Vu la procédure suivante :
Procédure contentieuse antérieure :
La société Finis'terrain a demandé au tribunal administratif de Rennes d'annuler la l'arrêté du 5 août 2022 par lequel le maire de la commune de Plabennec (Finistère) a refusé de lui délivrer un permis d'aménager un lotissement de 70 lots sur la parcelle cadastrée AM n° 247 située rue Pierre Jestin.
Par un jugement n° 2204955 du 19 janvier 2024, le tribunal administratif de Rennes a rejeté sa demande.
Procédure devant la cour :
Par une requête et un mémoire, enregistrés les 14 février 2024 et 17 mars 2025, ce dernier n'ayant pas été communiqué, la société Finis'terrain, représentée par Me Rouhaud, demande à la cour :
1°) d'annuler ce jugement du 19 janvier 2024 du tribunal administratif de Rennes ;
2°) d'annuler l'arrêté du 5 août 2022 du maire de la commune de Plabennec ;
3°) d'enjoindre à la commune de Plabennec de lui accorder le permis d'aménager sollicité dans un délai d'un mois à compter de l'arrêt à intervenir et, subsidiairement, d'instruire à nouveau sa demande en lui notifiant une nouvelle décision dans les mêmes conditions de délai ;
4°) de mettre à la charge de la commune de Plabennec la somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- la décision contestée s'analyse comme le retrait de l'autorisation tacite née du silence gardé par la commune sur sa demande déposée le 30 mai 2022 ; cette décision n'a pas été précédée d'une procédure contradictoire en méconnaissance de l'article L.121-1 du code des relations entre le public et l'administration ;
- le motif de la décision tenant à ce que le projet ne porte pas sur la totalité du périmètre de l'orientation d'aménagement et de programmation (OAP) 1 Secteur route du Cosquer-Plabennec ne peut fonder légalement la décision de refus ; le terrain d'assiette du projet est en zone 1AUH et les dispositions du plan local d'urbanisme intercommunal ne s'opposent pas à un aménagement portant sur une partie du terrain ; un aménagement unique sur l'ensemble du secteur concerné par l'OAP 1 n'est pas obligatoire ; si l'opération devait porter sur la totalité de l'OAP, les conditions d'aménagement et d'équipements seraient rendues impossibles ;
- en tout état de cause si le plan local d'urbanisme intercommunal interdit qu'une opération porte seulement sur une partie du secteur concernée, une telle obligation serait illégale dès lors que ce plan ne pourrait obliger un porteur de projet à superposer le périmètre de son opération à des lotissements existants ; par suite, le refus opposé à sa demande serait illégal.
Par un mémoire en défense, enregistré le 13 février 2025, la commune de Plabennec, représentée par Me Gourvennec, conclut au rejet de la requête et demande de mettre à la charge de la société Finis'terrain une somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que les moyens soulevés par la société Finis'terrain ne sont pas fondés.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le code des relations entre le public et l'administration ;
- le code de l'urbanisme ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de M. Rivas,
- les conclusions de M. Frank, rapporteur public,
- et les observations de Me Vautier, substituant Me Rouhaud, représentant la société Finis'Terrain, et de Me Le Moal, substituant Me Gourvennec, représentant la commune de Plabennec.
Considérant ce qui suit :
1. La société Finis'Terrain a déposé le 30 mai 2022 auprès de la commune de Plabennec (Finistère), une demande de permis d'aménager un lotissement de 70 lots au lieu-dit B..., sur la parcelle cadastrée section AM n° 247, située en zone 1AUh au règlement du plan local d'urbanisme intercommunal (PLUi) du Pays des Abers approuvé le 30 janvier 2020, et dans le périmètre de l'orientation d'aménagement et de programmation (OAP) 1 " secteur route du Cosquer - Plabennec ". Le permis d'aménager sollicité a été refusé par un arrêté du maire de Plabennec du 5 août 2022. Par un jugement du 19 janvier 2024, le tribunal administratif de Rennes a rejeté la demande de la société Finis'Terrain tendant à l'annulation de cet arrêté. Cette société relève appel de ce jugement.
Sur le bien-fondé du jugement attaqué :
En ce qui concerne les motifs de rejet de la demande opposés par le maire de Plabennec dans son arrêté du 5 août 2022 :
2. Statuant sur l'appel du demandeur de première instance dirigé contre un jugement qui a rejeté ses conclusions à fin d'annulation d'une décision administrative reposant sur plusieurs motifs en jugeant, après avoir censuré tel ou tel de ces motifs, que l'administration aurait pris la même décision si elle s'était fondée sur le ou les motifs que le jugement ne censure pas, il appartient au juge d'appel, s'il remet en cause le ou les motifs n'ayant pas été censurés en première instance, de se prononcer, en vertu de l'effet dévolutif de l'appel, sur les moyens critiquant la légalité du ou des motifs censurés en première instance, avant de déterminer, au vu de son appréciation de la légalité des différents motifs de la décision administrative, s'il y a lieu de prononcer l'annulation de cette décision ou de confirmer le rejet des conclusions à fin d'annulation.
3. Aux termes de l'article R. 151-20 du code de l'urbanisme : " Les zones à urbaniser sont dites " zones AU ". Peuvent être classés en zone à urbaniser les secteurs destinés à être ouverts à l'urbanisation. / Lorsque les voies ouvertes au public et les réseaux d'eau, d'électricité et, le cas échéant, d'assainissement existant à la périphérie immédiate d'une zone AU ont une capacité suffisante pour desservir les constructions à implanter dans l'ensemble de cette zone et que des orientations d'aménagement et de programmation et, le cas échéant, le règlement en ont défini les conditions d'aménagement et d'équipement, les constructions y sont autorisées soit lors de la réalisation d'une opération d'aménagement d'ensemble, soit au fur et à mesure de la réalisation des équipements internes à la zone prévus par les orientations d'aménagement et de programmation et, le cas échéant, le règlement. (...) ".
4. Il résulte de cet article que le plan local d'urbanisme peut prévoir que les autorisations de construction au sein d'une zone à urbaniser seront délivrées, dans les conditions qu'il précise, lors de la réalisation d'une opération d'aménagement d'ensemble. Une telle opération peut ne porter que sur une partie seulement des terrains de la zone concernée, sauf si le règlement du plan local d'urbanisme en dispose autrement ou si les conditions d'aménagement et d'équipement définies par ce règlement et par les orientations d'aménagement et de programmation du plan local d'urbanisme impliquent nécessairement que l'opération porte sur la totalité des terrains de la zone concernée.
5. Par ailleurs, et d'une part, aux termes de l'article L. 101-3 du code de l'urbanisme, dont le plan local d'urbanisme doit en application de l'article L. 151-1 du même code respecter les principes : " La réglementation de l'urbanisme régit l'utilisation qui est faite du sol, en dehors des productions agricoles, notamment la localisation, la desserte, l'implantation et l'architecture des constructions. (...) ". En vertu de l'article L. 151-2 de ce code, le plan local d'urbanisme comprend un rapport de présentation, un projet d'aménagement et de développement durables, des orientations d'aménagement et de programmation, un règlement et des annexes, chacun de ces éléments pouvant comprendre des documents graphiques. En vertu de l'article L. 151-6 de ce code, les orientations d'aménagement et de programmation comprennent des dispositions portant sur l'aménagement, l'habitat, les transports et les déplacements. D'autre part, aux termes de l'article L. 152-1 du code de l'urbanisme : " L'exécution par toute personne publique ou privée de tous travaux, constructions, aménagements, plantations, affouillements ou exhaussements des sols, et ouverture d'installations classées appartenant aux catégories déterminées dans le plan sont conformes au règlement et à ses documents graphiques. / Ces travaux ou opérations sont, en outre, compatibles, lorsqu'elles existent, avec les orientations d'aménagement et de programmation ".
6. Il résulte de ces dispositions qu'une autorisation d'urbanisme ne peut être légalement délivrée si les travaux qu'elle prévoit sont incompatibles avec les orientations d'aménagement et de programmation d'un plan local d'urbanisme et, en particulier, en contrarient les objectifs.
7. Il ressort des pièces du dossier que le plan local d'urbanisme intercommunal du Pays des Abers prévoit la réalisation d'une OAP 1, dite " secteur route du Cosquer - Plabennec ", destinée à permettre notamment la poursuite de l'urbanisation du bourg de Plabennec, avec un développement de l'offre de l'habitat, en prenant notamment en compte des enjeux de mixité sociale, l'intégration du projet dans l'environnement bâti et naturel ou la réalisation d'un aménagement paysager de qualité. Cette même OAP précise explicitement, au titre des principes d'aménagement, qu'il convient de conserver la vocation naturelle de la partie ouest du secteur pour en faire un espace de respiration et de loisirs et elle mentionne qu'il doit s'agir d'une opération d'ensemble. Le périmètre de cette OAP est par ailleurs classé en zone 1AUH au même document d'urbanisme, au titre des zones à urbaniser à court terme à vocation d'habitat et activités compatibles, et pour sa partie ouest en zone N naturelle. L'article 1 AUH précise que pour les constructions autorisées sous conditions, telles que les logements, celles-ci devront être compatibles avec les principes fixés dans l'orientation d'aménagement et de programmation qui leur est applicable.
8. Il ressort par ailleurs des termes de l'arrêté contesté du maire de Plabennec du 5 août 2022 que le refus de permis d'aménager qu'il a opposé à la société Finis'Terrain est fondé sur le fait que son projet est incompatible avec l'OAP 1 précitée dite du secteur route du Cosquer. Il lui est ainsi opposé à titre principal le fait qu'il ne s'agit pas d'une opération d'aménagement d'ensemble, contrairement à ce qui est prévu par le plan local d'urbanisme intercommunal, et qu'à ce titre, notamment, il ne s'étend pas à la zone humide comprise dans cette OAP et ne permet pas de s'assurer de sa préservation et de sa gestion. Pour le même motif, il est opposé l'absence de réalisation d'un espace de respiration et de loisir au même endroit, l'impossibilité de s'assurer du respect des objectifs de mixité sociale prévus par l'OAP 1, dont le minimum de 18 % de logements sociaux, et que la densité minimale de 25 logements par hectare sera respectée compte-tenu notamment de ce qui a été autorisé en préalable sur le lotissement dit B... A....
9. Si l'OAP 1 dite route du Cosquer précise qu'elle doit prendre la forme d'une opération d'aménagement d'ensemble, il ne résulte, ni des termes de cette orientation d'aménagement et de programmation, ni des dispositions du règlement du plan local d'urbanisme intercommunal, que l'opération envisagée doive inclure l'ensemble des 16,2448 hectares compris dans son périmètre. Au demeurant, sur toute la partie nord de l'emprise de cette OAP créée par le plan local d'urbanisme intercommunal du Pays des Abers approuvé le 30 janvier 2020, le maire de la commune de Plabennec a, dès le 20 juillet 2018, accordé un permis d'aménager pour la réalisation d'un lotissement dit B... A.... La seule circonstance que pour d'autres OAP, il a été spécifié qu'elles seront soumises à une opération d'ensemble pouvant se réaliser en deux phases, ou au fur et à mesure de l'équipement de la zone, ne permet pas à elle seule d'en déduire que pour l'OAP 1 dite route du Cosquer, il était attendu de la pétitionnaire qu'elle présente impérativement un projet d'aménagement couvrant la totalité de son emprise.
10. Par ailleurs, le projet d'aménagement présenté par la société Finis'Terrain est également compatible avec le principe d'aménagement de l'OAP visant à garantir la conservation naturelle de la partie ouest de l'OAP 1, où se trouve une zone humide, afin d'en faire un espace de respiration et de loisir, dès lors d'une part qu'il n'intègre pas cette partie de l'OAP dans son périmètre et n'a aucune incidence en l'état de pièces produites sur celle-ci et, d'autre part, que cet espace, classé en zone N naturelle au plan local d'urbanisme intercommunal, pourra rester, ou devenir, un tel espace de respiration et de loisir dans le cadre d'un aménagement à venir.
11. Il s'ensuit que la société Finis'Terrain est fondée à soutenir que c'est tort que le tribunal administratif de Rennes lui a opposé le fait que son projet d'aménagement était incompatible avec l'OAP 1 dite route du Cosquer dès lors qu'il ne portait pas sur l'ensemble du périmètre de cette OAP et qu'il ne préservait pas la zone naturelle et humide existante pour en faire un espace de respiration et de loisir.
12. Ainsi qu'il a été exposé au point 2, il y a lieu alors de se prononcer, en vertu de l'effet dévolutif de l'appel, sur les moyens critiquant la légalité du ou des motifs censurés en première instance.
13. D'une part, la demande de permis d'aménager prévoit la réalisation d'un lotissement de 116 logements, dont 21 logements locatifs sociaux, soit 18,10 % de logements sociaux, alors que l'OAP 1 fixe un objectif minimum de 18 % de logements locatifs sociaux. La demande de la société Finis'Terrain apparait dès lors compatible avec l'OAP 1 dite route du Cosquer prévoyant la poursuite de l'urbanisation du bourg de Plabennec avec un développement de l'habitat en continuité de l'existant et la prise en compte des enjeux de mixité sociale. A cet égard, il n'est pas établi par la commune que cet objectif ne pourrait être atteint au regard de l'autorisation déjà accordée par son maire le 20 juillet 2018 pour la réalisation d'un lotissement sur la partie nord de la zone.
14. D'autre part, il a été opposé à la pétitionnaire le fait que la commune ne pouvait s'assurer à la date de la décision contestée que le projet litigieux respectera l'objectif de densité minimale de 25 logements par hectare prévue par le programme de l'OAP 1 dite route du Cosquer, en l'absence de déclaration attestant l'achèvement et la conformité des travaux pour le lotissement dit B... A..., autorisé le 20 juillet 2018, et situé au nord de cette OAP. Cependant cette circonstance n'est pas de nature à démontrer l'incompatibilité entre le projet refusé et l'OAP 1 dès lors que l'autorisation du 20 juillet 2018 est juridiquement distincte du projet refusé et que ce dernier prévoit un nombre de logements à l'hectare répondant à l'objectif fixé par l'OAP de 25 logements par hectare.
15. Par suite, ces motifs distincts du refus d'autorisation ne sont pas davantage de nature à fonder légalement la décision contestée.
En ce qui concerne la demande de substitution de motif présentée par la commune de Plabennec en première instance et sur laquelle le tribunal administratif de Rennes ne s'est pas prononcé :
16. L'administration peut, en première instance comme en appel, faire valoir devant le juge de l'excès de pouvoir que la décision dont l'annulation est demandée est légalement justifiée par un motif, de droit ou de fait, autre que celui initialement indiqué, mais également fondé sur la situation existant à la date de cette décision. Il appartient alors au juge, après avoir mis à même l'auteur du recours de présenter ses observations sur la substitution ainsi sollicitée, de rechercher si un tel motif est de nature à fonder légalement la décision, puis d'apprécier s'il résulte de l'instruction que l'administration aurait pris la même décision si elle s'était fondée initialement sur ce motif. Dans l'affirmative il peut procéder à la substitution demandée, sous réserve toutefois qu'elle ne prive pas le requérant d'une garantie procédurale liée au motif substitué.
17. En première instance, la commune de Plabennec a fait valoir que la décision contestée de son maire était également fondée sur le fait que le règlement écrit du lotissement méconnaissait les dispositions de l'article 4.3.3 du règlement du plan local d'urbanisme intercommunal régissant l'implantation des constructions.
18. L'article 4.3.3 du règlement du plan local d'urbanisme intercommunal du Pays des Abers applicable en zone 1AUH, relatif à l'implantation des constructions par rapport aux limites séparatives, prévoit les règles suivantes : " Pour les constructions principales : / - soit d'une limite à l'autre. / Soit à partir de l'une des limites en respectant un retrait au moins égal à 3 m de l'autre limite séparative. (... )".
19. Il ne ressort cependant pas des pièces du dossier, dont le document intitulé plan de composition PA 4 présenté par la société Finis'Terrain à l'appui de sa demande de permis d'aménager, que l'implantation prévue des constructions au sein du lotissement contreviendrait aux dispositions précitées. Par suite, la demande de substitution de motif présentée n'est pas de nature à fonder légalement la décision contestée.
20. Pour l'application de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme, aucun autre moyen invoqué par la société requérante n'est susceptible, en l'état du dossier, de fonder l'annulation de la décision contestée.
21. Il résulte de tout ce qui précède que la société Finis'Terrain est fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Rennes a rejeté sa demande tendant à l'annulation de l'arrêté du 5 août 2022 du maire de Plabennec lui refusant un permis d'aménager.
Sur les conclusions aux fins d'injonction :
22. Aux termes de l'article L. 911-1 du code de justice administrative : " Lorsque sa décision implique nécessairement qu'une personne morale de droit public (...) prenne une mesure d'exécution dans un sens déterminé, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision, cette mesure assortie, le cas échéant, d'un délai d'exécution. (...) ". Aux termes de l'article L. 911-2 du même code : " Lorsque sa décision implique nécessairement qu'une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public prenne à nouveau une décision après une nouvelle instruction, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision juridictionnelle, que cette nouvelle décision doit intervenir dans un délai déterminé. (...) ". Et aux termes de l'article L. 911-3 de ce code : " La juridiction peut assortir, dans la même décision, l'injonction prescrite en application des articles L. 911-1 et L. 911-2 d'une astreinte qu'elle prononce dans les conditions prévues au présent livre et dont elle fixe la date d'effet. ".
23. Lorsque le juge annule un refus d'autorisation d'urbanisme, y compris une décision de sursis à statuer, ou une opposition à une déclaration, après avoir censuré l'ensemble des motifs que l'autorité compétente a énoncés dans sa décision conformément à l'article L. 424-3 du code de l'urbanisme ainsi que, le cas échéant, les motifs qu'elle a pu invoquer en cours d'instance, il doit, s'il est saisi de conclusions à fin d'injonction, ordonner à l'autorité compétente de délivrer l'autorisation ou de prendre une décision de non-opposition, sur le fondement de l'article L. 911- 1 du code de justice administrative. Il n'en va autrement que s'il résulte de l'instruction soit que les dispositions en vigueur à la date de la décision annulée, qui eu égard à l'article L 600-2 du code de l'urbanisme demeurent applicables à la demande, interdisent de l'accueillir pour un motif que l'administration n'a pas relevé, ou que par suite d'un changement de circonstances, la situation de fait existant à la date du jugement y fait obstacle.
24. Les motifs opposés par le maire de Plabennec, dans son arrêté puis en première instance, pour refuser le permis d'aménager sollicité par la société Finis'Terrain ne sont pas de nature à justifier ce refus et la commune n'a invoqué aucun autre motif fondé en cours d'instance. Compte-tenu de ce qui a été exposé précédemment, il ne résulte pas de l'instruction qu'une disposition d'urbanisme applicable sur le territoire de la commune de Plabennec à la date de l'arrêté annulé ferait obstacle à la délivrance du permis d'aménager demandé. Il ne résulte pas non plus de l'instruction qu'un changement dans les circonstances de fait survenu avant le prononcé du présent arrêt ferait obstacle à la délivrance de ce permis. Dès lors, il y a lieu d'enjoindre au maire de Plabennec de délivrer à la société Finis'Terrain le permis d'aménager sollicité conformément à sa demande, dans un délai de deux mois à compter de la notification du présent arrêt.
Sur les frais d'instance :
25. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à l'octroi d'une somme au titre des frais exposés et non compris dans les dépens à la partie perdante. Il y a lieu, dès lors, de rejeter les conclusions présentées à ce titre par la commune de Plabennec. En revanche, il convient, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de cette dernière, sur le fondement des mêmes dispositions, la somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par la société Finis'Terrain.
D E C I D E :
Article 1er : Le jugement n° 2204955 du 19 janvier 2024 du tribunal administratif de Rennes est annulé.
Article 2 : L'arrêté du 5 août 2022 par lequel le maire de Plabennec a refusé le permis d'aménager sollicité par la société Finis'Terrain est annulé.
Article 3 : Il est enjoint au maire de Plabennec de délivrer à la société Finis'Terrain le permis d'aménager sollicité, dans un délai de deux mois à compter de la notification du présent arrêt.
Article 4 : La commune de Plabennec versera à la société Finis'Terrain une somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 5 : Les conclusions présentées par la commune de Plabennec sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.
Article 6 : Le présent arrêt sera notifié à la société Finis'terrain et à la commune de Plabennec.
Délibéré après l'audience du 5 mai 2025, à laquelle siégeaient :
- M. Degommier, président de chambre,
- M. Rivas, président assesseur,
- Mme Ody, première conseillère.
Rendu public par mise à disposition au greffe le 24 juin 2025.
Le rapporteur,
C. RIVAS
Le président,
S. DEGOMMIER
La greffière,
S. PIERODÉ
La République mande et ordonne au préfet du Finistère en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.
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N° 24NT00397
