler, par voie de conséquence, la lettre d'observations de la DIRECCTE du Grand Est du 28 octobre 2019.

Elle soulève les mêmes moyens et fait valoir les mêmes arguments que dans sa requête n° 22NC00746.

Par un mémoire en défense, enregistré le 16 septembre 2024, le ministre du travail, de la santé et des solidarités conclut au rejet de la requête.

Il soutient que les moyens soulevés par l'association AST ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces des dossiers.

Vu :

- le code du travail ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Brodier,

- les conclusions de Mme Mosser, rapporteure publique.

Considérant ce qui suit :

1. L'association Alsace santé au travail (ci-après AST 67) était titulaire d'un agrément en qualité de service de prévention et de santé au travail interentreprises valable cinq ans à compter du 30 octobre 2014. Elle en a sollicité le renouvellement par une demande datée du 24 juin 2019. Par une décision du 28 octobre 2019, la DIRECCTE Grand Est a agréé l'association, pour une période de cinq ans, révocable à tout moment, pour la surveillance médicale des travailleurs temporaires sur l'ensemble des centres du service de santé au travail. Par une autre décision du même jour, l'association a été agréée comme service de santé au travail interentreprises pour une période de cinq ans. L'association a, par un courrier du 16 décembre 2019, formé un recours hiérarchique contre cette dernière décision relative aux activités autres que le secteur intérimaire ainsi que contre le courrier du même jour accompagnant la décision contestée. Par une décision du 4 août 2020, la ministre du travail, de l'emploi et de l'insertion a rejeté son recours. Par ses deux requêtes, qui présentent à juger les mêmes questions, l'AST 67 relève appel du jugement du 28 février 2022 par lequel le tribunal administratif de Strasbourg a rejeté ses demandes tendant à l'annulation de la décision du 28 octobre 2019, du courrier l'accompagnant ainsi que de la décision du ministre du 4 août 2020.

Sur la configuration et l'étendue du litige :

2. Il est toujours loisible à la personne intéressée, sauf à ce que des dispositions spéciales en disposent autrement, de former à l'encontre d'une décision administrative un recours gracieux ou un recours hiérarchique et de ne former un recours contentieux que lorsque ce recours préalable a été rejeté. L'exercice d'un tel recours n'ayant d'autre objet que d'inviter l'auteur de la décision ou son supérieur hiérarchique à reconsidérer la position de l'administration, un recours contentieux consécutif au rejet d'un recours gracieux ou d'un recours hiérarchique doit nécessairement être regardé comme étant dirigé, non pas tant contre le rejet du recours administratif dont les vices propres ne peuvent être utilement contestés, que contre la décision initialement prise par l'autorité administrative. Il appartient, en conséquence, au juge administratif, s'il est saisi dans le délai de recours contentieux qui a recommencé de courir à compter de la notification du rejet du recours administratif, de conclusions dirigées formellement contre le seul rejet de ce recours, d'interpréter les conclusions qui lui sont soumises comme étant aussi dirigées contre la décision administrative initiale.

3. Les conclusions présentées par l'association AST 67 tendant à l'annulation de la décision du 4 août 2020 par laquelle la ministre du travail, de l'emploi et de l'insertion a rejeté son recours hiérarchique formé contre la décision de la DIRECCTE Grand Est du 28 octobre 2019 et contre le courrier du même jour l'accompagnant doivent ainsi être regardées comme également dirigées contre cette décision et ce courrier.

Sur le cadre juridique applicable :

4. Aux termes de l'article D. 4622-48 du code du travail : " Chaque service de santé au travail fait l'objet d'un agrément, pour une période de cinq ans, par le directeur régional des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi, après avis du médecin inspecteur du travail. / (...) / L'agrément fixe l'effectif maximal de travailleurs suivis par médecin du travail ou, pour les services de santé au travail interentreprises, par l'équipe pluridisciplinaire de santé au travail ". Aux termes de l'article D. 4622-49 du même code : " L'agrément ne peut être refusé que pour des motifs tirés de la non-conformité aux prescriptions du présent titre ou des besoins en médecin du travail, appréciés au niveau régional ". L'article R. 4622-52 du même code dispose que : " Le silence gardé pendant plus de quatre mois sur une demande d'agrément ou de renouvellement d'agrément vaut décision d'agrément. (...) ".

5. Par ailleurs, aux termes de l'article D. 4622-51 du code du travail dans sa rédaction alors applicable : " Lorsque le directeur régional des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi constate que les conditions de fonctionnement du service de santé ne satisfont pas aux obligations résultant des dispositions du présent titre, il peut, après avis du médecin inspecteur du travail : 1° En cas de demande d'agrément ou de renouvellement, délivrer un agrément pour une durée maximale de deux ans non renouvelable, sous réserve d'un engagement précis et daté de mise en conformité de la part du service de santé au travail. (...) ; 2° En cours d'agrément : a) Soit mettre fin à l'agrément accordé et délivrer un agrément pour une durée maximale de deux ans non renouvelable, sous réserve d'un engagement précis et daté de mise en conformité de la part du service de santé au travail. (...) ; b) Soit modifier ou retirer, par décision motivée, l'agrément délivré, ces mesures ne pouvant intervenir que lorsque le service de santé au travail, invité par tout moyen permettant de conférer date certaine à cet envoi à se mettre en conformité dans un délai fixé par le directeur régional dans la limite de six mois, n'a pas accompli dans ce délai les diligences nécessaires. Le président du service de santé au travail informe individuellement les entreprises adhérentes de la modification ou du retrait de l'agrément. ".

Sur la régularité du jugement attaqué :

6. Il ressort des pièces du dossier que, compte tenu de la date de réception par les services de la DIRECCTE Grand Est de la demande formée par l'AST 67 en vue du renouvellement de son agrément en qualité de service de santé au travail interentreprises, une décision tacite était intervenue le 26 octobre 2019, conformément aux dispositions de l'article R. 4622-52 du code du travail. Par sa décision du 28 octobre 2019, la directrice régionale de la DIRECCTE Grand Est a confirmé cette décision de renouveler l'agrément de l'AST 67 pour une nouvelle période de cinq années et en a, par ailleurs, précisé certaines modalités prévues par les dispositions applicables du code du travail, telles que l'étendue des secteurs professionnels couverts, l'effectif maximal suivi par l'équipe pluridisciplinaire selon la composition de celle-ci, et l'obligation de conclure un contrat pluriannuel d'objectifs et de moyens. L'association AST 67 n'a pas entendu contester ces modalités, fixées aux articles 2 à 5 de la décision du 28 octobre 2019. Si elle fait grief à la DIRECCTE d'avoir, dans un courrier du même jour adressé en accompagnement de la décision de renouvellement d'agrément, formulé plusieurs observations et demandes à son attention, il ne ressort pas des termes de la décision en litige que le renouvellement de l'agrément de service de santé au travail aurait été conditionné par l'obligation pour le pétitionnaire de satisfaire à ces demandes. Dans ces conditions, et ainsi que les premiers juges l'ont retenu, la décision du 28 octobre 2019, qui a le même objet que la décision tacite du 26 octobre 2019 et fait également droit à sa demande, s'est substituée à cette dernière. Par suite, l'association AST 67 n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que les premiers juges ont considéré qu'elle ne justifiait pas d'un intérêt à agir contre la décision du 28 octobre 2019 en tant que celle-ci faisait droit expressément à sa demande de renouvellement de son agrément pour une durée de cinq ans.

Sur la légalité des observations figurant dans le courrier du 28 octobre 2019 :

7. Il ressort des termes du courrier du 28 octobre 2019, qui accompagnait la notification de la décision du même jour portant renouvellement de l'agrément de l'AST 67, que le responsable de l'unité animation des services de santé au travail de la DIRECCTE Grand Est a, d'une part, présenté des observations à l'attention de l'association bénéficiaire de l'agrément et lui a demandé de lui adresser les suites réservées à ces observations pour la fin de l'année 2019 et a, d'autre part, invité l'association à communiquer différents éléments et documents en retour, avant de proposer à la direction de se réunir périodiquement pour suivre les actions engagées dans la résolution des problèmes et des dysfonctionnements constatés au sein du service de santé au travail qu'elle gère.

8. D'une part, contrairement à ce que l'AST 67 soutient, le contenu du courrier susvisé n'a ni pour objet ni pour effet de subordonner à des conditions la décision du 28 octobre 2019 par laquelle la directrice régionale de la DIRECCTE lui a accordé le renouvellement de son agrément.

9. D'autre part, aucune disposition du code du travail ne fait obstacle à l'exercice par les services de la DIRECCTE du contrôle du respect par les bénéficiaires d'un agrément des conditions présidant à la délivrance de ces agréments, telles que fixées par les dispositions législatives et réglementaires qui leur sont applicables. Il ressort au contraire des dispositions précitées de l'article D. 4622-51 du code du travail que les services de la DIRECCTE peuvent constater que les conditions de fonctionnement du service de santé ne satisfont pas aux obligations résultant des dispositions applicables et, en cours d'agrément, mettre en demeure le bénéficiaire de l'agrément de se mettre en conformité avec ses obligations.

10. Enfin, à supposer même que le courrier du 28 octobre 2019 puisse être regardé comme comportant une mise en demeure adressée à l'AST 67 de se conformer aux obligations inhérentes à l'agrément ainsi renouvelé, l'association requérante n'établit pas que les demandes formulées par le responsable de l'unité animation des services de santé au travail de la DIRECCTE seraient entachées d'illégalité. De même, la circonstance que l'association se conformerait déjà aux différentes demandes adressées par l'administration est sans incidence sur la légalité de ces mêmes demandes. Par suite, et sans qu'il soit besoin d'examiner la recevabilité de ses conclusions tendant à l'annulation de ce courrier du 28 octobre 2019, l'association AST 67 n'est pas fondée à soutenir qu'il comporterait des observations complémentaires illégales.

Sur la légalité de la décision du ministre du travail du 4 août 2020 :

11. Lorsque le ministre en charge du travail rejette le recours hiérarchique qui lui est présenté contre la décision d'un directeur régional de DIRECCTE en matière d'agrément des services de santé au travail, sa décision ne se substitue pas à celle du directeur régional. Par suite, s'il appartient au juge administratif, saisi d'un recours contre ces deux décisions, d'annuler, le cas échéant, celle du ministre par voie de conséquence de l'annulation de celle du DIRECCTE, des moyens critiquant les vices propres dont serait entachée la décision du ministre ne peuvent être utilement invoqués au soutien des conclusions dirigées contre cette décision.

12. Il résulte de ce qui précède que l'association AST 67 ne saurait utilement invoquer des moyens critiquant les vices propres dont serait entachée la décision du ministre. Aussi, le moyen tiré de ce qu'elle bénéficiait d'un agrément tacite " sans condition " compte tenu du silence gardé pendant quatre mois par le ministre sur son recours hiérarchique, sur lequel le ministre ne pouvait pas revenir, doit être écarté comme étant inopérant, sans qu'il y ait lieu d'examiner la computation dudit délai. En tout état de cause, dès lors que l'association AST 67 bénéficiait déjà d'un agrément en qualité de service de santé interentreprises, renouvelé pour une durée de cinq ans, depuis la décision du 28 octobre 2019, le ministre en charge du travail pouvait, à bon droit, rejeter son recours hiérarchique pour défaut d'intérêt à agir.

13. Il résulte de tout ce qui précède que l'association Alsace santé au travail n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Strasbourg a rejeté ses demandes. Par suite, ses requêtes doivent être rejetées en toutes leurs conclusions, y compris celles tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

D E C I D E :

Article 1er : Les requêtes de l'association AST 67 sont rejetées.

Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à l'association Alsace santé au travail et à la ministre du travail, de la santé, des solidarités et des familles.

Délibéré après l'audience du 9 janvier 2025, à laquelle siégeaient :

M. Martinez, président,

Mme Stenger, première conseillère,

Mme Brodier, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 30 janvier 2025.

La rapporteure,

Signé : H. Brodier Le président,

Signé : J. Martinez

La greffière,

Signé : C. Schramm

La République mande et ordonne à la ministre du travail, de la santé, des solidarités et des familles en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

La greffière,

C. Schramm

No 22NC00746, 22NC00780

| France, Cour administrative d'appel de NANCY, 2ème chambre, 30 janvier 2025, 22NC00746

Synthèse

Composition du Tribunal

Origine de la décision