| France, Cour administrative d'appel de NANTES, 6ème chambre, 15 avril 2025, 23NT03374

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

M. F... E... a demandé au tribunal administratif de D... d'annuler la décision du 28 janvier 2020 par laquelle le préfet de la zone de défense et de sécurité Ouest a opposé la prescription quadriennale à l'encontre des créances nées avant le 1er janvier 2012 qu'il détenait au titre de ses droits à l'avantage spécifique d'ancienneté.

Par un jugement n° 2002381 du 26 septembre 2023, le tribunal administratif de D... a rejeté sa demande.

Procédure devant la cour :

Par une requête enregistrée le 20 novembre 2023, M. E..., représenté par Me Cheneval, demande à la cour :

1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de D... du 26 septembre 2023 ;

2°) d'annuler la décision du 28 janvier 2020 par laquelle le préfet de la zone de défense et de sécurité Ouest lui a opposé la prescription quadriennale ;

3°) d'enjoindre, sous astreinte de 250 euros par jour de retard, à l'administration de procéder au réexamen de sa situation dans un délai de quinze jours à compter de la notification de l'arrêt à intervenir ;

4°) de condamner l'Etat à lui verser les sommes qu'il aurait dû percevoir, assorties des intérêts au taux légal à compter de sa première demande et de leur capitalisation ;

5°) de mettre à la charge de l'Etat le versement de la somme de 3 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- la décision contestée a été signée par une autorité incompétente ; il n'est pas démontré que Mme A... ait régulièrement reçu délégation pour signer de tels actes ;

- le préfet, en lui opposant la prescription quadriennale, a méconnu l'autorité de la chose jugée ainsi que les dispositions de l'article 7 de la loi du 31 décembre 1968 ; dans le cadre des demandes présentées en 2016 où il sollicitait le paiement des arriérés de traitement liés à l'avantage spécifique d'ancienneté, le ministre de l'intérieur n'avait pas jugé utile de lui opposer la prescription quadriennale et la cour a d'ailleurs estimé, dans ses motifs, qu'en application des dispositions de l'article 7 de la loi du 31 décembre 1968, cette autorité n'était pas fondée à opposer, pour la première fois en appel, la prescription des créances dont il se prévalait ; or ces motifs constituent le support nécessaire de la décision ; la prescription ne peut être invoquée par l'administration pour s'opposer à l'exécution d'une décision passée en force de chose jugée " ;

- il ignorait l'existence de sa créance avant l'intervention de l'arrêté du 3 décembre 2015 fixant la liste des circonscriptions de police ouvrant droit à l'avantage spécifique d'ancienneté ; l'administration ne saurait utilement prétendre qu'il aurait dû faire une demande d'ASA 2001 ; en effet, entre 1995 et 2001, la liste des circonscriptions éligibles à l'ASA n'avait pas été fixée ; il ne pouvait donc pas avoir connaissance d'une quelconque créance dès lors que les conditions d'octroi de l'ASA n'avaient pas été fixées ; de plus, entre 2001 et 2015, seules les circonscriptions de police de Paris et Versailles étaient éligibles à l'ASA.

- en outre, aux termes de l'article 6 de la loi du 31 décembre 1968 : " Par décision des autorités administratives compétentes, les créanciers de l'Etat peuvent être relevés en tout ou en partie de la prescription, à raison de circonstances particulières et notamment de la situation du créancier " ; l'instabilité du régime juridique d'octroi de l'ASA aux fonctionnaires de police ainsi que sa situation dès lors qu'il a effectué près de 20 ans dans une circonscription ouvrant droit au bénéfice de l'ASA, auraient justifié que le ministre de l'Intérieur lève les effets de la prescription quadriennale ;

- il a subi un préjudice financier.

Par un mémoire en défense, enregistré le 12 décembre 2024, le ministre de l'intérieur conclut au rejet de la requête et s'en rapporte notamment à ses écritures de première instance.

Il fait valoir, qu'en tout état de cause, le délai de prescription a été interrompu par la première demande formulée par le requérant le 8 mars 2016 en vue d'obtenir le bénéfice de l'ASA, motif qui, ne privant l'intéressé d'aucune garantie procédurale, doit être substitué au motif fondant la décision contestée du 28 janvier 2020.

Un mémoire complémentaire a été présenté le 24 mars 2025 pour M. E..., représenté par Me Cheneval, et n'a pas été communiqué.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- la loi n° 68-1250 du 31 décembre 1968 ;

- la loi n° 91-715 du 26 juillet 1991 ;

- le décret n° 95-313 du 21 mars 1995 ;

- l'arrêté interministériel du 3 décembre 2015 fixant la liste des circonscriptions de police prévues au 1° de l'article 1er du décret n° 95-313 du 21 mars 1995 relatif au droit de mutation prioritaire et au droit à l'avantage spécifique d'ancienneté accordés à certains agents de l'Etat affectés dans les quartiers urbains particulièrement difficiles ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Coiffet,

- les conclusions de Mme Bailleul, rapporteure publique,

- et les observations de Me Patron, substituant Me Cheneval, représentant M. E....

Une note en délibéré, présentée pour M. E..., a été enregistrée le 28 mars 2025.

Considérant ce qui suit :

1. M. E..., né le 12 mai 1961, est entré à l'école de police le 1er mars 1984. A partir du 1er octobre 1984, il a exercé ses fonctions au sein de la compagnie républicaine de sécurité (CRS) de C... du 1er octobre 1984 au 30 septembre 1987, de la circonscription de sécurité publique (CSP) de B... du 1er octobre 1987 au 30 janvier 1989, de la CSP de G... du 1er février 1989 au 31 août 1990, de la CSP de B... du 1er septembre 1990 au 31 décembre 1994 et, enfin, au sein de la CSP de D... du 1er janvier 1995 au 31 mars 2014, date à laquelle il a été admis à faire valoir ses droits à la retraite. Par un courrier du 8 mars 2016, il a demandé au ministre de l'intérieur le bénéfice de l'avantage spécifique d'ancienneté (ASA) et la reconstitution de sa carrière en conséquence. Par un jugement du 30 mai 2017, le tribunal administratif de D... a rejeté son recours tendant à l'annulation de la décision implicite du ministre rejetant sa demande. Par un arrêt du 30 avril 2019, la cour a annulé ce jugement ainsi que la décision implicite de rejet du ministre et enjoint à l'administration de réexaminer la demande de M. E... tendant au bénéfice de l'ASA. Par un arrêté du 27 janvier 2020, le préfet de la zone de défense et de sécurité Ouest a ouvert les droits à l'ASA de M. E... et reconstitué sa carrière. Cette même autorité a toutefois, par une décision du 28 janvier 2020, opposé la prescription quadriennale à l'encontre des créances détenues par M. E... au titre de ses droits à l'ASA pour la période antérieure au 1er janvier 2012.

2. M. E... a, le 28 février 2020, saisi le tribunal administratif de D... d'une demande tendant à l'annulation de cette décision du 28 janvier 2020. Il relève appel du jugement du 26 septembre 2023 par lequel cette juridiction a rejeté sa demande

Sur le bien-fondé du jugement attaqué :

En ce qui concerne la légalité de la décision du 28 janvier 2020 opposant la prescription quadriennale à l'encontre des créances détenues par M. E... :

3. Aux termes de l'article 11 de la loi du 26 juillet 1991 portant diverses dispositions relatives à la fonction publique : " Les fonctionnaires de l'État (...) affectés pendant une durée fixée par décret en Conseil d'État dans un quartier urbain où se posent des problèmes sociaux et de sécurité, particulièrement difficiles, ont droit, pour le calcul de l'ancienneté requise au titre de l'avancement d'échelon, à un avantage spécifique d'ancienneté dans des conditions fixées par ce même décret ". Selon l'article 1er du décret du 21 mars 1995 relatif au droit de mutation prioritaire et au droit à l'avantage spécifique d'ancienneté accordés à certains agents de l'Etat affectés dans les quartiers urbains particulièrement difficiles et pris pour l'application de ces dispositions législatives, les quartiers urbains où se posent des problèmes sociaux et de sécurité particulièrement difficiles doivent correspondre " en ce qui concerne les fonctionnaires de police, à des circonscriptions de police ou à des subdivisions de ces circonscriptions désignées par arrêté conjoint du ministre chargé de la sécurité, du ministre chargé de la ville, du ministre chargé de la fonction publique et du ministre chargé du budget ". La liste des circonscriptions de police ouvrant droit à l'avantage spécifique d'ancienneté a d'abord été fixée, sur le fondement de ces dispositions, par un arrêté interministériel du 17 janvier 2001. Le Conseil d'État, statuant au contentieux ayant, par voie d'exception, constaté l'illégalité de cet arrêté par sa décision n° 327428 du 16 mars 2011, les ministres compétents ont pris, le 3 décembre 2015, un nouvel arrêté, publié au Journal officiel de la République française le 16 décembre suivant.

4. L'article 2 du décret du 21 mars 1995 prévoit : " Lorsqu'ils justifient de trois ans au moins de services continus accomplis dans un quartier urbain désigné en application de l'article 1er ci-dessus, les fonctionnaires de l'Etat ont droit, pour l'avancement, à une bonification d'ancienneté d'un mois pour chacune de ces trois années et à une bonification d'ancienneté de deux mois par année de service continu accomplie au-delà de la troisième année ". En vertu du deuxième alinéa de l'article 2 du même décret, dans sa rédaction applicable aux fonctionnaires de police à la suite de la décision n° 229547 rendue par le Conseil d'Etat, statuant au contentieux, le 9 février 2005, les années de services ouvrant droit à l'avantage mentionné à l'alinéa précédent sont prises en compte à partir du 1er janvier 1995.

5. Aux termes de l'article 1er de la loi du 31 décembre 1968 relative à la prescription des créances sur l'Etat, les départements, les communes et les établissements publics : " Sont prescrites, au profit de l'Etat, des départements et des communes, sans préjudice des déchéances particulières édictées par la loi, et sous réserve des dispositions de la présente loi, toutes créances qui n'ont pas été payées dans un délai de quatre ans à partir du premier jour de l'année suivant celle au cours de laquelle les droits ont été acquis (...) ". Aux termes de l'article 2 de la même loi : " La prescription est interrompue par : Toute demande de paiement ou toute réclamation écrite adressée par un créancier à l'autorité administrative, dès lors que la demande ou la réclamation a trait au fait générateur, à l'existence, au montant ou au paiement de la créance, alors même que l'administration saisie n'est pas celle qui aura finalement la charge du règlement. / Tout recours formé devant une juridiction, relatif au fait générateur, à l'existence, au montant ou au paiement de la créance, quel que soit l'auteur du recours et même si la juridiction saisie est incompétente pour en connaître, et si l'administration qui aura finalement la charge du règlement n'est pas partie à l'instance ; / Toute communication écrite d'une administration intéressée, même si cette communication n'a pas été faite directement au créancier qui s'en prévaut, dès lors que cette communication a trait au fait générateur, à l'existence, au montant ou au paiement de la créance ; / Toute émission de moyen de règlement, même si ce règlement ne couvre qu'une partie de la créance ou si le créancier n'a pas été exactement désigné. / Un nouveau délai de quatre ans court à compter du premier jour de l'année suivant celle au cours de laquelle a eu lieu l'interruption. Toutefois, si l'interruption résulte d'un recours juridictionnel, le nouveau délai court à partir du premier jour de l'année suivant celle au cours de laquelle la décision est passée en force de chose jugée. ". Selon l'article 3 de la même loi : " La prescription ne court ni contre le créancier qui ne peut agir, soit par lui-même ou par l'intermédiaire de son représentant légal, soit pour une cause de force majeure, ni contre celui qui peut être légitimement regardé comme ignorant l'existence de sa créance ou de la créance de celui qu'il représente légalement ".

6. En premier lieu, M. E... soutient que la décision contestée du 28 janvier 2020 est entachée d'incompétence de son auteur. Toutefois, il ressort des pièces du dossier que cette décision a été signée par Mme H... A..., directrice des ressources humaines à la préfecture de la zone de défense et de sécurité Ouest et que par un arrêté du 21 novembre 2019, régulièrement publié au recueil des actes administratifs de la préfecture du 28 novembre 2019, le préfet de la zone de défense et de sécurité Ouest lui a donné délégation à l'effet de signer, notamment, les actes, arrêtés, décisions ou documents relatifs à la gestion administrative des personnels de la police nationale ainsi que tous actes, arrêtés, décisions ou documents relatifs à la gestion des personnes et des moyens des services de police. Dès lors, le moyen tiré de l'incompétence du signataire de la décision contestée manque en fait et doit être écarté.

7. En deuxième lieu, aux termes de l'article 7 de la loi du 31 décembre 1968 relative à la prescription des créances sur l'Etat, les départements, les communes et les établissements publics : " L'administration doit, pour pouvoir se prévaloir, à propos d'une créance litigieuse, de la prescription prévue par la présente loi, l'invoquer avant que la juridiction saisie du litige au premier degré se soit prononcée sur le fond. / En aucun cas, la prescription ne peut être invoquée par l'administration pour s'opposer à l'exécution d'une décision passée en force de chose jugée. ". M. E... soutient que la décision contestée du 28 janvier 2020 méconnaît l'autorité de la chose jugée attachée à l'arrêt n° 17NT02307 de la cour, rendu le 30 avril 2019, ainsi que les dispositions précitées de l'article 7 de la loi du 31 décembre 1968 puisque la cour, en application de ces dernières dispositions, a estimé dans ses motifs que le ministre de l'intérieur n'était pas fondé à opposer, pour la première fois en appel, la prescription des créances dont il se prévalait.

8. Toutefois, si la cour saisie du litige relatif au refus d'accorder à l'intéressé le bénéfice de l'avantage spécifique d'ancienneté et de reconstituer en conséquence sa carrière a, pour annuler la décision ministérielle, retenu une erreur de droit après avoir écarté, comme indiqué ci-dessus l'exception de prescription quadriennale, elle ne s'est pas prononcée au fond sur la détermination des créances de M. E... susceptibles de résulter de l'octroi de l'ASA, enjoignant seulement au ministre de l'intérieur de réexaminer sa situation. La circonstance que l'exception de prescription quadriennale dans le cadre de ce litige a été écartée ne fait pas obstacle à ce qu'elle puisse être opposée à nouveau dans un litige portant sur les droits pécuniaires de l'agent. Le préfet de la zone de défense et de sécurité Ouest était ainsi en droit d'opposer la prescription quadriennale aux créances détenues par M. E... dès lors qu'elles n'ont pas fait l'objet d'un paiement ni, ainsi qu'il vient d'être dit, d'aucune décision de justice devenue définitive se prononçant sur leur bien-fondé. M. E... n'est pas davantage fondé à soutenir que l'Etat se serait opposé à l'exécution de l'arrêt 17NT02307 de la cour qui, dans l'article 2 de son dispositif, lui prescrivait uniquement, sans définition de période, de réexaminer la question de l'ASA. Le moyen sera écarté dans ses deux branches.

9. En troisième lieu, M. E... soutient qu'il ignorait l'existence de sa créance avant l'intervention de l'arrêté interministériel du 3 décembre 2015 fixant la liste des circonscriptions de police ouvrant droit à l'avantage spécifique d'ancienneté et que, dans ces conditions, l'administration ne saurait utilement prétendre qu'il aurait dû faire une demande d'ASA en 2001 et incluant notamment la CSP de D... dans le dispositif. Toutefois, d'une part, lorsqu'un litige oppose un agent public à son administration sur le montant des rémunérations auxquelles il a droit, le fait générateur de la créance se trouve ainsi dans les services accomplis par l'intéressé et la prescription est acquise au début de la quatrième année suivant chacune de celles au titre desquelles ses services auraient dû être rémunérés. Le fait générateur de la créance dont se prévaut M. E... est ainsi constitué par les services qu'il a effectués au sein de la CSP de D... à compter du 1er janvier 1995. Il lui appartenait donc, s'il s'y croyait fondé, de solliciter le bénéfice de l'ASA, dispositif institué par la loi du 26 juillet 1991 et son décret d'application, au titre de services accomplis antérieurement à l'entrée en vigueur de l'arrêté du 3 décembre 2015, en se prévalant de son affectation à une circonscription de police, ou une subdivision d'une telle circonscription, où se posaient des problèmes sociaux et de sécurité particulièrement difficiles, au sens et pour l'application des dispositions de l'article 11 de la loi du 26 juillet 1991, citées au point 3. Le moyen sera écarté.

10. En quatrième lieu, M. E... soutient qu'eu égard à l'instabilité du régime juridique d'octroi de l'ASA aux fonctionnaires de police et à sa situation dès lors qu'il a effectué près de 20 ans dans une circonscription ouvrant droit au bénéfice de l'ASA, il aurait dû bénéficier des dispositions de l'article 6 de la loi du 31 décembre 1968 selon lesquelles " par décision des autorités administratives compétentes, les créanciers de l'Etat peuvent être relevés en tout ou en partie de la prescription, à raison de circonstances particulières et notamment de la situation du créancier ".

11. Toutefois, d'une part, la décision refusant un relèvement de la prescription quadriennale peut être déférée au juge administratif par la voie du recours pour excès de pouvoir. Or, il ne ressort pas des pièces du dossier et n'est d'ailleurs pas soutenu par M. E... que ce dernier aurait adressé à l'administration une demande de relèvement de tout ou partie de la prescription. Par suite, il n'est pas fondé à soutenir que le ministre de la défense aurait dû tenir compte de sa situation pour relever la prescription. Le moyen doit donc être écarté comme inopérant. D'autre part, et en tout état de cause, il ne ressort pas des éléments du dossier qu'en ne relevant pas M. E... la prescription au titre du deuxième alinéa de l'article 6 de la loi du 31 décembre 1968, l'autorité administrative aurait commis une erreur manifeste d'appréciation.

12. Il résulte de l'ensemble de ce qui vient d'être dit que c'est à bon droit que le préfet de la zone de défense et de sécurité Ouest a opposé, le 28 janvier 2020, la prescription quadriennale de la créance revendiquée par M. E....

Sur les conclusions à fin d'injonction et de condamnation de l'Etat à lui verser les sommes dues :

13. La décision du 28 janvier 2020 opposant la prescription quadriennale à l'encontre des créances détenues par M. E... n'étant entachée d'aucune illégalité, les conclusions à fin d'injonction et les conclusions tendant à la condamnation de l'Etat à lui verser la somme correspondant aux droits pécuniaires qu'il revendique ne peuvent qu'être rejetées.

14. Il résulte de l'ensemble de ce qui précède, et sans qu'il soit besoin de se prononcer sur la substitution de motif demandée par l'intimé, que M. E... n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que par le jugement attaqué, le tribunal a rejeté les conclusions de sa demande.

Sur les frais d'instance :

15. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'une somme soit mise à la charge de l'Etat, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante.

D É C I D E :

Article 1er : La requête de M. E... est rejetée.

Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à M. F... E... et au ministre d'Etat, ministre de l'intérieur.

Une copie en sera adressée, pour information, au préfet de la zone de défense et de sécurité Ouest.

Délibéré après l'audience du 28 mars 2025, à laquelle siégeaient :

- M. Gaspon, président de chambre,

- M. Coiffet, président-assesseur,

- M. Pons, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition le 15 avril 2025.

Le rapporteur,

O. COIFFET

Le président,

O. GASPON

La greffière,

I. PETTON

La République mande et ordonne au ministre d'Etat, ministre de l'intérieur en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

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