| France, Cour administrative d'appel de NANCY, 4ème chambre, 27 mai 2025, 24NC02966

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

La société Passeport Prévention a demandé au tribunal administratif de Nancy d'annuler le titre de recette n° 20004 émis à son encontre le 16 mai 2024 par la communauté de communes du territoire de Lunéville à Baccarat pour un montant de 2 393 174,57 euros.

Par une ordonnance n° 2401846 du 5 novembre 2024, la vice-présidente du tribunal administratif de Nancy a rejeté sa demande comme portée devant une juridiction incompétente pour en connaître.

Procédure devant la cour :

Par une requête et un mémoire, enregistrés le 9 décembre 2024 et le 2 avril 2025, la société Passeport Prévention, représentée par Me Hourcabie de la SELARL Hourcabie Avocats, demande à la cour :

1°) d'annuler cette ordonnance ;

2°) d'annuler le titre de recette n° 20004 du 16 mai 2024 d'un montant de 2 393 174,57 euros et de la décharger du paiement de cette somme ;

3°) de mettre à la charge de la communauté de communes du territoire de Lunéville à Baccarat la somme de 5 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- la juridiction administrative est compétente dès lors qu'est en cause l'exécution de travaux publics ou leur financement, quand bien même ces travaux auraient été réalisés sur une propriété privée ; le titre exécutoire a été émis en vue du financement du surcoût de travaux publics et ne procède pas du contrat de droit privé conclu avec la communauté de communes ;

- les travaux de construction constituent des travaux immobiliers réalisés dans le cadre du bail à construction pour le compte de la communauté de communes, maître d'ouvrage, et dans un but d'intérêt général ; les constructions demeurent durant la durée du bail à construction la propriété de la communauté de communes ;

- le titre de recette vise à lui faire payer les surcoûts induits par l'exécution des travaux de construction du centre d'innovation et de vitalisation du territoire ; la créance est publique et non privée ;

- les travaux dont le coût est mis à sa charge par le titre exécutoire litigieux ne sont pas prévus par le contrat privé de sous-location, ni par le bail à construction ;

- la communauté de communes se retranche derrière le caractère prétendument irrégulier de la non-indexation du loyer sur le coût réel des travaux, au regard des articles L. 1511-3 du code général des collectivités territoriales et 9-1 de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 ;

- le titre de recette est illégal en l'absence de signature de son auteur et de preuve de signature du bordereau comme le prévoient le 4° de l'article L. 1617-5 du code général des collectivités territoriales et l'article L. 212-1 du code des relations entre le public et l'administration ; le titre n'est pas signé et ne mentionne pas la qualité de son auteur ;

- le titre exécutoire ne mentionne pas les bases de la liquidation en méconnaissance de l'article 24 du décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 ;

- la créance n'est ni certaine, ni liquide, ni exigible ; elle n'est pas justifiée par le contrat de sous-location qui ne comporte aucune clause de révision du loyer ; elle ne résulte pas davantage d'un acte ou d'un agissement engageant sa responsabilité et elle ne s'est pas engagée à financer un surcoût des travaux de construction ; le principe de loyauté exclut de mettre à sa charge des coûts non prévus par le contrat de sous-location.

Par un mémoire en défense, enregistré le 11 mars 2025, la communauté de communes du territoire de Lunéville à Baccarat, représentée par Me Loctin avocat de la SELARL CL Avocats, conclut :

1°) au rejet de la requête d'appel ;

2°) à ce que la somme de 5 000 euros soit mise à la charge de la société Passeport Prévention, en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- la juridiction judiciaire est compétente ; elle n'a pas confié la gestion d'un service public à la requérante ; le contrat de sous-location étant de nature privée, le litige afférent au titre exécutoire relève du juge judiciaire ; la requérante ne peut utilement se prévaloir des travaux publics car le litige porte sur l'exécution du contrat privé ; en tout état de cause, les travaux ne peuvent être qualifiés de publics ;

- la créance est fondée et constituait l'une des causes de son engagement contractuel ;

- le titre de recette est régulier en la forme tant en ce qui concerne son signataire que l'indication des bases de la liquidation.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Barteaux,

- les conclusions de M. Denizot, rapporteur public,

- et les observations de Me Hourcabie, pour la société Passeport Prévention et de Me Conti pour la communauté de communes Territoire de Lunéville à Baccarat.

Une note en délibéré, présentée pour la société Orakin Sud Lorraine, anciennement dénommée Passeport Prévention, a été enregistrée le 9 mai 2025.

Considérant ce qui suit :

1. La communauté de communes Territoire de Lunéville à Baccarat a conclu, le 7 mai 2020, avec la société Transalliance un bail à construction, en application des articles L. 251-1 et suivants du code de la construction et de l'habitation, aux termes duquel elle s'engage à financer la réhabilitation et l'extension d'un ancien séminaire situé sur le territoire de la commune de Flin afin d'y accueillir un centre d'innovation et de vie (CIVIT), composé de quatre pôles d'activité. Les parties ont également convenu que pour toute la durée du bail, de trente ans, la communauté de communes était autorisée à sous-louer les biens immobiliers et à percevoir la redevance de location de la société Passeport Prévention. Parallèlement, la communauté de communes Territoire de Lunéville a conclu, le 7 mai 2020, une convention qualifiée d'occupation avec cette dernière société pour un loyer annuel de 85 206,42 euros. Le coût définitif des travaux étant sensiblement supérieur au coût estimé et sur la base duquel le loyer a été déterminé, la communauté de communes a vainement tenté de conclure un avenant à la convention d'occupation, puis elle a émis le 16 mai 2024 un titre de recette pour un montant de 2 393 174,57 euros correspondant à la différence, sur la durée de location, entre le cumul des loyers et le coût définitif des travaux, déduction faite des subventions dont elle a bénéficié pour l'ensemble de l'opération. Saisie d'une opposition au titre exécutoire, la vice-présidente du tribunal administratif de Nancy a rejeté, par une ordonnance du 5 novembre 2024, cette demande comme portée devant un ordre de juridiction incompétent pour en connaître. La société Passeport Prévention demande à la cour d'annuler cette ordonnance, le titre de recette n° 20004 du 16 mai 2024 pour un montant de 2 393 174,57 euros et de la décharger de l'obligation de payer cette somme.

Sur la compétence de la juridiction administrative :

2. L'opposition à un titre exécutoire, lorsqu'elle n'a pas pour objet de contester la régularité en la forme de l'acte de poursuite, doit être formée devant le juge compétent pour apprécier le bien-fondé de la créance dont ce titre exécutoire tend à assurer le recouvrement.

3. En premier lieu, il résulte de l'instruction que le bail à construction met à la charge de la communauté de communes Territoire de Lunéville à Baccarat la réhabilitation et l'extension d'un ancien séminaire, acquis par la société Transalliance, et lui confère un droit réel sur les constructions édifiées pour la durée du bail. Ce contrat autorise également la communauté de communes à sous-louer les constructions à la société Passeport Prévention, dont le dirigeant est commun à la société Transalliance, en contrepartie du paiement de la totalité des loyers, sans laquelle, ainsi que le stipule le bail, la communauté de communes n'aurait pas contracté. Ce bail à construction stipule enfin qu'il forme un ensemble indissociable avec la convention d'occupation établie avec la société Passeport Prévention. Le même jour, la communauté de communes a conclu une convention d'occupation avec la société Passeport Prévention, d'une même durée que le bail à construction, pour un loyer annuel, calculé sur le coût prévisionnel des travaux à réaliser dans le cadre du bail à construction. Les immeubles donnés en location par la communauté de communes qui ne sont pas affectés directement au public, ni même à un service public, relèvent de son domaine privé. Ainsi, la convention de sous-location, qui ne comporte aucune clause exorbitante du droit commun et n'a pour objet de confier à la société Passeport Prévention ni la gestion d'un service public, ni la réalisation de travaux publics, revêt le caractère d'un contrat de droit privé.

4. Par ailleurs, le titre exécutoire en litige se fonde sur une délibération du 25 mai 2023 par laquelle le conseil communautaire a confirmé une précédente délibération du 22 novembre 2018 dans laquelle les conseillers communautaires avaient décidé que le loyer définitif, dû au titre de la sous-location accordée à la société Passeport Prévention, serait fixé en tenant compte du coût réel de l'opération de construction, calculé sur la base des factures acquittées et déduction faite des subventions effectivement encaissées. Par cette même délibération, le conseil communautaire a autorisé son président à négocier une révision du montant du loyer annuel afin de permettre à l'établissement public d'amortir, sur la durée de la convention, l'intégralité du coût des travaux de construction et, à défaut d'accord, d'émettre un titre exécutoire correspondant au montant intégral des coûts supplémentaires. Ainsi, le litige, qui oppose la communauté de communes à son co-contractant sur le montant du loyer qu'elle entend mettre à la charge de ce dernier, à la suite de la détermination du coût définitif des travaux de construction, et qui est en lien avec la convention d'occupation d'immeubles appartenant à son domaine privé, met en cause des rapports de droit privé. Par suite, la contestation du titre exécutoire tendant au recouvrement de la créance dont se prévaut la communauté de communes Territoire de Lunéville à Baccarat à l'encontre de la société Passeport Prévention relève de la compétence du juge judiciaire, alors même que la convention d'occupation ne comporte aucune clause de révision du loyer.

5. En second lieu, ont le caractère de travaux publics les travaux immobiliers répondant à une fin d'intérêt général et qui comportent l'intervention d'une personne publique, soit en tant que collectivité réalisant les travaux, soit comme bénéficiaire de ces derniers.

6. Il résulte de l'instruction, notamment d'une délibération du 4 septembre 2017, que la communauté de communes Territoire de Lunéville à Baccarat a accepté, à la demande de la société Transalliance, de faire réaliser et financer, dans le cadre d'un bail à construction, des travaux de réhabilitation et d'extension d'un immeuble acquis par cette dernière en vue d'une sous-location à la société Passeport Prévention ayant des liens avec celle-ci, avec la perspective de récupérer l'intégralité de leur coût par les loyers versés en contrepartie du contrat de sous-location, et dont le bailleur s'est porté garant. Par ailleurs, il résulte des stipulations contractuelles que cet établissement public ne pouvait pas modifier les caractéristiques du projet telles qu'exposées dans le bail à construction sans l'accord préalable du bailleur et que les constructions avaient, dès l'origine, vocation à être exploitées par la société Passeport Prévention, sans aucune intervention de la communauté de communes, et à devenir, au terme du bail à construction, la propriété de la société Transalliance. Ainsi, si ces travaux, qui répondaient à l'objet statutaire de la communauté de communes, n'étaient pas totalement dépourvus d'une finalité d'intérêt général, ils doivent néanmoins être regardés, en l'espèce, comme ayant été réalisés dans le seul intérêt et pour le compte des sociétés Transalliance et Passeport Prévention, quand bien même la communauté de communes Territoire de Lunéville à Baccarat en a assuré la maîtrise d'ouvrage, les a financés et jouissait d'un droit réel sur les constructions en résultant. Enfin, ces travaux n'ont pas été réalisés par la communauté de communes dans le cadre d'une mission de service public qui lui aurait été dévolue par ses statuts. Dans ces conditions, ces travaux, contrairement à ce que soutient la société Passeport Prévention, ne constituent pas des travaux publics. Il s'ensuit que la requérante n'est, en tout état de cause, pas fondée à soutenir que le litige relatif au financement de ces travaux relèverait de la compétence du juge administratif.

7. Il résulte de tout ce qui précède que la société Passeport Prévention n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par l'ordonnance attaquée, la vice-présidente du tribunal administratif de Nancy a rejeté sa demande comme portée devant une juridiction incompétente pour en connaître.

Sur les frais d'instance :

8. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la communauté de communes Territoire de Lunéville à Baccarat la somme que la société Passeport Prévention demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font par ailleurs obstacle à ce que les sommes demandées à ce titre par la société Passeport Prévention soient mises à la charge de la communauté de communes Territoire de Lunéville à Baccarat, qui n'est pas la partie perdante.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de la société Passeport Prévention est rejetée.

Article 2 : Les conclusions présentées par la communauté de communes Territoire de Lunéville à Baccarat sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la société Orakin Sud Lorraine, anciennement société Passeport Prévention, et à la communauté de communes du territoire de Lunéville à Baccarat.

Délibéré après l'audience du 6 mai 2025, à laquelle siégeaient :

- M. Barteaux, président,

- M. Lusset, premier conseiller,

- Mme Roussaux, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 27 mai 2025.

Le président-rapporteur,

Signé : S. Barteaux

L'assesseur le plus ancien,

Signé : A. Lusset

La greffière,

Signé : N. Basso

La République mande et ordonne au préfet de Meurthe-et-Moselle, en ce qui le concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

La greffière,

N. Basso

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