France, Cour administrative d'appel de NANCY, 4ème chambre, 11 février 2025, 21NC03088

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

La SARL Donatini forêt et nature a demandé au tribunal administratif de Châlons-en-Champagne, avant dire droit, d'ordonner toutes mesures d'enquête et d'investigation de nature à déterminer le régime légal et le fondement de la procédure engagée à son encontre, de surseoir à statuer dans l'attente des décisions à intervenir dans le cadre des instances enregistrées sous les numéros 2002473 et 2100504, d'annuler l'arrêté par lequel le préfet de la Marne a suspendu la mise sur le marché des produits à base de mycélium et d'écorce de tremble destinés à la consommation humaine, ensemble la décision implicite du ministre chargé de la consommation rejetant son recours hiérarchique formé le 11 juillet 2019, de condamner l'Etat à lui verser une somme de 20 000 euros en réparation des préjudices subis et enfin, à titre subsidiaire, d'enjoindre à l'Etat de prendre une décision annulant les décisions attaquées dès la notification du jugement à intervenir, sous astreinte de 100 euros par jour de retard.

Par un jugement n° 1902748 du 1er octobre 2021, le tribunal administratif de Châlons-en-Champagne a rejeté sa demande.

Procédure devant la cour :

Par une requête et des mémoires enregistrés les 30 novembre 2021, 10 novembre 2023 et 12 décembre 2023, la SARL Donatini forêt et nature, représentée par Me Raffin de la société d'avocats Raffin associés, demande à la cour :

1°) avant dire droit :

- d'ordonner toutes mesures d'enquêtes et d'investigations de nature à déterminer le régime légal et le fondement de la procédure engagée à son encontre si la juridiction saisie ne s'estimait pas suffisamment informée ;

- de sursoir à statuer dans l'attente des décisions à intervenir dans le cadre des instances enregistrées devant le tribunal administratif de Châlons-en-Champagne sous les numéros 2002473 et 2100504 ;

2°) à titre principal, d'annuler ce jugement n° 1902748 du 1er octobre 2021 du tribunal administratif de Châlons-en-Champagne ;

3°) d'annuler l'arrêté par lequel le préfet de la Marne a suspendu la mise sur le marché des produits à base de mycélium et d'écorce de tremble destinés à la consommation humaine, ensemble la décision implicite du ministre chargé de la consommation rejetant son recours hiérarchique formé le 11 juillet 2019 ;

4°) de condamner l'Etat à lui verser une somme de 20 000 euros en réparation des préjudices subis ;

5°) à titre subsidiaire, d'enjoindre à l'Etat de prendre une décision annulant les décisions contestées dès la notification de la décision à intervenir, sous astreinte de 100 euros par jour de retard ;

6°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 5 000 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- en l'absence de preuve d'une délégation du Ministre de l'agriculture et de la souveraineté alimentaire, ni la direction des affaires juridiques, ni la sous-directrice du droit des politiques agricoles, ne justifient d'une qualité pour assurer la défense de l'Etat dans la présente instance ;

- les premiers juges n'ont pas répondu aux moyens tirés de l'incompétence des agents ayant réalisé le contrôle, de la méconnaissance de la procédure de nutrivigilance et de l'absence de soumission des produits commercialisés à une autorisation ;

- les premiers juges ont également commis des erreurs de droit et d'appréciation en écartant les moyens soulevés en première instance ;

- l'arrêté attaqué a été pris par une autorité incompétente et méconnaît les dispositions de l'article L. 212-1 du code des relations entre le public et l'administration ;

- il ne comporte aucune date de sorte que la suspension ne peut avoir lieu et que la juridiction ne peut savoir à compter de quelle date cette décision a produit ses effets ;

- il est insuffisamment motivé en droit et en fait ;

- le préfet s'est fondé sur des documents inexistants pour prendre l'arrêté litigieux ;

- l'arrêté attaqué a été pris au terme d'une procédure irrégulière : alors qu'il est fondé sur des éléments de la procédure de nutrivigilance, l'agence nationale de sécurité sanitaire de l'alimentation, de l'environnement et du travail (ANSES) n'a pas été à l'origine de la procédure et n'a émis aucun avis, en méconnaissance des dispositions des articles R. 1323-2, R. 1323-5 et R. 1323-6 du code de la santé publique ;

- l'arrêté attaqué a été également pris au terme d'une procédure irrégulière dès lors qu'il n'est pas établi que les agents ayant diligenté l'enquête basée sur l'article L. 521-6 du code de la consommation, étaient dûment habilités pour ce faire ;

- l'arrêté attaqué a été pris au terme d'une procédure irrégulière dès lors que les agents de la direction générale de consommation et de la répression des fraudes ont agi dans le cadre de l'exercice de leurs pouvoirs judiciaires sans en avoir informé préalablement le procureur de la République ;

- le principe du contradictoire a été méconnu car elle n'a pas pu présenter ses observations dans un délai raisonnable en l'absence de détention des documents à l'origine de l'enquête ; elle n'a pas été mise à même de demander la communication de son dossier, en méconnaissance des dispositions des articles L. 122-2 du code des relations entre le public et l'administration et L. 521-27 du code de la consommation ; certains des documents sur lesquels s'est fondé le préfet pour édicter l'arrêté attaqué sont, par ailleurs, inexistants ; elle n'a pas été mise en mesure de formuler des observations, en méconnaissance des dispositions des articles L. 122-1 du code des relations entre le public et l'administration, L. 521-1 et suivants et R. 522-8 du code de la consommation ;

- le conseil d'Etat ayant, dans sa décision du 6 décembre 2023, annulé le jugement du tribunal administratif de Châlons-en-Champagne du 22 novembre 2022 qui avait enjoint l'administration de lui communiquer certaines pièces, la cour va alors examiner son recours sans disposer de l'ensemble des pièces, de sorte que l'article 6 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales est également méconnu ;

- le préfet de la Marne a méconnu les dispositions de l'article R. 1323-1 du code de la santé publique dès lors qu'aucune contamination et aucun défaut de fabrication n'ont pu être établis ; aucun composé non naturel n'a été retrouvé dans les aliments qu'elle commercialise ; ces derniers sont des aliments traditionnels naturels et éco certifiés et non des nouveaux aliments ;

- les aliments à base de mycélium et d'écorce de tremble ne sont pas des nouveaux aliments au sens de l'article 2 du règlement (UE) n° 2015/2283 du Parlement européen et du Conseil du 25 novembre 2015 ;

. les cultures traditionnelles qu'elle réalise entrent dans le champ de l'exception énoncée au iv du 2 du a) de l'article 3 du règlement (UE) n° 2015/2283 du Parlement européen et du Conseil du 25 novembre 2015 ; l'écorce de tremble et le mycélium ont un historique de consommation sûr en tant que denrées alimentaires au sein de l'Union ;

. elle a fait deux expertises, l'une par un mycologue qui a précisé que le mycélium et le sporophore ne peuvent être différenciés et une seconde qui conclut que ses produits ne sont pas concernés par le règlement n° 2015/2283 compte tenu d'une part de l'antériorité de leur utilisation dans des formulations alimentaires et des procédés de transformation utilisés qui ne modifient pas leurs caractéristiques essentielles et d'autre part de l'utilisation de ces produits comme aromate ;

. le préfet n'a pas établi que les produits qu'elle commercialise contiennent du mycélia secondaire cultivé ayant pénétré à l'intérieur des cellules d'écorces de tremble ; l'administration a confirmé que l'écorce de tremble seule n'est pas un nouvel aliment ;

. elle cultive ses champignons sur des écorces alimentaires, par sur du cambium, contrairement à ce qu'indique le rapport du 28 mars 2019, et le mycélium secondaire qu'elle commercialise (ectomycorhize) ne se trouve pas dans l'écorce mais à sa surface ;

. le sporophore et le mycélium sont comestibles selon le rapport d'expertise du mycologue M. C... ; les souches des champignons cultivés (mycélia secondaire) sont comestibles, comme cela a été confirmé par l'ANSES et l'écorce de tremble a toujours été autorisée dans les compléments alimentaires dans l'Union européenne ;

. même l'autorité administrative ne conteste pas l'alimentarité du mycélia secondaire puisqu'elle ne propose à l'interdiction que " le mycélium et l'écorce de tremble " mais pas " le mycélium et/ou l'écorce de tremble " ; l'écorce de tremble est défini comme un produit alimentaire selon l'annexe de l'arrêté du 24 juin 2014 établissant la liste des plantes, autres que les champignons, autorisées dans les compléments alimentaires et les conditions de leur emploi ; elle n'a pas été employée uniquement comme complément alimentaire ;

- ses produits sont utilisés comme aromates et ils ne relèvent donc pas du règlement UE 2015/2283 sur les nouveaux aliments ;

- l'arrêté attaqué présente un caractère discriminatoire ;

- l'arrêté attaqué est entaché d'un détournement de pouvoir et d'un détournement de procédure.

Par deux mémoires en défense enregistrés les 2 octobre 2023 et 13 décembre 2023, le ministre de l'agriculture et de la souveraineté alimentaire conclut au rejet de la requête.

Il fait valoir que les moyens ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ;

- le règlement (CE) n° 1334/2008 du parlement européen et du conseil du 16 décembre 2008 relatif aux arômes et à certains ingrédients alimentaires possédant des propriétés aromatisantes qui sont destinés à être utilisés dans et sur les denrées alimentaires ;

- le règlement (UE) 2015/2283 du Parlement européen et du Conseil du 25 novembre 2015 relatif aux nouveaux aliments ;

- le code de la consommation ;

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- le code de la santé publique ;

- le décret n° 2022-840 du 1er juin 2022 ;

-le décret n° 2023-60 du 3 février 2023 ;

- l'arrêté du 24 juin 2014 établissant la liste des plantes, autres que les champignons, autorisées dans les compléments alimentaires et les conditions de leur emploi ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Roussaux, première conseillère,

- les conclusions de M. Denizot, rapporteur public,

- et les observations de Me Raffin, représentant la société Donatini forêt et nature.

Considérant ce qui suit :

1. La société Donatini forêt et nature a fait l'objet d'un contrôle diligenté par le service concurrence, consommation et répression des fraudes de la direction départementale de la cohésion sociale et de la protection des populations de la Marne. Par un courrier du 28 mars 2019, le préfet de la Marne a estimé que cette société commercialisait sans autorisation des aliments à base de mycélium et/ou d'écorce de tremble et l'a informée qu'il envisageait de suspendre la mise sur le marché de l'ensemble de ces produits. En dépit des observations formulées par la société les 3 et 20 avril 2019, le préfet de la Marne a édicté un arrêté suspendant la mise sur le marché par la société Donatini forêt et nature des produits à base de mycélium et d'écorce de tremble destinés à la consommation humaine jusqu'à ce qu'elle se mette en conformité avec le règlement (UE) n° 2015/2283 du Parlement européen et du Conseil du 25 novembre 2015. La société Donatini forêt et nature a demandé au tribunal administratif de Châlons-en-Champagne d'annuler cet arrêté, ensemble la décision implicite par laquelle le ministre en charge de la consommation a rejeté son recours hiérarchique, et de condamner l'Etat à lui verser la somme de 20 000 euros en réparation des préjudices qu'elle estime avoir subis du fait de l'illégalité de cette décision. La société Donatini forêt et nature relève appel du jugement du 1er octobre 2021 par lequel le tribunal administratif de Châlons-en-Champagne a rejeté sa demande.

Sur la recevabilité des mémoires en défense :

2. Il ressort du décret n° 2022-840 du 1er juin 2022 relatif aux attributions du ministre de l'agriculture et de la souveraineté alimentaire, régulièrement publié au journal officiel du 2 juin 2022 et du décret n° 2023-60 du 3 février 2023 modifiant l'autorité compétente en matière de réglementation des auxiliaires technologiques pouvant être employés dans la fabrication des denrées alimentaires et en matière de réglementation relative aux compléments alimentaires, régulièrement publié au journal officiel du 4 février 2023, que le ministre de l'agriculture est compétent pour veiller à la qualité et à la sécurité des produits agricoles et des aliments et à la mise en œuvre des mesures de police. Il ressort des pièces du dossier que par un arrêté du 5 janvier 2022 du Premier ministre et du ministre de l'agriculture et de l'alimentation, Mme B... A..., signataire du premier mémoire en défense, a été nommée sous-directrice du droit des politiques agricoles à la direction des affaires juridiques du secrétariat général du ministère de l'agriculture et de l'alimentation pour une durée de trois ans, à compter du 1er février 2022. Mme A... était donc compétente pour signer au nom du ministre chargé de l'agriculture le mémoire en défense du 2 octobre 2023 relevant de la sous-direction du droit des politiques agricoles de la direction des affaires juridiques. Elle était également compétente pour signer le second mémoire en défense du 13 décembre 2023, à la suite de sa nomination par un arrêté du 13 octobre 2023 en qualité de cheffe de service, adjointe au directeur des affaires juridiques à la direction des affaires juridiques du secrétariat général du ministère de l'agriculture et de la souveraineté alimentaire. Par suite, le moyen tiré de l'incompétence du signataire des mémoires en défense doit être écarté.

Sur la régularité du jugement attaqué :

3. En premier lieu, il ressort des motifs du jugement attaqué que, contrairement à ce que soutient la requérante, le tribunal administratif de Châlons-en-Champagne a répondu aux moyens tirés de la méconnaissance par le préfet de la Marne de la procédure de vigilance alimentaire dite nutrivigilance, de l'absence de soumission des produits qu'elle commercialise à une autorisation et enfin du défaut d'habilitation des agents du service de la direction de la concurrence, consommation et répression des fraudes qui ont mené l'enquête respectivement aux points 14, 17 et 18 de son jugement. Par suite, le moyen tiré de l'omission à statuer doit être écarté.

4. En deuxième lieu, hormis dans le cas où le juge de première instance aurait méconnu les règles de compétence, de forme ou de procédure qui s'imposaient à lui et aurait ainsi entaché son jugement d'une irrégularité, il appartient au juge d'appel, non d'apprécier le bien-fondé des motifs par lesquels le juge de première instance s'est prononcé sur les moyens qui lui étaient soumis, mais de se prononcer directement sur les moyens dirigés contre la décision administrative contestée dont il est saisi dans le cadre de l'effet dévolutif de l'appel. La société Donatini forêt et nature ne peut donc utilement se prévaloir des erreurs de droit et d'appréciation qu'auraient commises les premiers juges pour demander l'annulation du jugement attaqué.

Sur le bien-fondé du jugement attaqué :

5. En premier lieu, par un arrêté du 14 janvier 2019, publié au recueil des actes administratifs du même jour de la préfecture, le préfet de la Marne a donné délégation à M. Gaudin, secrétaire général de la préfecture à " l'effet de signer tous arrêtés, décisions, circulaires, (...) relevant des attributions du représentant de l'Etat dans le département " à l'exception " 1. des réquisitions des forces de l'ordre /2. des arrêtés de conflits ; (...) ", parmi lesquelles ne figure pas l'arrêté litigieux. Si l'arrêté en litige n'a pas été daté, il ressort des pièces du dossier qu'il a été notifié à la requérante le 27 mai 2019. Il n'est pas contesté qu'à cette dernière date, la délégation de signature accordée à M. Gaudin était encore en vigueur.

6. Par ailleurs, si le nom du signataire de l'arrêté est difficilement lisible, il comporte la qualité et la signature de son auteur et laisse apparaître un " D " et un " G ". Ces éléments permettent d'identifier M. Denis Gaudin, secrétaire général de la préfecture, comme signataire de l'acte litigieux. Par suite, le moyen tiré de l'incompétence de l'auteur de l'acte doit être écarté dans ses deux branches.

7. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 221-8 du code des relations entre le public et l'administration : " sauf dispositions législatives ou réglementaires contraires ou instituant d'autres formalités préalables, une décision individuelle expresse est opposable à la personne qui en fait l'objet au moment où elle est notifiée ".

8. Aucune disposition législative ou réglementaire n'impose à l'autorité administrative de faire figurer une date sur une décision défavorable à caractère individuel, cette dernière étant opposable à la personne qui en fait l'objet au moment où elle lui est notifiée. Dès lors, le moyen tiré de ce que l'arrêté litigieux, qui a effectivement été notifié à la requérante, ne peut pas produire d'effet à défaut de mention d'une date, doit être écarté.

9. En troisième lieu, aux termes de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration : " Les personnes physiques ou morales ont le droit d'être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. / A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : / 1° Restreignent l'exercice des libertés publiques ou, de manière générale, constituent une mesure de police ; / (...) ".

10. L'arrêté attaqué vise les dispositions de l'article L. 521-16 du code de la consommation, le règlement (UE) 2015/2283 du Parlement européen et du Conseil du 25 novembre 2015 relatif aux nouveaux aliments. Il mentionne que les aliments à base de mycélium et d'écorce de tremble commercialisés par la société Donatini forêt et nature doivent être regardés comme des nouveaux aliments au sens du règlement précité dès lors que leur consommation était négligeable au sein de l'Union européenne avant le 15 mai 1997. Il indique également qu'aucune autorisation de mise sur le marché pour ces produits n'a été délivrée à la société requérante et qu'il y a donc lieu de prononcer la suspension de leur mise sur le marché jusqu'à ce que la société se mette en conformité avec les exigences du règlement précité. Dès lors, comme l'ont justement relevé les premiers juges, le moyen tiré de l'insuffisance de motivation ne peut qu'être écarté.

11. En quatrième lieu, la société Donatini forêt et nature ne peut utilement se prévaloir de la circonstance que la commission d'accès aux documents administratifs a considéré dans son avis du 29 octobre 2020 que certains des documents dont elle avait demandé communication étaient inexistants dès lors qu'il ne ressort pas des pièces du dossier, ni des termes de l'arrêté attaqué que le préfet se serait fondé sur de tels éléments pour édicter celui-ci.

12. En cinquième lieu, la société Donatini forêt et nature ne peut utilement se prévaloir de la méconnaissance de la procédure dite " nutrivigilance " prévue par les dispositions des articles R. 1323-2, R. 1323-5 et R. 1323-6 du code de la santé publique dès lors que la suspension de la mise sur le marché des produits à base de mycélium et d'écorce de tremble n'est pas fondée sur ces articles, qui impliquent la prise en compte des éventuels effets indésirables que pourrait entraîner la consommation des produits en litige, mais exclusivement sur l'article L. 521-16 du même code qui permet au préfet de suspendre un produit mis sur le marché sans autorisation.

13. En sixième lieu, d'une part, aux termes de l'article L. 411-1 du code de la consommation : " Dès la première mise sur le marché, les produits et les services doivent répondre aux prescriptions en vigueur relatives à la sécurité et à la santé des personnes, à la loyauté des transactions commerciales et à la protection des consommateurs. Le responsable de la première mise sur le marché d'un produit ou d'un service vérifie que celui-ci est conforme aux prescriptions en vigueur. A la demande des agents habilités, il justifie des vérifications et contrôles effectués ". Aux termes de l'article L. 412-2 du même code : " Lorsqu'un règlement européen contient des dispositions qui entrent dans le champ d'application du présent titre, un décret en Conseil d'Etat précise que ces dispositions, ainsi que celles des règlements européens qui les modifient ou qui sont pris pour leur application, constituent les mesures d'exécution prévues à l'article L. 412-1 ". L'article R. 412-19 du même code, dans sa version applicable au litige, dispose que : " Constituent les mesures d'exécution prévues à l'article L. 412-1 1es dispositions des paragraphes 1 et 2 de l'article 1er, des paragraphes 1 et 2 de l'article 2, de l'article 3, des paragraphes 1 et 2 de l'article 4 et du paragraphe 1 de l'article 8 du règlement (CE) n° 258/97 du Parlement européen et du Conseil du 27 janvier 1997 modifié relatif aux nouveaux aliments et aux nouveaux ingrédients alimentaires ".

14. D'autre part, aux termes de l'article L. 511-3 du code de la consommation : " Les agents de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes sont habilités à rechercher et constater les infractions ou les manquements aux dispositions mentionnées à la présente section dans les conditions définies par celles-ci ". Aux termes de l'article L. 511-11 de ce code : " Les agents sont habilités à rechercher et constater les infractions aux dispositions du livre IV ainsi qu'à l'article L. 521-1, à la section 2 du chapitre Ier du titre II et à la section 1 du chapitre Ier du titre III du présent livre ". Aux termes de l'article D. 512-6 de ce même code : " Les agents de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes peuvent être accompagnés dans leurs contrôles par : (...) : 2° Tout fonctionnaire stagiaire accueilli dans l'une des directions mentionnées au 1°. Les fonctionnaires et agents contractuels mentionnés au présent article ne peuvent réaliser aucun acte de procédure pénale ou de police administrative et sont tenues de ne pas divulguer les informations dont elles ont eu connaissance dans le cadre des enquêtes ".

15. Il ressort des pièces du dossier que deux inspecteurs de la direction générale de la concurrence, consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF) sont intervenus dans le cadre d'une enquête sur la nature des produits commercialisés par la requérante sur le marché afin de contrôler leurs modalités de fabrication, les procédures d'autocontrôle et réaliser des tests de traçabilité. Ces agents sont habilités par les dispositions précitées des articles L. 511-3 et L. 511-11 à rechercher et constater les manquements aux règles de conformité et de sécurité des produits alimentaires ainsi que leur commercialisation sans autorisation comme l'exige l'article L. 521-16 du code de la consommation. En outre, si la société Donatini forêt et nature allègue qu'un agent stagiaire était présent, elle ne l'établit pas. De surcroît, il résulte des dispositions précitées de l'article D. 512-6 du code de la consommation qu'une telle présence, qui est autorisée, est, par elle-même sans incidence sur la régularité de la procédure suivie. Par suite, le moyen tiré du vice de procédure doit être écarté.

16. En septième lieu, il ressort des pièces du dossier que les investigations des agents de la DGCCRF ont été conduites dans le cadre des pouvoirs d'enquête ordinaires qui leur sont conférés par les articles L. 512-1 à L. 512-50 du code de la consommation et qui ont abouti, en l'espèce, à la décision administrative en litige. Ces dispositions n'imposent pas, en dehors de certains actes spécifiques, d'informer systématiquement le procureur de la République. La requérante n'établit pas que de tels actes auraient été établis par les enquêteurs. Par suite, le moyen tiré du défaut d'information du procureur de la République doit être écarté.

17. En huitième lieu, aux termes de l'article L. 121-1 du code des relations entre le public et l'administration : " Exception faite des cas où il est statué sur une demande, les décisions individuelles qui doivent être motivées en application de l'article L. 211-2, ainsi que les décisions qui, bien que non mentionnées à cet article, sont prises en considération de la personne, sont soumises au respect d'une procédure contradictoire préalable ". Aux termes de l'article L. 122-2 du même code : " Les mesures mentionnées à l'article L. 121-1 à caractère de sanction ne peuvent intervenir qu'après que la personne en cause a été informée des griefs formulés à son encontre et a été mise à même de demander la communication du dossier la concernant. ". Aux termes de l'article L. 521-27 du code de la consommation : " Les rapports d'essais ou d'analyses, avis ou autres documents justifiant les mesures, y compris ceux établis ou recueillis dans le cadre de la recherche d'infractions, peuvent être communiqués à la personne destinataire des mesures prévues au présent chapitre ". Aux termes de l'article L. 521-1 du même code : " Lorsque les agents habilités constatent un manquement ou une infraction avec les pouvoirs prévus au présent livre, ils peuvent, après une procédure contradictoire, enjoindre à un professionnel, en lui impartissant un délai raisonnable qu'ils fixent, de se conformer à ses obligations. ". Aux termes de l'article R. 522-8 du même code : " Préalablement au prononcé de la sanction prévue à l'article L. 531-6, le préfet ou, à Paris, le préfet de police informe par écrit, la personne mise en cause de la non-conformité à la réglementation du produit prélevé établie par l'essai ou l'analyse ainsi que de la sanction qu'il encourt.(...) ".

18. D'une part, les dispositions de l'article L. 122-2 du code des relations entre le public et l'administration ne peuvent être utilement invoquées à l'encontre de la décision litigieuse, qui constitue non pas une sanction mais une mesure de police. Par ailleurs, la requérante ne peut pas utilement se prévaloir de la méconnaissance des articles L. 521-27, L. 521-1 et R. 522-8 précités du code de la consommation, lesquels n'ont pas été mis en œuvre par les agents de la DGCCRF dans le cadre de la procédure litigieuse.

19. D'autre part, il ressort des pièces du dossier que par un courrier du 28 mars 2019, la directrice départementale de la Cohésion Sociale et de la Protection des Populations (DDCSPP) a informé la requérante qu'un arrêté de suspension de mise sur le marché de ses produits était susceptible d'être pris par le préfet. Ce courrier précisait que les représentants de la société Donatini forêt et nature pouvaient présenter leurs observations écrites ou orales et comportait en annexe le rapport d'enquête du 28 mars 2019, établi par l'inspecteur qui a effectué les contrôles. La société Donatini forêt et nature a communiqué ses observations par deux courriers du 3 avril 2019 et du 20 avril 2019. Ainsi, la requérante a reçu la communication de l'ensemble des éléments sur lesquels l'administration s'est fondée pour prendre l'arrêté litigieux et a été mise en mesure de formuler ses observations préalablement à son édiction. Contrairement à ce qu'elle allègue, il ne ressort pas des pièces du dossier, ainsi qu'il a été exposé précédemment, que le préfet aurait pris en considération d'autres pièces que celles portées à sa connaissance. Par suite, et sans qu'il soit besoin d'ordonner une mesure d'instruction, le moyen tiré du non-respect du principe du contradictoire doit être écarté.

20. En neuvième lieu, la requérante ne peut utilement invoquer une méconnaissance des dispositions de l'article R. 1323-1 du code de la santé publique dès lors que l'arrêté en litige n'est pas fondé sur un risque pour la santé de ses produits mais, ainsi qu'il a été exposé précédemment, sur une absence d'autorisation de mise sur le marché.

21. En dixième lieu, aux termes de l'article L. 521-16 du code de la consommation : " S'il est établi qu'un produit a été mis sur le marché sans avoir été l'objet de l'autorisation, de l'enregistrement ou de la déclaration exigé par la réglementation applicable à ce produit, l'autorité administrative peut ordonner par arrêté la suspension de sa mise sur le marché et son retrait jusqu'à la mise en conformité avec la réglementation en vigueur ".

22. Aux termes des dispositions de l'article 3 du règlement (UE) 2015/2283 du Parlement européen et du Conseil du 25 novembre 2015 relatif aux nouveaux aliments : " (...) 2. En outre, on entend par : a) " nouvel aliment ", toute denrée alimentaire dont la consommation humaine était négligeable au sein de l'Union avant le 15 mai 1997, indépendamment de la date d'adhésion à l'Union des États membres, et qui relève au moins d'une des catégories suivantes : (...) ii) les denrées alimentaires qui se composent de micro-organismes, de champignons ou d'algues, ou qui sont isolées ou produites à partir de micro-organismes, de champignons ou d'algues; (...) iv) les denrées alimentaires qui se composent de végétaux ou de parties de végétaux, ou qui sont isolées ou produites à partir de végétaux ou de parties de végétaux, excepté lorsque les denrées ont un historique d'utilisation sûre en tant que denrées alimentaires au sein de l'Union, et qu'elles se composent d'une plante ou d'une variété de la même espèce, ou sont isolées ou produites à partir d'une plante ou d'une variété de la même espèce obtenue par : - des pratiques de multiplication traditionnelles utilisées pour la production de denrées alimentaires dans l'Union avant le 15 mai 1997, ou - des pratiques de multiplication non traditionnelles qui n'étaient pas utilisées pour la production de denrées alimentaires dans l'Union avant le 15 mai 1997, lorsque ces pratiques n'entraînent pas de modifications significatives de la composition ou de la structure de la denrée alimentaire affectant sa valeur nutritionnelle, son métabolisme ou sa teneur en substances indésirables; (...) ". L'article 6 de ce règlement dispose : " (...) 2. Seuls les nouveaux aliments autorisés et inscrits sur la liste de l'Union peuvent être mis sur le marché dans l'Union en tant que tels ou utilisés dans ou sur des denrées alimentaires conformément aux conditions d'utilisation et aux exigences en matière d'étiquetage qui y sont prévues. ". Dans l'arrêt n° C-141/22 du 25 mai 2023, la cour de justice de l'Union européenne a dit pour droit que l'article 3, paragraphe 2, sous a), iv) de ce règlement devait être interprété en ce sens que : " une denrée alimentaire (...) dont la consommation humaine était négligeable au sein de l'Union européenne avant le 15 mai 1997, constitue un " nouvel aliment ", au sens de cette disposition, étant donné que, premièrement, elle est obtenue à partir d'un végétal, deuxièmement, il n'apparaît pas que sa sécurité ait été confirmée par les données relatives à sa composition et par l'expérience que l'on peut tirer de son utilisation continue pendant au moins vingt-cinq ans dans le régime alimentaire habituel d'un nombre significatif de personnes dans au moins un pays de l'Union, et, troisièmement, et en tout état de cause, elle n'est pas obtenue à partir d'une pratique de multiplication, au sens de ladite disposition ".

23. Il ressort des pièces du dossier que pour prendre l'arrêté litigieux sur le fondement de l'article L. 521-16 du code de la consommation, le préfet s'est fondé sur la circonstance que la requérante commercialisait des nouveaux aliments au sens du règlement (UE) 2015/2283. Cet arrêté précise que la société Donatini forêt et nature a mis sur le marché différentes variétés de mycélium avec de l'écorce de tremble sous forme de poudre dans des pots destinés à l'alimentation humaine, sans que ces nouveaux aliments aient fait l'objet de l'autorisation préalable de mise sur le marché requise par le règlement (UE) 2015/2283.

24. D'une part, si la société Donatini forêt et nature soutient que les produits litigieux sont naturels, qu'ils ont obtenu la certification " ecocert " et que, plus globalement, ils sont consommables et ne présentent aucun risque pour la santé, ces circonstances sont sans incidence sur la légalité de l'arrêté litigieux qui n'est pas fondé sur un risque alimentaire mais sur la qualification de nouvel aliment au sens du règlement 2015/2283 précité.

25. D'autre part, il ressort des pièces du dossier que les produits commercialisés par la société Donatini forêt et nature sont composés de mycélium secondaire, qui correspond à la partie filamentaire du champignon, généralement souterraine, et qui se distingue du carpophore, correspondant à la partie aérienne et fructifiée du champignon, qui est habituellement consommée. Selon le rapport de la DDCSPP, en alimentation courante, ce sont les parties aériennes qui sont consommées et non les parties enfouies (mycélium), ce que confirme le point 2.1.1. de la Norme Codex STAN 38 qui associe la comestibilité des champignons à leur partie fructifiée. Si la requérante fait valoir qu'elle cultive le mycélium sur de l'écorce de tremble, qui ne pénètre pas celui-ci, et le récolte lorsqu'il commence à fructifier, il n'en demeure pas moins qu'elle commercialise uniquement le mycélium secondaire et pas le fruit proprement dit. Par ailleurs, et comme le précise l'administration, il ressort du catalogue, publié sur le site de la commission européenne concernant les demandes des états-membres sur les nouveaux aliments que dans dix cas sur onze, le mycélium a été regardé comme un nouvel aliment qui n'était pas significativement consommé avant le 15 mai 1997, dont trois espèces utilisées par la requérante. Il n'est pas davantage contesté que les espèces de mycélia commercialisées par la société Donatini forêt et nature ne figurent pas dans le règlement d'exécution (UE) 2017/2470 de la commission du 20 décembre 2017 établissant la liste de l'Union européenne des nouveaux aliments qui ne nécessitent pas d'autorisation. Si la requérante se prévaut du rapport d'expertise du 7 octobre 2021, rédigé par un mycologue, pour affirmer que le mycélium secondaire est comestible et utilisé depuis longtemps, il n'établit pas sa consommation significative au sein de l'Union européenne avant le 15 mai 1997.

26. S'agissant de l'écorce de tremble, en se bornant à se prévaloir, sans plus de précision, de son utilisation locale en farine, la requérante n'établit pas sa consommation significative au sein des pays de l'Union européenne avant le 15 mai 1997. Par ailleurs, et en admettant même que l'intéressée utilise uniquement l'écorce de tremble et non, comme l'a relevé le rapport d'enquête, le cambium (ou seconde écorce), l'utilisation de l'écorce de tremble, autorisée par l'arrêté du 24 juin 2014 susvisé, dans les compléments alimentaires ne la dispensait pas d'une autorisation pour sa commercialisation en tant que denrée alimentaire. En outre, le seul usage de l'écorce de tremble dans les compléments alimentaires ne permet pas d'en déduire que sa consommation n'aurait pas été négligeable avant 1997.

27. Enfin, la note expertale du 20 octobre 2021 qui se borne à affirmer que le mycélium et l'écorce de tremble ne rentrent pas dans le champ du règlement (UE) 2015/2283, compte tenu notamment de l'antériorité de leur utilisation dans les formulations alimentaires et des procédés de transformation mis en œuvre par la société qui ne modifient pas leurs caractéristiques essentielles, n'est corroborée par aucun élément probant. Elle n'est donc pas de nature à démontrer une consommation significative de ces aliments au sein de l'Union européenne avant le 15 mai 1997.

28. Dans ces conditions, les produits commercialisés par la société Donatini forêt et nature, qui ne peuvent bénéficier de l'exception prévue au iv du 2 du a) de l'article 3 du règlement (UE) 2015/2283, doivent être regardés comme des nouveaux aliments au sens de ce règlement. Il s'ensuit que le préfet de la Marne a pu, sans commettre d'erreur de droit, en suspendre la mise sur le marché sur le fondement des dispositions de l'article L. 521-16 du code de la consommation.

29. En onzième lieu, si pour justifier la commercialisation de ses produits sans autorisation, la société Donatini forêt et nature fait valoir qu'ils constituent des aromates, elle n'établit pas qu'ils satisfont aux exigences du règlement (CE) n° 1334/2008 du Parlement européen et du Conseil du 16 décembre 2008 relatif aux arômes et à certains ingrédients alimentaires possédant des propriétés aromatisantes qui sont destinés à être utilisés dans et sur les denrées alimentaires. Par suite, et en tout état de cause, ce moyen doit être écarté.

30. En douzième lieu, il résulte de ce qui a été exposé précédemment que l'enquête menée par les agents de la DGCCRF ne s'inscrit pas dans le cadre de la procédure nutrivigilance. En outre, la décision en litige est fondée sur l'absence d'autorisation de commercialisation des produits à base de mycélium et d'écorce de tremble et non sur la volonté de nuire à la requérante. Par suite, et alors que l'administration a régulièrement mis en œuvre la procédure de l'article L. 521-16 du code de la consommation qui permet de suspendre la commercialisation de nouveaux aliments soumis à autorisation, les moyens tirés du détournement de procédure et de pouvoir doivent être écartés.

31. En dernier lieu, la requérante qui se borne à faire valoir que l'administration n'a pas pris une mesure de suspension à l'encontre des autres producteurs européens d'écorce de tremble, n'établit pas le caractère discriminatoire de l'arrêté litigieux.

32. Il résulte de tout ce qui précède, et sans qu'il soit besoin d'ordonner les mesures avant dire droit sollicitées par la requérante, la cour disposant des éléments nécessaires pour statuer en connaissance de cause, que la société Donatini forêt et nature n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Châlons-en-Champagne a rejeté sa demande.

Sur les conclusions indemnitaires :

33. Il résulte de ce qui précède que l'arrêté par lequel le préfet de la Marne a suspendu la mise sur le marché des produits à base de mycélium et d'écorce de tremble commercialisés par la société Donatini forêt et nature n'est pas illégal. Dès lors, les conclusions indemnitaires présentées par l'intéressée ne peuvent qu'être rejetées.

Sur les conclusions à fin d'injonction et d'astreinte :

34. Le présent arrêt, qui rejette les conclusions à fin d'annulation présentées par la société Donatini forêt et nature, n'implique aucune mesure d'exécution. Par suite, les conclusions tendant à ce que la cour enjoigne à l'administration d'annuler les décisions contestées, sous astreinte, ne peuvent qu'être rejetées.

Sur les frais liés au litige :

35. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'Etat, qui n'est pas dans la présente instance la partie perdante, la somme demandée par la société Donatini forêt et nature au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de la société Donatini forêt et nature est rejetée.

Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à la société Donatini forêt et nature et à la ministre de l'agriculture et de la souveraineté alimentaire.

Copie en sera adressé au préfet de la Marne.

Délibéré après l'audience du 21 janvier 2025, à laquelle siégeaient :

- M. Barteaux, président,

- M. Lusset, premier conseiller,

- Mme Roussaux, première conseillère,

Rendu public par mise à disposition au greffe le 11 février 2025.

La rapporteure,

Signé : S. Roussaux Le président,

Signé : S. Barteaux

La greffière,

Signé : N. Basso

La République mande et ordonne à la ministre de l'agriculture et de la souveraineté alimentaire en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

La greffière,

N. Basso

N° 21NC03088

| France, Cour administrative d'appel de NANCY, 4ème chambre, 11 février 2025, 21NC03088

Synthèse

Composition du Tribunal

Origine de la décision